建立公共財政制度構建公共服務型政府*

王海峰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006)

建立公共財政制度構建公共服務型政府*

王海峰

(中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南長沙410006)

現代國家的發展都內涵著財政轉型，現代社會公共產品的供給必需公共財政。構建服務型政府是中國政府改革和發展的重要目標，而政府公共服務職能發揮所賴以建立的基礎就是公共財政的確立。公共財政因其內在性質和基本結構，已不僅是一項經濟制度，更是一項政治制度，當前，建設服務型政府必須立足于公共財政這一制度基礎。

公共財政；服務型政府；制度基礎

建設服務型政府是當前我國政府改革與發展的一個基本目標。在中國，與政府改革與經濟發展進程相銜接的是財政體制的改革。從1994年分稅制改革和2002年所得稅收入分享改革以來，我國一直就在探索適應市場經濟運行機制的財政體制。隨著服務型政府制度體系的逐步成型與運作，規范、民主、公正、透明的公共財政體制的確立與完善就成為政府改革的一項重要內容。因此，考察政府改革與公共財政的內在關聯，可成為探討服務型政府建設的有益嘗試。

一、現代國家的成長內涵財政轉型

財政是國家的生命線，任何國家都必須獲取財政收入和分配財政收入以維系國家機器的正常運轉。不過，不同的國家形態其所形成和依賴的財政基礎是不同的，國家因社會經濟結構和財政結構而展現不同形態，同樣，國家也根據自身的需要通過維系、擴充和平衡自身的財政職能，進而不斷塑造財政的結構和形態。可認為，財政與國家存在深刻且緊密的內在聯系。

從西歐國家發展的歷程看，國家發展的深層次緊密內涵著財政轉型。中世紀歐洲展現的是采邑莊園經濟形態和封建領主的制度安排，在此經濟政治形態下，國家的財政收入主要有兩個來源：一部分來自國王自己的領地，另一部分來自領主進貢以及司法收費方面的收入。由于此財政制度是封建農業經濟和君主專制的產物，因此財政的基本性質是皇室或君主的私人財務（PrivateFinance），表現為皇室的財政與政府的公共財政合二為一。基本的特征是：（1）財政是以皇室或君主為主體的經濟活動；（2）財政收入和支出的具體項目是皇室或君主家族及其仆人的消費、軍事戰爭；（3）政府的公共開支只是皇室或君主私人財務極少一部分。不過，17世紀以后，商品生產逐漸成為人類社會生產的普遍形式，市場經濟開始逐步取代封建的莊園經濟，最終確立其主導地位，上升為支配性的經濟制度。國家形態也開始由領主莊園式的封建制國家向現代統一的民族國家轉變。在國家發展的進程中，隨著戰爭的高頻發生和人口規模的擴大，歐洲的君主們不斷受到財政危機和日益增加的債務的困擾，深層次的封建領主式的經濟組織結構和產權形態逐步發生變化。諾斯指出，具有分權式政治組織的封建結構，等級制式的財務關系和以相對自給自足為特點的莊園式的經濟結構，隨著“經濟活動的恢復，地方貿易和長途貿易的發展，城鎮的興起，手藝人產出的增加和貨幣經濟的擴張，最后封建莊園結構在饑荒、瘟疫和戰爭充斥的一個世紀中瓦解，而逐漸代之以較大的政治單位和一組其變化依君主和選民集團的談判實力而定的關于土地、勞動和資本的產權。”[1]這時，君主與代表自由資本主義經濟的新興資產階級之間就因國家的財政收入開支、新興階級的政治地位等討價還價，試圖達成新的契約，于是稅收應運而生。

