加強我國法律援助制度建設的思考

易清

(湖南商學院，湖南長沙410205)

加強我國法律援助制度建設的思考

易清

(湖南商學院，湖南長沙410205)

法律援助制度的實質是從形式正義到追求實質正義，具有責任主體的政府性、工作的統一性；范圍的廣泛性、實施人員的多樣性、法律責任的嚴格性。法律援助是保障基本人權、訴權平等的客觀要求；有助于弘揚平等、正義、公正等法律理念；是建立法治的需要；對構建和諧社會具有重要作用。我國法律援助制度建設實踐中存在立法層面不完善，沒有專門的法律援助法；法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質不高；法律援助缺乏經費保障，辦案質量不高；法律援助工作人員遠遠不足等問題。加強我國法律援助制度建設需要提升法律援助立法層次；加大宣傳力度，提高對法律援助的認識；積極建立法律援助經費保障機制；完善法律援助服務人員體系。

法律援助；特征；意義；問題；路徑

法律援助，也稱法律救濟或法律扶助，是指國家對某些經濟困難或特殊案件當事人給予減、免費用或者義務提供法律幫助的一種法律保障制度，即通常所說的“免費提供法律幫助”。當今世界，法律援助制度已越來越多地受到了各個國家的重視，它不僅是現代社會文明進步的標志、司法制度完善的體現，更是保護人權，體現“法律面前人人平等”的重要保障。從其本質來看，它是受國家保護并以國家強制力為后盾的一種國家義務行為，是現代法制國家必須承擔的一種國家責任，它體現了一個國家法制健全程度和對人權保護的重視程度。

一、我國法律援助制度的特征

我國的法律援助制度是指為維護公民的合法權益，由政府設立的法律援助機構組織法律援助人員為經濟困難或者特殊案件的當事人提供減免收費的法律服務制度，被稱作法律界的“希望工程”。對我國的法律援助制度可作如下的理解：我國法律援助的宗旨是通過提供法律援助維護公民的合法權益；法律援助的對象是為了維護自身的合法權益需要獲得法律服務，但因經濟困難無力支付法律服務費用的當事人或者是特殊案件的當事人(例如可能被判處死刑的刑事被告人)；法律援助的內容是向法律援助對象提供法律服務，包括刑事辯護或刑事代理、民事代理、公證證明、法律咨詢等；法律援助對象不論涉及訴訟案件還是非訴訟法律事務都可以申請法律援助。

（一）法律援助制度的實質是從形式正義到追求實質正義

法律規定權利只是寫在紙上的，是一種形式的東西，即一種形式上正義的東西，似乎看來每位公民享受的權利都是平等的，沒有什么差別，然而，在現實生活享有這些權利的過程中，由于每位公民所處的社會環境不同，所受的教育程度和自身具備的法律知識的多寡不同，特別是所擁有的社會財富的差異，因而，就造成了在實際生活中獲得法律保護機會的不均等，造成了實際享有權利上的差異。為了消除這種事實上的不平等現象，就必須建立法律援助制度，這樣一來，對于那些經濟困難者，就有可能同那些富裕的公民一樣，平等地進入訴訟程序，平等地行使訴權，通過訴訟來保障自己的合法權利不受非法侵害。

（二）法律援助責任主體的政府性、工作的統一性

《法律援助條例》第3條明確規定：“法律援助是政府的責任……。”它表明法律援助是政府的責任和義務，即國家在法律援助法律關系中是義務主體，國家有責任使法律賦予公民的權利，在現實生活中實實在在地得以實現。法律援助《法律援助條例》第5條第2款規定：“法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助。”這一規定表明由法律援助機構統一受理法律援助的申請；統一標準審查申請人是否符合法律援助條件；統一指派或者安排法律援助人員承辦法律援助事案；法律援助機構統一檢查法律援助事案的辦理情況。

（三）法律援助范圍的廣泛性、實施人員的多樣性、法律責任的嚴格性

從受援對象來看，既包括經濟困難符合法律援助條件者，也包括法律有特別規定的殘疾者。從司法程序來說，既有刑事訴訟中的辯護和代理，又有行政訴訟中的代理，還有民事訴訟中的代理。法律援助實施人員既有律師、法律援助機構的工作人員，又有社會團體（如工會、婦聯、共青團組織等）、事業單位等（如法律院校、法學研究機構等）社會組織利用自身資源提供法律援助的人員。《法律援助條例》專章（第五章）規定了嚴格的法律責任。

