論基層政府官員法律認知的現狀與提高*

田寶會

(河北經貿大學，河北石家莊050091)

論基層政府官員法律認知的現狀與提高*

田寶會

(河北經貿大學，河北石家莊050091)

基層政府官員的法律認知依然陳舊，法律國家主義和工具主義色彩濃厚，缺乏公民意識，與依法治國、建設法治政府的要求仍不相適應。應當從增強自我審查意識、增強為民服務意識、明確現代法治政府的正確定位、樹立和培養公民意識等方面加以改進和提高。

基層政府官員；法律認知；現狀與提高

基層政府官員的法律認知，不僅影響和決定著民眾的法律認知，而且也決定著法律運行的效果和法律實現的程度。因此，分析基層政府官員法律認知現狀，研究提高基層政府官員法律認知水平的對策和措施，對于法治實現是十分必要和重要的。

一、基層政府官員法律認知現狀分析

自1997年中國共產黨第十五次全國代表大會明確提出要“依法治國，建設社會主義法治國家”，并肯定“依法治國”是黨領導人民治理國家的基本方略以來，依法治國成為舉國上下的口號和言論。

2004年國務院發布的《全面推行依法行政實施綱要》明確提出，全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。2008年6月，國務院發布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，對大力推進市縣政府依法行政工作做出明確部署和安排。隨之，各級政府及其工作部門加強制度建設，嚴格行政執法，強化行政執法監督，依法辦事的能力和水平不斷提高。與此同時，各級政府及其工作部門的法律認知也在不斷更新和進步。

但是，到目前為止，政府部門、尤其是基層政府官員的法律認知，與依法治國、建設法治政府的要求仍不相適應。

（一）法律認知依然陳舊、缺乏憲政常識

眾所周知，依據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》的有關規定，各級人民代表大會的重要職能就是監督一府兩院，尤以監督政府為重。各級人大代表有權依法對本級政府組成人員的人選提出意見、對本級政府組成人員提出質詢案、罷免案。政府及其組成人員是人大代表的監督對象。

結合中國的憲政慣例，我們也可以肯定地說，人大、政協與政府的關系，不是相互監督的關系，而是監督與被監督的關系。對人大、政協的監督權，不能掌握在政府手里，而只能掌握在人民群眾手里。如果政府可以評價、監督人大和政協，并且能夠決定代表、委員的去留，那么代表、委員怎么敢監督政府，人大、政協的監督職能如何發揮，政府又如何受人民群眾的監督。結果必然是，行政權一權獨大，其他各種權力(立法權、司法權等)成為行政權的附庸，權力制衡無從談起。

然而，河南省新鄉市卻出臺對企業界人大代表、政協委員、黨代表、勞模等特殊人群的評價機制，讓25個政府部門來評價企業界的人大代表和政協委員，以后還要將監督范圍擴大到其他行業的人大代表、政協委員。[1]在這里，憲法、代表法關于人大代表監督政府的明確規定被顛倒了過來，把誰監督誰這樣明確的常識變成了一個含糊不清的問題。

其實，政府受人大和政協的監督，就是受人民群眾監督的具體體現。也就是說，人大代表、政協委員由人民群眾選舉產生或由社會各界推舉產生，代表人民群眾和社會各界對政府進行監督、評價。而在新鄉市，竟然反其道而行之，讓政府部門來評價、監督人大代表和政協委員，被政府部門評為“差”的代表和委員就要被取消資格，如此顛倒監督與被監督的關系，足見其法律認知的程度與水平。

（二）法律國家主義和工具主義色彩濃厚，缺乏公民意識

不少地方的基層政府官員和工作人員法律國家主義和工具主義色彩濃厚，權大于法、法為權服務的觀念根深蒂固，缺乏公民意識。這從2009年發生的“替誰說話”事件和“王帥誹謗案”以及“吳保全誹謗案”中完全可以反映出來。

在“替誰說話”事件中，鄭州市規劃局副局長逯軍在接受記者采訪時，理直氣壯地質問記者：“你是準備替黨說話，還是替老百姓說話”。更出人意料的是，鄭州市委組織部有官員在就逯軍副局長的言論接受記者采訪時，竟然拿“國家也規定了言論自由”來應對媒體，給人的感覺愈發荒謬。

此案不僅暴露出諸如鄭州市規劃局副局長逯軍等部分官員黨性不強，錯誤地將黨和老百姓對立起來；而且反映出諸如鄭州市委組織部某官員等高官不能夠認真學習和遵循憲法、依法保障公民基本權利，竟然不知言論自由是公民的基本權利，荒謬地拿“國家也規定了言論自由”來應對媒體，把“言論自由”當成敷衍民意、開脫自己、愚弄社會公器的工具。[2]