稅收的產生具有劃時代的意義，因為稅收表現為君主和新興資產階級之間權利義務關系的調整，其背后是國家與社會關系的重大變革。王紹光認為，從中世紀后期開始，國家開始到領地之外去尋找額外的收入來源，以稅收的方式將領地之外的其他財產所有者的財富的一部分轉化為國家財政收入。這就使得歐洲國家逐漸轉變為另一種類型的財政國家——“稅收國家”。[2]稅收國家的形成過程，也就是國家調整財政結構和財政形式的過程。財政結構的調整主要財政收入的主要來源開始轉向新興的資產階級和商人、手工業階層；財政形式的調整主要是開始以稅收的形式由中央政府面向全國開始征收。這樣重大的調整是建立在產權關系的變革基礎之上的。諾斯認為：“17世紀歐洲那些合并而成的民族國家之所以有不同的經濟增長率，其原因被認為在于每個國家已經發展了的產權的性質。已確立的產權的類型，乃是每個民族國家發展的特殊道路的產物。政府和它的國民在擴大國家的稅收權方面的相互作用特別重要。”[3]一定意義上，政府和國民在稅收方面的相互作用和相互妥協意味著歐洲民族國家的逐步形成。蒂利分析到：“在更小的規模上，騎士、金融家、市政官員、地主、農民、工匠和其他成員的反抗和合作，從長遠的觀點看，創造了或重新創造了國家結構。”[4]從封建領主國家向現代民族國家的轉變內涵著財政的轉型，也就是由私人財務轉向稅收財政，其深層次原因是經濟結構和產權關系的變革，而直接的原因是國家因用于公共產品和公共服務的需要。因為新興的資產階層、手工業階層和農民階層對公共產品和公共服務的需求日益擴大，并且不斷以制度化的形式向國家提出要求。這種稅收財政的基本特征是：（1）稅收財政是以國家為主體的經濟活動和分配活動；（2）財政收入主要是向流動性商品（資產）、國內貿易和勞動收入征稅，財政支出主要用于提供公共服務、保障社會；（3）表現為公眾（主要通過議會）用公共預算的手段來管理政府。因此可認為，在封建領主國家向現代民族國家的發展過程中，財政也由私人財務逐步轉型為稅收財政，更重要的是，這種稅收財政就是現代公共財政的原發雛形和基本框架。

二、公共產品供給的基礎在于公共財政

公共財政形成與確立的根本原因是經濟結構和產權關系的變革，具體說就是由市場經濟的的發展而引起的政府職能的調整，政府職能調整的方向就是以提供公共產品和公共服務為主。政府職能的調整是公共財政確立的前提，而公共財政又是政府提供公共產品的物質基礎。在市場經濟發展和現代政府管理的互動中，政府對經濟的干預和調節時通過財政手段來實現的，市場這只“看不見的手”與財政這只“看得見的手”是一起發生作用。公共財政創始人馬斯格雷夫指出，市場與財政雖然各自存在一些問題，但是這兩種模式對于社會秩序是必不可少而且是相互補充的。公共財政對經濟干預或影響作用不僅包括資源配置達到帕累托狀態，更為重要的是在實現分配公平、個人權利的平衡以及建立在有意義的自由理念基礎上的義務。[5]當政府以公共財政的手段配置資源、保障社會之時，其實質在一定意義上就是政府職能已發生轉換和調整。一般來說，政府職能主要有經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四大方面。政府職能的各個方面在不同的歷史時期、不同的國家形態下，發上作用的重心和發揮的程度是不同的。在四項職能中，“公共服務是現代政府的主要職能，而且從根本上說，經濟調節、市場監管和社會管理的最終落腳點也在于為社會和公眾提供服務”。[6]而政府的主要職能落腳到為社會和公眾提供服務時，政府主要的產品就是公共產品，這也正是公共服務型政府的精髓所在。公共服務型政府建設的首要目的是服務于市場經濟，維護市場公共秩序，因此政府的首要職能是提供維護性公共服務，包括市場秩序、公民權利和產權、國家安全和社會安全等。同時，政府在公民和社會本位的理念下，為彌補純粹市場的失靈，政府的公共服務職能被提升到更高位置，因而須提供教育公共服務、醫療衛生公共服務、社會保障公共服務等為主體社會性公共服務。不過，政府在提供所有這些公共產品時，基礎是要獲得財政資源的穩定支持和有效供給。馬斯格雷夫在論述公共財政的本質時就指出，履行國家職能需要財政資源，財政資源提供的方式決定了個人與國家的關系，也決定了政府的基本職能和方位。毫不夸張地說，政府所有的職能、生產的所有公共產品都是以財政活動為基礎的。

