長株潭“兩型社會”建設呼喚戰略環境影響評價*

楊成湘

( 中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

長株潭“兩型社會”建設呼喚戰略環境影響評價*

楊成湘

( 中共湖南省委黨校，湖南 長沙 410006)

戰略環境影響評價（SEA）是“從源頭和過程控制”戰略思想的集中體現。長株潭城市群作為國家建設“兩型社會”的宏大的改革試驗場，肩負著實踐國家政策的示范和引領重任。為了推行長株潭城市群的戰略環境影響評價，應采取以下具體措施：一是要落實科學發展觀，加大體制機制創新力度；二是要在從資源節約、環境友好的角度審視長株潭城市群的戰略定位及其發展規模；三是要從全局角度出發對長株潭城市群核心區的主體功能區進行合理布局和環境影響評價；四是要加強“3+5”城市群帶合作，統籌解決跨區域環境問題；五是要把促進產業結構升級作為戰略環評的出發點和落腳點，建立以“兩型”為主導的新型產業體系；最后就是要落實節能減排措施，推動具有國際品質的現代化生態型宜居城市群建設。

長株潭；“兩型社會”建設；戰略環境影響評價

一、戰略環境影響評價的發展及其內涵

1969 年美國通過《國家環境政策法》，首次確立了 環 境 影 響 評 價 （Environmental Impact Assessment，EIA）制度，提出“在對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供關于該行動可能產生的環境影響說明”。20 世紀 70 年代中期，歐美其他國家開始將環境影響評價的應用擴展到戰略層次；80 年代末，戰略環境影響評價(Strategic Environmental Assessment,SEA) 開始被全世界廣泛接受，新的環境影響評價體系逐漸形成。我國在2003 年 9 月 1 日開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》中正式確定了戰略環境影響評價的地位。然而究竟什么是戰略環境影響評價呢？迄今國際上尚未達成共識。學者們可謂是見仁見智，分別從不同視角給出了不同定義，這些不同的定義實際上關乎 SEA 的理論內涵和實踐導向。根據 No－blel 的解釋，SEA 是為達到某種目標或目的所采用的各種方法、途徑的選擇，即 SEA 需對可達到目標的各種方法或途徑進行環境影響評價，而不是對已確定的某一種方法進行環評，因此，SEA 在評價對象層次、評價的方法、深度等均有所不同，SEA 注重方案的選擇和早期的介入。[1]Sadler&Verheem 等國外學者則指出，戰略環境影響評價可定義為“對政策、計劃或規劃提案的環境后果實施評價的系統過程，其目的在于，在決策的最早最佳階段，確保既考慮它們的經濟和社會后果，同時也考慮它們的環境后果。”。[2]英國曼徹斯特大學環境影響評價中心的學者 Riki Therivel 等給出的一個經典性的定義是：戰略環境評價是指“對政策（Policy）、計劃（Plan）、規劃(Program)及其替代方案的環境影響進行規范的、系統的、綜合的評價過程，包括根據評價結果提交的書面報告和把評價結果應用于決策中”。[3]我國學者尚金城、包存寬指出：戰略環境評價是“對一項戰略，具體包括法律、政策、計劃、規劃，以及戰略替代方案的環境影響進行正式、系統和綜合的評價過程，目的是通過 SEA 消除或者降低因戰略失效造成的環境影響，從源頭上控制環境問題的產生。”[4]我國戰略環境影響評價的積極推動者潘岳給出了一個比較公認的定義：所謂戰略環境影響評價，是“從源頭和過程控制”戰略思想的集中體現，既是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價，也是采取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環境污染。[5]戰略環境影響評價是人類在真正意義上以積極主動的姿態，對自身大規模開發活動進行預先評價，為決策提供更具宏觀性、全局性、前瞻性的科學依據。

二、長株潭“兩型社會”建設推行戰略環境影響評價的緊迫性

幾十年以來，國外戰略環境影響評價實踐已經表明，戰略環境影響評價是將可持續發展戰略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環境與發展綜合決策的制度化保障。[6]長株潭作為國家建設“兩型社會”的改革試驗場，肩負著實踐國家政策的示范和帶動作用。長株潭“兩型社會”建設需要一系列制度安排來落實，而戰略環境影響評價就是我們必須利用好的手段和必須抓住的機遇。長株潭“兩型社會”建設推行戰略環境影響評價已經刻不容緩。