而在河南靈寶市，當“王帥2009年4月以《網友揭開靈寶抗旱黑幕》為題，用政府發獎金號召羊吃麥苗等圖片說明靈寶市抗旱的做法和情景”的時候，“靈寶市信息中心”的政府官員就不提“國家規定言論自由”了，而是斷然認定“嚴重損害了靈寶的形象，特別是傷害了市抗旱工作指揮部和市水利局負責同志”，“報道給靈寶市委、市政府及有關部門負責人造成了不良影響”，涉嫌誹謗罪。這可以說是已經到了為達目的而不擇手段的程度。[3]

比王帥案更為惡劣的是吳保全案。2007年和2008年，在網上發帖反映政府違法征地的39歲內蒙古男子吳保全，兩度被內蒙古郭爾多斯市警方跨省抓捕，第一次被刑拘10天，第二次以誹謗罪被判刑1年。吳不服而上訴，市中院以事實不清為由裁定重審。結果，在沒有新增犯罪事實的前提下，刑期卻從1年改判至2年（見2009年4月20日《濟南日報》）。難怪有學者稱有關司法機關是“充當打手”。法律工具主義色彩之濃厚，權大于法、法為權服務觀念之根深蒂固，公民意識之缺乏，由此可見一斑。由此也不難想見權力之驕橫、法治建設之艱難！

二、基層政府官員法律認知的進步與提高

基層政府官員法律認知的進步與提高，是一個漸進的過程，不能一蹴而就。因為這既需要基層政府官員個人的改進和努力，又需要政治體制改革的跟進。但目前至少應做到以下幾點。

（一）正確把握法治要義

法治是什么？決不僅僅是所謂嚴格執法、執法如山。法治是文明，法治是法律支配權力、馴服權力。為什么要這樣？因為身懷利刃的政府、權力面對的是手無寸鐵的百姓！

依法對政府進行治理，防止政府專制是法治的題中應有之義。政府是法治的客體，而不是法治的主體，政府僅僅依據法律治國還不是嚴格意義上的法治。法治的要義和精髓，在于作為法治主體的公民運用法律來管束權力，即公民依據正義和公意，并通過民主政治制度和憲法法律來制約政府權力以維護社會利益，保障公民民主自由。因為，權力不受制約必然導致專制和腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗，這已經不僅僅在理論上達成了共識，而且為無數事實所證明。因此，政府必須是“有限的政府”而不可以是“無限的政府”。

（二）增強自我審查意識

政府職能部門應具有“自我審查意識”和“政府為民服務”的正確認知，應當從高高在上的管理者轉型為為民眾提供公共產品的辦事者，其工作成績好壞與否必須接受民意檢驗。“自我審查意識”讓官員回歸到接受民意、依從民意隨時對職能進行調整的服務角色，讓更多的民意可以從容釋放，并且正式進入政府職能部門的處理流程，許多以往積累的矛盾在正確的態度與處理下有望得以緩解甚至消除，代表委員也能保證權利行使與政府回應的良性互動。從這個意義上講，兩會也好，兩會之外也好，無論是部委高官還是普通政府公務員，都應有“自我審查意識”。[4]

另外，正如有學者所指出的：從代議民主基本理論看，政府官員本不該當人民代表和政協委員，因為這很容易陷入一種本體承諾的悖論：如果官員可以當代表和委員，那等于是讓自己監督自己，自己對自己工作進行評議了。當然，由于中國特殊的國情和政治現實，還不可能在人大和政協中實現去官員化，但正努力減少政府官員的比例。在這種現實中，雖然政府官員仍可當代表和委員，但這些官員應該在兩會這樣的議政場合中擺正自己的位置，不要把自己當成官員，不要像平日那樣在部門中對下級指手畫腳，而應該像溫總理那樣在觀念上“去官員化”，處處尊重代表委員們的權利，避免以官員的強勢身份喧賓奪主。[5]這樣，就可以最大化地避免和降低制度性因素對政府官員法律認知的制約和阻礙。

（三）明確現代法治政府的正確定位

在現代法治社會中，權利文化人文基礎的建立是構成法治精神的要素之一。作為法治社會得以形成的人文條件的權利文化，有兩大內涵：其一，它是解決公民和國家主體關系的理論。義務本位理論認為國家具有主宰地位，公民唯有無條件服從之義務。權利本位理論則相反，它把公民對國家的關系顛倒過來，認為公民有權主宰國家，國家以保證公民主人地位的獲得為絕對義務。其二，它是解決權利與權力互動關系的理論。國家權力的行使以為公民創設權利實現的條件為目的，國家權力以公民權利為運行界限，而兩權界限由法律明定之。[6]