近年來，構建公共服務型政府成為中國政府建設和政府發展的重要目標，公共服務型政府構建的依據就是政府公共職能的發揮，而政府公共服務職能發揮所賴以建立的基礎就是公共財政的確立。現代政府理論已說明，不管政府的價值理念和道德理想有多么高遠，但是作為其存在的最基本理由，便是它作為公共機構的最基本職責——組織和執行公共產品的供給。我國的改革開放已經經歷了三十年的歷程，但在計劃經濟體制下形成的政府辦事業、政府管事業、政府養事業和條塊分割、重復建設的基本格局并沒有完全打破，帶來的一個明顯弊端就是公共服務制度滯后于經濟社會發展，公共產品的供給不能滿足社會和公眾的需求。公共產品供給不足主要表現為公共資源配置的不均衡，而形成資源配置不均衡的一個主要原因就是基于改革初期形成的“經濟建設型財政”，“經濟建設型財政”在改革的相當長一段時期內，是有效且合理的，然而，在公眾利益需求不斷擴大、社會權利不斷擴大、市場經濟運行逐步規范的今天，這樣的財政體制其弊端逐步擴大。主要表現在：（1）中央與地方權責不明確。基于分稅制所形成的中央政府與地方政府的事權及相應的支出責任范圍缺乏科學合理的界定，導致事權與財權的分離，其直接的后果造成很多本該由中央政府負責的卻轉移給了地方政府。（2）地方公共財政資源不足。在現有財政體制下，稅收返還還是中央政府對地方政府進行公關資源配置的主要方式，一般性轉移支付的比例還很低，在實際中，農村公共物品的供給基本上由農村集體性組織提供，而城市則由地方政府供給，使得地方政府責任重重但財力明顯不足。（3）財政支出結構不夠科學。現階段，財政資金在一定程度上存在著對民間資金的“擠出效應”，國有銀行和大量國有上市公司壟斷了金融資源，民營企業難以得到足夠的資金發展，這造成整個社會效率不高，經濟有增長無發展的情況。[7]（4）財政支出管理不健全。這主要體現在地方政府財政，地方財政支出的主要依據因種種主客觀因素是地方主要領導人的個人決斷，而非規范性和法律性的程序，同時地方人大對政府預算管理和監督的力度一直萎靡不強，致使地方財政支出重心并不能真正轉移到公共產品的供給上。因此，基于社會和公眾對公共產品的需求擴大而建構的公共服務型政府，客觀上要求“經濟建設型財政”轉向“公共財政”。

三、公共財政的性質與結構

公共財政是建立在市場經濟基礎之上的，在市場經濟制度和民主政治制度下，公共財政所建構的政府與公民的關系已不是剛性的簡單的統治與被統治的關系，而是一種特殊的交易關系：政府向公民提供公共產品和公共服務，公民則向政府納稅。在二者的關系中，公民的利益保護和權利實現是最終落腳點，公民的整體利益和基本權利就體現在政府所提供的公共產品與公共服務的數量與質量、社會公平與正義上；公民整體與政府之間是一種雇主與雇傭之間的關系，政府通過稅收獲得的財政收入必須通過國家預算用在公共產品的提供與服務上。政府與公民的這種關系是由公共財政的性質所決定的，因為“公共財政是與市場經濟共存的一種財政制度，是為市場和社會提供公共產品和公共服務的財政，是為納稅人和所有的公民服務的財政，是非贏利性的財政，是民主的和法治化的財政，是強調社會公正的財政”[8]。概括起來，公共財政的性質最主要有四：一是公共服務性，就是政府的財政收入必須是向公民提供公共產品，創造公平和正義的公共服務，這需要政府轉變職能，樹立公共行政的精神；二是可持續性，就是政府財政要有能力不斷地為市場創造發展的條件，不斷地為公民提供優質的服務，這需要政府調整權力結構，不斷提高治理和服務的能力；三是可監督性，就是政府的財政收入和支出必須接受納稅人和相應國家制度機構的監督，這需要政府確立合理的預算制度，主動向納稅人和監督機構公開財政預算，提高政府的透明度。四是“限政性”，公共財政的本質其實是對政府的財政收支加以制度性限制的政治安排，因此公共財政就構成了現代憲政民主建設的基本內容之一。一定意義上說，沒有公共財政的現代規則和制度建設，就沒有現代憲政民主，現代民族國家就無法真正扎根。

在現代國家，公共財政不僅僅是一個經濟制度，它更是一個政治制度。因為“公共財政從來都不是單純的經濟問題，它通常是政治和經濟、政府與社會的交織點”。[9]“國家財政權是國家權力結構中最根本性的生存保障權，是國民財產權的讓渡。”[10]在政治和經濟的相互作用中，公共財政其實就是公共權力與個體權利博弈的產物，也是調節、聯系政府與市場的中介和穩定器。