（一）戰略環境影響評價是長株潭“兩型社會”建設過程中規避環境風險的根本手段

過去，我們在制定重大經濟政策時很少考慮可能將產生的環境后果，以至于在執行的過程中引發了大面積的環境污染和生態破壞，至今遺患無窮。例如，現有的大都市由于在規劃中沒有充分考慮環線路網帶給城市交通、市民居住、環境安全的負面影響，如今已造成了大都市交通長期擁堵不堪，城市布局像“攤大餅”一樣無限擴張，加劇了城區內空氣污染和熱島效應。[7]長株潭城市群在發展的過程中也產生了類似的環境問題。而且在多數情況下，我們實行的污染控制等環境保護政策僅著眼于單個排污者，卻未能對本地區的環境容量進行總體考慮。這樣一來，即使我們能夠確保每個排污者都能做到達標排放，但只要污染物排放總量仍在增加，這些“達標的”、“微小的”影響累積起來就會突破環境容量，那么總體環境質量就會繼續降低。項目環評制度的執行對控制環境污染所起的作用是顯而易見的，但是項目環評只處于整個決策鏈（戰略、政策、計劃、規劃等）的末端，所以項目環評只能補救小范圍的環境損害，并不能影響最初的決策和布局，因而無法從源頭上保護環境，更不能解決開發建設活動中產生的宏觀影響、間接影響和累積影響。[8]戰略環境影響評價同“一事一議”式的項目環評的不同之處在于，前者具有更宏觀的視野，具有鮮明的前瞻性和全局性，以制度性的方法和具有普遍約束力的效力，把環境因素提升到整個決策鏈的前端，從“源頭的源頭”消除環境污染。所以說，戰略環境影響評價是長株潭城市群在“兩型社會”建設過程中規避環境風險的根本手段。

（二）戰略環境影響評價是長株潭“兩型社會”建設又好又快發展的重要保證

長株潭城市群人口眾多，資源相對貧乏，生態環境較為脆弱。長株潭三市經濟發展很快，但這一方面導致了城市用地的供需矛盾，另一方面，導致了用地粗放，土地利用效率偏低。長株潭人均土地面積為0.23 公頃，為全省的 71.3%，耕地數量不斷減少，后備資源不斷萎縮。株洲曾是我國十大工業污染城市之一，長沙屬于典型的酸雨污染城市，而湘潭的重化工業污染也很突出。三市共飲湘江水，納污與飲用取水江段犬牙交錯，嚴重污染了城市飲用水源。作為國家老工業基地，長株潭城市群工業結構以重工業為主，鋼鐵、有色、化工等資源消耗大、排污量大的產業比重偏高。若繼續沿用高投入、高消耗、高污染的粗放型發展模式，現有資源和能源將無法滿足經濟發展的需求，生態環境也無法承受。戰略制定運作的過程本身就是對人們經濟行為(生產與消費)的調整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰略所產生的經濟行為會對環境造成影響，那么戰略環境影響評價就是對這種影響作出科學的評價。[9]開展長株潭戰略環境影響評價，其目的是以科學發展觀統領經濟社會發展全局，通過對城市群產業布局、產業結構、經濟規模與資源環境承載力、環境容量、主體功能分區、資源消耗等方面的關系進行綜合分析和科學評估，客觀分析城市群綜合試驗改革建設規劃的可行性和可支撐性，從宏觀的角度進一步優化經濟結構，促進產業結構升級，推進循環經濟發展，合理開發利用資源，保護生態環境。推行戰略環境影響評價，合理、科學、統籌解決好發展與環境資源問題，是保證城市群按照“兩型社會”建設要求又好又快發展的重要保證。

（三）長株潭推行戰略環境影響評價是適應全國環評工作形勢的需要

自從 2003 年《中華人民共和國環境影響評價法》實施以來，我國已經開展了一系列的戰略環境影響評價工作。可以說，從國家到地方，從土地利用到自然資源開發，戰略環境影響評價工作已經全面鋪開。國家布局在長株潭開展“兩型社會”試驗，就是希望長株潭在保持較快發展速度的同時，通過體制機制創新，避免走傳統的工業化、城市化老路，就是希望長株潭加快改革創新力度，率先探索出具有全國示范意義和借鑒價值的新體制機制，促進經濟社會發展與人口、資源、環境相協調。[10]也正因為如此，作為國家建設“兩型社會”改革試驗場的長株潭城市群就更應該跟上時代步伐，適應環境影響評價工作形勢的需要，積極開展戰略環境影響評價，更加大膽地行，更加大膽地試。