現代政治學認為，政府的身份應該是公共產品和公共服務的提供者，而公民則是公共產品和公共服務的購買者。公民通過繳納賦稅養活政府，政府通過提供公共產品和公共服務獲得賦稅。隨著中國市場經濟體制的逐步建立和經濟社會的全面轉型，百姓日益迫切地要求政府能夠為他們提供基本而有保障的公共產品和有效的公共管理、公共服務；公眾也越來越期望建設一個公開、透明的服務型政府。這種轉型就是從“父愛主義政府”向真正的現代政府轉變。

在這種新型的現代政治架構中，政府不再是一個“為民做主”的主宰者，而是一個真正的“為人民服務”政治組織。不管是維持社會治安、社會秩序，還是治理環境污染，架橋修路，都是政府的本分，是其應盡的義務，公民不必為此“感謝政府”，政府也沒有理由接受公民的“感謝”。相反，如果政府做得不好，就應該為此承擔政治責任乃至法律責任，公民也完全有權利對政府“問責”。中國的各級政府官員和工作人員都應該從“管理型政府”轉向“服務型政府”，多考慮自己的責任，少期望公民的感謝聲。

（四）增強為民服務意識

2008年3月18日上午十一屆全國人大一次會議閉幕后，國務院總理溫家寶在人民大會堂三樓中央大廳與采訪十一屆全國人大一次會議的中外記者見面并回答記者提出的問題。關于政府改革和機構改革問題，溫家寶總理指出，政府及其所有的機構都是屬于人民的，遵守憲法及法律是政府工作的根本原則，政府的任務就是保護人的自由、財產和安全。我們所說的公共服務，就是要為人民的根本利益服務，我們要在繼續加強經濟調節、市場監管的同時，更加重視社會管理和公共服務。[7]

可見，在市場經濟和法治社會中，政府的任務就是保護人的自由、財產和安全。這是每一個政府官員必須要牢記的，千萬不要與民爭利。不與民爭利，是一種胸襟，也是一種責任。為人民服務，是一種品質，也是一種能力。

（五）樹立和培養公民意識，呵護公民精神成長

要具備公民意識，首先得明白何謂公民？公民和人民不同。公民是一個法律概念，是個人的一種身份和資格，指具有本國國籍依法享有權利和承擔義務的人。人民是一個政治概念，在不同歷史時期有著不同的內容。公民意識是一種現代社會意識。[8]

筆者認為，公民意識就是對公民權利義務的正確理解和認真對待的態度。公民意識是一個無身份區別的人人平等的政治概念和法律概念。作為政治概念，公民意識意味著在一國之內，人人是國家的主人，具有獨立的社會主體的地位。作為法律概念，公民意識意味著在一國之內，人人平等地享有不可剝奪的作為人的尊嚴和人格，平等地享有基本權利和承擔基本義務，能夠自由地過人的生活。

如果說，對于公民而言，養成公民意識就是形成主體意識、平等意識、權利意識、責任意識和參政意識，那么，對于政府官員和工作人員而言，樹立公民意識就是樹立公民主人意識、權利至上意識、納稅人意識等。不僅如此，政府官員和工作人員更要精心呵護公民精神的成長。因為現代政府的職責使命，就是呵護公民精神成長，在法治框架內真正還權于民，讓公民真正擁有作為國家政治、經濟、法律等活動主體的普遍身份認同。

[1]晏揚.政府部門監督人大代表的常識性錯誤[N].燕趙都市報.2009-05-21(2).

[2]史哲.拿言論自由搪塞逯軍事件也不壞[N].南方周末. 2009-06-25（E29）.

[3]楊濤.對批評者動輒刑罰是政府孱弱的體現[N].燕趙都市報.2009-04-14(2).

[4]畢舸.政府官員應有“自我審查意識”[N].燕趙都市報. 2008-03-15（2）.

[5]曹林.“你有要求我的權利”體現的權力理念[N].燕趙都市報.2009-03-12（2）.

[6]張文顯.法理學[M].北京：高等教育出版社，1999.189.

[7]中國網.http://www.jrj.com.2008.03.18.12:23

[8]解思忠.中國國民素質危機[M].北京：中國長安出版社. 2004.176.

D9

A

1009-3605（2010）03-0094-03

*本文系2008年河北省哲學社會科學規劃研究項目《法治的實現：認知、規則意識與行為習慣》[編號：HB08BFX005]的階段性成果。

2010-03-03

田寶會，男，河北定興人，河北經貿大學法學院副教授、法學碩士，主要研究方向：法理學。

責任編輯：孟毅輝