二、我國法律援助制度建設的意義

對于我們這樣一個法律援助事業起步較晚的國家，進一步完善法律援助制度對于早日與國際接軌、弘揚社會公正和法律正義、體現社會主義制度的優越性具有極其重要的意義。

（一）法律援助是保障基本人權、訴權平等的客觀要求

實施法律援助是保障人權的重要內容。法律援助的實質是國家通過制度化的形式，對法律服務資源進行再分配，以保障貧弱殘疾者不因經濟能力、生理缺陷所限而平等地獲得法律幫助，實現自己的合法權益，體現政府對社會大眾基本人權的保障責任。

憲法賦予了每個公民應有的訴權，在民事活動中，即為當事人向法院請求通過民事訴訟來解決民事糾紛和保護民事權益的基本權利。這種訴權來源于憲法所保障的“接受司法裁判權”。[1]這種因制度設計而出現的人權本身具有憲法保障力。它要求立法者在賦予公民權利、設立公正程序的同時，對公民平等的適用程序也應該有所考慮——即訴權的實質內涵。民事法律援助制度能有效地保障所有人平等的接近他們的目的所必需的條件，在一定程度上實現了訴權平等。[2]

（二）法律援助有助于弘揚平等、正義、公正等法律理念

首先，從制度價值的角度講，法律援助有利于促進社會正義，即主要通過司法的正義來實現社會的正義。同時，法律援助加快了人類社會邁向文明的步伐，它不僅幫助人類用文明的方式解決沖突，而且最大限度地避免暴力沖突的出現；它不僅自身蘊含豐富的道德價值，更是以制度化的方式保障道德文明的重要措施。

其次，法律援助制度更是對平等的制度化的闡釋。平等不成為信仰，法律平等不過是一種規則上的平等，而不會成為生活實踐。一般而言，平等保護要實現兩個法律目標：“保護我們的權利不受政府侵犯以及通過政府保護我們的權利不受其他公民侵犯”。[3]與此相關的，平等保護往往通過三種渠道來完成：限制政府特權、法治原則、法律援助。限制政府和法治原則從否定方面實現了法律的平等原則，法律援助則從肯定方面貫徹平等原則。然而，無論是法治原則，還是對受歧視團體的法律援助，平等保護背后一直起作用的是對平等的信仰。法律援助制度不僅是對平等的法律信仰的推崇，更是這種法律信仰的體現。[4]

（三）發展法律援助是實現法治的需要

法治不僅要求治國者能夠依靠法律來治理國家，而且要求普通公民能夠運用法律來維護自己的權益。如果那些普普通通的有理無錢、有理無權、有理無能的人們還是打不起官司、打不贏官司，那么，法律的數量再多，內容再好，法官的素質再高，權威再大，都是沒有意義的。可以說，打官司難，不僅嚴重地危害法律的權威，危害法治的公信，而且，比上學難、看病難更直接地危害世風，危害社會。發展法律援助，消除法律貧困，是在全社會實現公平正義的要求，建立法治社會的客觀需要。

（四）法律援助制度對構建和諧社會具有重要作用

和諧的社會中，每一個人都有著平等的法律地位，尤其是對那些處于社會或經濟上的弱勢地位的人們，在社會的各階層中實現著公正和平等。在和諧的社會中，每個人都實際的享有憲法賦予的權利，都可以在能夠通過一種有效的制度手段來維護自己的合法權益的同時，平等地接近這種措施，法律援助制度，就好像一個平臺，連接著每一個民事主體和民事訴訟程序。法律援助制度發展到完善的目的，在于實現公民個人所享有的平等的訴權，在于每一個人都可以通過公正訴訟程序以文明的方式來解決民事糾紛，對構建和諧社會具有重要作用。

三、我國法律援助制度建設實踐中存在的問題

我國法律援助制度自從1994年初開始試點以來，從最初在幾個大中城市試點，到取得經驗后，在全國范圍內推廣，迅速發展。2003年9月1日正式實施的《法律援助條例》以立法的形式來保障這項制度的順利運行，在政策、法制的范疇內規范了法援的發展方向，標志著我國的法律援助從最初的無法可依、自行其是的混沌局面步入了法治軌道。