基于公共財政的基本性質，公共財政的框架結構大致由四個體系構成。一是以稅收收入為主體的財政收入體系。它包括兩大類：一類是貨幣形態收人，即原來口徑的預算內外資金的收人；另一類是資源形態收人，即政府擁有的資源以及歷年政府投人形成的有形資產與無形資產的變現收人，這兩類收入應當全部納入財政收入管理的范圍。這里面主要的問題是要取消各種形式的不合理、不合法的行政收費；對不體現政府職能的收費，轉為經營性收費，并依法征稅；對合理合法的收費，通過實行徹底的“收支兩條線”管理，逐步納入預算，實行規范管理。二是以公共支出為重點的財政支出體系。公共財政必須真正滿足社會發展和公共性的民生需求。因此財政支出的主體不應是行政管理費和生產建設投資，而應是社會發展和公民民生的公共產品。這些公共產品主要包括國家在教育、醫療衛生、社會保障、居民住房、公共交通、公共文化娛樂、大眾體育、環境保護、農業科技、勞務培訓等方面的財政支出。三是法制化、規范化、科學化的財政監督管理體系。財政資金來自納稅人，納稅人當然也應享有對于財政資金的知情權和監督權，因此必須建立財政資金申請、審核、撥付、執行、績效評估相結合的跟蹤反饋機制；現代財政管理的框架必須建立在法制的基礎上，完善的管理框架結構應包括會計法律體系、稅收法律體系和預算法律體系。四是多種財政政策綜合運用的宏觀調控體系。通過財政分配規模、投資、公債、稅收、轉移支付、政府補貼等手段和政策，在宏觀上對市場進行間接調控，調節社會總需求和總供給，保持國民經濟穩定持續協調發展。

四、立足公共財政建設服務型政府

合格的服務型政府必須是一個公正、公平、透明、廉潔和高效的政府，也必須是一個實施公共財政的政府，也就是說建設服務型政府必須立足于公共財政。從目前財政體制來看，可考慮以下幾點：（一）完善分稅制管理體制，規范政府間財政分配關系。“一個規范的政府間財政權責關系應該建立在這樣的基礎上，一方面中央政府財政承認并尊重地方政府財政自主權，另一方面地方政府的財政活動只能限于其自主權所能允許的范圍內。”[11]首先要合理界定各級政府的財權、事權范圍和財政支出責任，根據各級政府的財政支出責任劃分收入范圍以及收入分布結構，合理劃分省以下各級政府財政收入，確保各級政府，特別是縣、鄉一級承擔的事權有相應的財力保障。其次是逐步擴大“省直管縣”的范圍，可進一步完善和逐步鋪開，省級財政在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面充分保證縣級財政在財權與事權上的統一。再次是推進鄉鎮財政體制改革，推行“鄉財縣管”管理方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的情況下，采取“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的管理模式。（二）建立規范轉移支付制度，實現基本公共服務的均等化。這里的關鍵有兩點，一是中央政府應承擔起全國性的、具有范圍規模經濟效應的公共服務的職能；二是進一步整合專項轉移支付，完善專項轉移支付分配、使用、績效評價全過程的監管制度。（三）優化財政支出結構，提高公共消費品支出在政府支出中的比重。優化財政支出結構主要是要逐步減少對競爭性領域的資金供給，加大對公共事務活動的資金保障力度。同時，縮小政府自身消費，提高政府服務效率。（四）確立科學的預算制度，完善財政管理監督體系。這里關鍵是搞好各級人大預算審查監督工作，從制度上為規范政府預算行為和減少預算隨意性，增強人大預算審查監督的約束力，把預算編制、執行置于“陽光”之下。（五）樹立法律的權威性，確保公共財政的體制結構有效運行。“樹立和實踐依法治國理念，從‘依法’的角度講，最重要的是維護法律權威。”[12]公共財政是以法律而不是行政手段為基礎來確立政府間財政關系的，因此必須樹立法律的權威性，把各級政府的權利、義務、責任都用法律的形式制度化，確保財政運行建立在嚴密的法規制度之下，確保公共財政的體制結構在實踐中切實運行。

[1][3][美]道格拉斯C.諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].厲以平譯.北京：商務印書館1992.143.

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C93

A

1009-3605（2010）03-0013-04

*本文系2008年湖南省社會科學規劃課題《構建公共服務型政府研究》[編號：08ybb052]階段性成果。

2010-03-12

王海峰，男，湖北黃岡人，中共湖南省委黨校、湖南行政學院黨建教研部講師、政治學博士，主要研究方向：中國政治與當代中國政府。

責任編輯：黃有泰