三、積極推行長株潭“兩型社會”建設中的戰略環境影響評價

（一）長株潭“兩型社會”建設推行戰略環境影響評價的任務

長株潭雖然已經開展了一些環境評價工作，但評價對象層次很低，評價范圍很窄，僅集中在建設項目方面。對于在更大的范圍內優化產業布局、結構和規模，跨地區跨部門統籌解決環境問題等沒有實行環境影響評價。所以，今后應從全局和長遠出發，對更高層次的整個長株潭地區的發展戰略開展環境影響評價工作。

1. 戰略環境影響評價的對象及范圍

戰略環境影響評價的對象應立足于 2008 年 12月國務院批復的《長株潭城市群“兩型社會”建設改革試驗總體方案》和《長株潭城市群區域規劃》，并結合相關國民經濟和社會發展規劃等。評價范圍以長株潭城市群為主，兼顧岳陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市。具體時間，近期到“十二五規劃”的開局之年（2011 年），遠期到完成“兩型社會”建設綜合配套改革主要任務的 2020 年。

2. 戰略環境影響評價的重點

一是資源環境承載力分析。長株潭三市分別是湖南的第一、第三、第四大城市，這個區域內的城市化率很高，但能源 90%依靠外地輸入。株洲、湘潭兩市化工、冶金等重污染行業產值占工業產值的比重分別為 52%、63%。洞庭湖的自然流動比較緩慢，氣候水文地質人口等條件均決定了三市的環境承載力較差。開展戰略環評就要分析土地資源、能源和水資源對長株潭未來社會經濟發展的支撐能力，并綜合評估長株潭的發展是否與環境資源相協調。二是主體功能區劃。在分析長株潭資源環境承載力的基礎上，分析區域發展的生態適宜性，實行分類開發，對長株潭城市群核心區的禁止開發地區、限制開發地區、優化開發地區、重點開發地區四類功能區進行環境影響評價。三是環境容量和總量控制。科學確定主要污染物的環境容量，預測環境空氣質量、水環境質量等環境要素發展變化趨勢，并結合總體方案提出的發展規模、布局及產業結構，提出合理的污染物排放總量控制方案。四是循環經濟評價。[11]分析評價長株潭單位產值的能耗、資源消耗、污染物排放量以及主導產業的循環經濟水平，研究產業生態化的實施路徑。五是以“兩型”為主導的產業支撐工程發展戰略分析。結合節能減排指標分析，提出長株潭經濟結構調整、產業結構優化升級的發展方向，建立以“兩型”為主導的新型產業體系。六是從長株潭與周邊岳陽、衡陽、常德、益陽、婁底等市協調發展的區域經濟一體化格局視角出發,分析長株潭發展戰略與周邊五市在環境保護方面的協調性。七是從可持續發展的高度，提出長株潭生態建設和環境保護的基本框架，加快推進以湘江治理為重點的生態修復工程。

（二）長株潭“兩型社會”建設推行戰略環境影響評價的措施

1.落實科學發展觀，加大長株潭體制機制創新力度

戰略環境影響評價的壓力主要來自利益沖突。它所關注的是宏觀利益、全局利益和長遠利益，這就往往容易同部門利益、地方利益和短期利益發生沖突，從而導致很多地區和部門對這項工作不支持，并以種種理由來逃避戰略環境影響評價的責任。而且長期以來，我們的發展一直是重經濟、輕環保。這種觀念，已經嚴重制約和阻礙了我國戰略環境影響評價工作的實施與穩步推進。科學發展觀的提出，為我們消除利益沖突，推進戰略環評，加強環境保護工作，提供了正確的思想指導。在科學發展觀的指導下，實現從注重部門利益、短期利益向注重全局利益、長遠利益轉變，從重經濟增長輕環境保護向保護環境與經濟增長并重轉變，從環境保護滯后于經濟發展向環境保護和經濟發展同步的轉變，這是發展之必需，是推進我國戰略環評工作的關鍵所在。[12]這就要求我們在科學發展觀的指導下，加大體制機制創新。第一，成立長株潭環保委員會，副廳（局）級機構，隸屬于湖南省環保局，在業務上實行省環保局和長株潭“兩型辦”的雙重管理，加強組織協調與監控，集中力量抓好長株潭城市群的環保工作。第二，創新生態環境保護體制機制，推動環境稅、生態補償、主要污染物排污權交易、綠色保險、環保信貸、環保監控等環保經濟政策在長株潭城市群的先行先試，逐步建立起湘江流域綜合治理體制機制、區域性生態環境補償機制和城市群環境治理一體化體制機制，促進城市群內“保護—開發—補償”的良性循環。