然而，目前我國法律援助制度實踐中尚存一些阻礙法律援助制度建設的問題：

（一）立法層面不完善，沒有專門的法律援助法

縱觀世界范圍內那些法律援助制度比較發達的國家，都有健全的法律援助法律體系作保障，許多國家都立有專門的《法律援助法》。我國修改后的《刑事訴訟法》中增加了法律援助的內容，《律師法》、《殘疾人保障法》、《老年人權益保護法》、《婦女權益保障法》和《未成年人保護法》等法律中對法律援助都有一些規定，但是，到目前國家還沒有一部專門的法律援助法，因此，導致了一系列問題，特別是有關公民享受法律援助的條件、范圍、形式、程序等方面的內容，必須通過立法程序，上升為國家的法律規定，才能夠與刑事訴訟法、民事訴訟法等法律體系相銜接，才能確立法律援助制度在整個法律體系中的應有地位，才能最終使公民的法律援助權利真正具有法律的可靠保障。

（二）法律援助宣傳力度不夠，部分公民綜合素質不高

在中國，法律援助的對象主要是生活比較貧困的群眾和一些特殊社會群體，所以法律援助工作的重點應放在基層（農村、社區）。然而，一些地方對法律援助的宣傳存在偏頗，針對基層的宣傳較少，怕宣傳多了，老百姓找上門來，應接不暇。這樣就形成了惡性循環，因為不宣傳，老百姓就不了解法律援助，開展法律援助工作也就比較困難。隨著我國社會主義市場經濟的發展和勞動人事制度的改革，大量農村剩余勞動力涌向城市，形成大規模的農民工群體。由于經濟上的貧困、知識和信息的匱乏、權利與義務意識的淡薄、社會人際關系的缺少、心理上的劣勢、生理發育上的某種殘疾以及區域間法律服務資源存在不平衡等主客觀因素的影響，他們不知什么可為、什么不可為，不知國家鼓勵什么、限制什么，一切都是憑感情用事，無法用理性的眼光來判斷。于是出現了大批“文盲”、“法盲”，他們在自己的合法權益遭到侵害時，缺少通過法律途徑解決問題的意識，更不知求助于法律援助部門或者法律服務者，而是采取其他非法手段，從而引發更多的社會問題，嚴重影響社會的穩定和發展。

（三）法律援助缺乏經費保障，辦案質量不高

法律援助給弱勢群眾帶來了福音，經濟困難的公民逐漸認識到可以通過法律援助的方式維護自己的合法權益，但是，法律援助本身也“有待援助”，經費短缺成為最棘手的問題，由此帶來辦案質量不高的問題。

經費來源存在“瓶頸”。據統計，2009年上半年法律援助經費收入總額為37,408.56萬元，財政撥款為36,890.55萬元，[5]財政撥款人均法律援助經費不足3角錢。多數經濟欠發達地區法律援助經費還不能得到穩定的財政支持，即使在經濟發達的地區，也有相當數量的縣級地方法律援助經費有待進一步落實。

經費短缺，在一定程度上阻滯了法律援助工作的開展，也直接影響到辦案質量。有些法律援助機構為了不增加經費負擔，在承辦法律援助案件中走過場，敷衍了事；有些法律援助機構缺乏必要的工作資料，辦案時只能靠東拼西湊。這樣使法律援助的服務質量總體上遠遠低于有償的質量，當事人的合法權益得不到很好的維護，法律援助的社會信譽面臨嚴峻挑戰。

（四）法律援助工作人員遠遠不足

我國現有城市最低生活保障對象約為2000萬人，農村中的貧困人口約為3000萬人，14周歲以下的未成年人有3億多人，60歲以上的老年人有1.32億人，殘疾人6000萬人，需要法律援助的困難人員眾多，供需矛盾十分突出。人員編制不能滿足實際工作需要，截止2009年6月底，法律援助機構實有工作人員數為12,649人，比2008年底減少129人。值得關注的是，法律援助機構專職律師繼續減少，專職律師數為4129人，占人員總數的32.6%，比2008年底減少108人。[5]隨著我國改革開放的不斷深入，特別是我國加入WTO之后，涉外法律事業的增多，全國法律援助隊伍的數量遠遠不能滿足社會各個方面的需要，特別是那些高層次的法律援助者，更是人才奇缺，研究生以上學歷人數也有所減少，高學歷人才的流失同樣值得關注。