2.從資源節約、環境友好的角度審視長株潭城市群的戰略定位及其發展規模

長株潭城市群區域規劃（2008-2020 年）指出，長株潭城市群的戰略定位是:全國“兩型”社會建設的示范區，中部崛起的重要增長極，全省新型城市化、新型工業化和新農村建設的引領區、具有國際品質的現代化生態型城市群。2010 年，試驗區建設全面啟動。到 2015 年，試驗區建設縱深推進，人均 CDP 達到6.7 萬元，總人口 1600 萬人，城市化水平高于 70%，單位地區生產總值能耗比 2007 年降低 35%，城市空氣質量達標率 93%以上，飲用水源達標率為 98%、水功能區水質達標率為 95%，主要污染物排放量大幅削減。到 2020 年，“兩型”社會建設綜合配套改革主要任務基本完成，地區人均 GDP 達到 11 萬元，三市總人口 1800 萬人，城市化水平 80%以上。長株潭城市群的資源環境能否保障實現這四大戰略目標及發展規模，是關系其發展的一個非常重要的問題，也是戰略環評的重點評價內容之一。長株潭城市群的發展戰略環境影響評價將分析該區域的資源環境承載能力，從戰略層次和資源節約、環境友好的角度審視長株潭城市群戰略定位及發展規模的合理性和可行性，并對長株潭城市群的發展方向進行優化調控。

3.從全局角度出發對長株潭城市群核心區的主體功能區進行合理布局和環境影響評價

搞好主體功能區規劃，并進行環境影響評價，是推進長株潭“兩型社會”配套改革試驗區建設的有效途徑。長株潭城市群核心區的空間范圍涵蓋長沙、株洲、湘潭市區，望城縣全境，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉市、寧鄉縣、長沙縣、株洲縣、湘潭縣、赫山區、云溪區、湘陰縣、汩羅市、屈原管理區的一部分，總面積8448.18 平方公里。立足集約發展，長株潭城市群區域規劃（2008-2020 年）將長株潭城市群核心區劃分為禁止開發地區、限制開發地區、優化開發地區、重點開發地區四類功能區。長株潭城市群發展的戰略環境評價工作是將這四類功能區作為一個整體進行考慮，從全局高度進行環境影響評價。戰略環境評價將根據長株潭城市群核心區的資源環境承載能力、國土開發密度、未來發展潛力等因素對四類主體功能區進行合理評價和調整，并制定相應環境準入政策。[13]這將有利于規范長株潭城市群核心區的空間開發秩序，保護區域生態功能，優化產業空間布局以實現全面協調可持續發展。特別是要對限制開發地區、重點開發地區進行嚴格的環境影響評價。限制開發區分布在城市群組團之間，呈斑塊狀分布。該功能區資源環境承載力較弱，關系到城市群整體生態安全格局，同時由于受政績觀和地方利益的驅動，該類功能區往往容易因過度開發而導致生態破壞和環境污染，所以對該功能區的限制開發行為要進行嚴格的環境影響評價，要切實堅持保護優先、適度開發的原則。重點開發地區的資源環境承載力較強，經濟和人口集聚條件較好，是城市群發展的主要增量空間。在開發過程中，城鄉建設和產業發展需要占用一定的土地資源，消耗一定的資源能源，這樣勢必會加大對生態環境的壓力。如果不注意環境保護，那將造成大面積的生態破壞和環境污染，所以對該功能區的開發更應該進行嚴格的環境影響評價，從源頭上消除和杜絕環境污染。