四、加強我國法律援助制度建設的路徑

加強法律援助制度建設，在實踐操作的層面，應從這樣一些方面努力。

（一）提升法律援助立法層次

我國目前法律援助制度的最高法律依據是憲法中“公民在法律面前一律平等”、“國家尊重和保障人權”的規定，最直接的法律依據是國務院頒布的《法律援助條例》。筆者建議，在《條例》施行一段時間后，在法律援助實踐成熟的基礎上，努力提升法律援助立法層次，由全國人大常委會制定通過《中華人民共和國法律援助法》，以基本法律的形式規范法律援助。這樣有利于法律援助實踐的健康發展，有利于依法治國方略的更好實現。在《中華人民共和國法律援助法》頒布施行后，要制定配套的法律法規，使之更好地發揮實際效用。

（二）加大宣傳力度，提高對法律援助的認識

法律援助既是一項專業性很強的工作，更是一項群眾性工作。它直接面對廣大人民群眾，特別是社會弱勢群體。當前最重要的是，要充分利用報紙、雜志、電臺、網絡等媒體和通過法律下鄉、法律咨詢等途徑，進一步加大對法律援助工作的宣傳力度，讓需要法律援助的人知道怎樣尋求法律保護，讓社會弱勢群體及時得到法律幫助，使他們“請不起律師，打不起官司”的難題得以解決，進而使他們的積極性得到充分調動，促進社會生產力的發展；并讓關心社會進步、有能力支持法律援助的社會力量都來關心和支持。

（三）積極建立法律援助經費保障機制

建立和完善法律援助最低經費保障制度，各級地方政府要加大法律援助資金的投入力度，不能僅依靠中央財政的撥款，必須保證各級政府將法律援助資金列入到財政預算之中，每年按時按量撥款，而且該經費不必經過申報審批程序，可以成立專門小組或派專人監督，保證專款專用。

發行法律援助福利彩票。司法部法律援助中心曾同有關部門協商爭取在福利彩票公益金中劃撥一定比例用于法律援助事業，這個想法目前因現有的所有福利彩票公益金（包括每年新增部分）都已有規定用途而沒有實現。[6]既然已有的彩票公益金都有規定的用途，那么可以考慮發行法律援助福利彩票。這樣一方面可以彰顯法律援助的公益性，促使社會公眾意識到自己對公益事業的社會責任；另一方面，彩票本身包含的不菲獎金也足以吸引充滿重獎期待的公眾踴躍購買。按照通行國際經驗，一個國家正常的彩票銷售發行規模大約為其國內生產總值（GDP）的1%左右。依此計算，我國彩票發行潛力可達1000億元。發行法律援助福利彩票是可行的。

完善法律援助基金管理體系。對于從個人和企業籌集到的資金，以法律援助基金會的形式進行管理，通過合法運作使基金增值，從而擴大法律援助的可用資金，使納入基金會管理的資金成為較為持久的法律援助資金來源。

（四）完善法律援助服務人員體系

我國現有律師不足20萬人，并且分布極不均勻，相對于急劇增大的法律援助需求而言，單靠律師是遠遠不能滿足的。筆者認為，我國法律援助實施主體除應包括律師、公證員和基層法律工作者外，還可以將一切有志于從事法律援助的社會法律專業人才都納入到法律援助事業中來。具體做法如下：（1）對于具有律師資格，本身就是注冊律師的，應采取積極措施調動他們的積極性，使其能夠更好地利用自身條件，提供所有形式的法律援助，并以訴訟代理和刑事辯護為主。（2）對于未從事專門的法律援助事務的律師、公證人員以及其他基層法律工作者，允許其在法律援助管理機構規定的范圍內從事法律援助事務。（3）對于獲得律師資格但未取得執業證的實習律師，則要求其在一年的實習期限內，必須專門從事一定量的法律援助業務。（4）充分利用退休法律工作者和高等法學院校師生等法學資源，引導和幫助他們建立非營利性的法律援助工作機構，提供無償的法律援助。（5）充分利用社團優勢，逐步建立起以工會、共青團、婦聯、殘聯等社團維權組織為依托的法律服務網絡。

[1]江偉.民事訴訟法專論[M].北京：中國人民大學出版社，2003.68.

[2][美]羅爾斯.正義論[M].何包鋼等譯.北京：京華出版社，2000.113.

[3][美]伯爾曼.法律與革命[M].賀衛方譯.北京：中國大百科全書出版社，1993.13.

[4][美]亨金等.憲政與權利[M].鄭戈譯.北京：三聯書店，1996.136.

D9

A

1009-3605（2010）03-0090-04

2010-04-14

易清，男，湖南岳陽人，湖南商學院副教授，主要研究方向：中國法制史。

責任編輯：王習賢