4.加強“3+5”城市群帶合作，統籌解決跨區域環境問題

“3+5”城市群帶是以長沙、株洲、湘潭三市為中心、一小時通勤為半徑，包括岳陽、常德、益陽、婁底、衡陽在內的城市聚集區。“3＋5”城市群的國土面積近 10 萬平方公里，人口 4000 多萬，經濟總量占全省的 75.3%。長株潭位于“3+5”城市群帶的中心位置，與其他城市的經濟社會發展相互影響、相互補充。在環境上二者是相互影響、相互依存的關系。環境污染具有向外擴散的自然屬性，一個地區的環境污染的影響必然會波及到其他地區，任何地區都不可避免地受區域性甚至全球性環境問題的影響。例如，在湘江流域，上游居民對生態的保護狀況會直接影響下游居民的利益；湘江水質在上游郴州段、中游衡陽段時就已經被嚴重污染，僅僅關注長株潭等下游地區而不從全流域的角度進行統籌安排，那是不可能解決好湘江流域水污染問題的。要打造一個環境友好型的長株潭，不能只考慮長株潭 8448 平方公里的核心區，也不能只考慮長株潭三市 2.8 萬平方公里的行政轄區，而要在更大范圍內進行跨部門、跨地區的協調和合作。戰略環境評價將站在宏觀高度，統籌考慮“3+5”城市群帶的自然資源總量與利用方式，考慮跨區域的環境問題，增強群域生態自我保護和調節能力，促進區域協調發展。[14]

5.把促進產業結構升級作為戰略環評的出發點和落腳點，建立以“兩型”為主導的新型產業體系

產業構成、行業構成對一個經濟體的資源消耗強度、污染物的排放規模起著決定性作用。只有高消耗、高排放的產業在產業結構中的比重逐漸降低，才能從根本上減少資源消耗和廢棄物排放。只有促進產業結構由低度化向高度化轉型，才能有效遏制經濟發展對環境的不良影響，才有可能實現經濟與環境的和諧發展。盡快擺脫產業結構低度化、促進產業結構升級，是源頭治理環境污染的最有效的戰略性措施，也是建立我國環保長效機制的根本保證。[15]2006 年，長株潭三市的三次產業結構比例為 9.2：45.8：45.0，同期全省為 17.8：41.7：40.5。這說明長株潭三市的第二、第三產業相對全省而言是比較發達的，但是同發達地區相比較而言，長株潭三市的產業結構層次還是偏低的。工業產業層次較低，科技含量高、附加值較高的產品少。第三產業層次也偏低，目前三市的第三產業主要是為居民生活服務的各種行業，其中餐飲業占第三產業增加值比重高達 40%，而較高層次的為生產服務的金融、保險、信息、咨詢、物流新興服務業還不發達，比重偏低。[16]三市產業有所趨同，關聯度不高，除電子信息外，其余均為傳統產業，主導產業鏈條短，帶動作用不明顯。湘江流域工業污染主要來自化工、有色、鋼鐵三大行業，這三大行業廢水排放占長株潭三市廢水排放總量的 73%。雖然污染嚴重，但這些產業在長株潭產業結構中所占比重很大。以株洲和湘潭為例，化工、冶金等重污染行業產值占工業產值比重分別達到 52%和 63%，其中大部分污染嚴重的大型企業均為國家“一五”、“二五”期間建成。長株潭正處在工業化中期的初始階段，正處于高速成長期，量的擴張還有待充分釋放。這就必須積極推進產業結構調整，加速推進新型工業化。實驗區建設要按照“兩型社會”的要求，適應科學跨越發展的需要，對現有產業以及將要發展的重點產業積極開展戰略環評，充分利用產業優勢與發展條件，加強自主創新，抓好先導區建設，促進產業結構優化升級，加快淘汰落后產能，構建以兩型產業為核心，高新技術產業、優勢產業和傳統產業各盡其職的新型產業體系。從企業到政府探索建立起一套綠色 GDP 核算體系。[17]

6.落實節能減排措施，推動具有國際品質的現代化生態型宜居城市群建設

根據《長株潭城市群“兩型社會”建設改革試驗總體方案》，到 2015 年，單位地區生產總值能耗比2007 年降低 35%，化學需氧量、二氧化硫排放量分別比 2007 年削減 23%和 12%。節能減排是我國宏觀調控的重要目標,也是調整經濟結構、轉變發展方式、實現科學發展的突破口和重要抓手。戰略環境評價將重點考慮國家的環保政策以及長株潭將建設具有國際品質的生態宜居城市群目標，將節能減排和生態宜居城市群的目標、指標納入評價的目標、指標，進行循環經濟評價。加快發展株洲清水塘、湘潭竹埠港等區域的循環經濟，突出抓好重點產業、重點企業的生態化再造，大力促進節能減排，切實提高資源循環利用效率，打造全國循環經濟的樣板區。[18]在分析基于節能減排的產業發展戰略時，要避免高能耗、高污染的產業進入長株潭城市群，積極發揮城市群“綠心”功能，保障長株潭城市群適宜于人類居住。

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責任編輯：詹花秀

C91

A

1009-3605（2010）03-0037-05

* 本文系 2008-2009 年度全國黨校系統重點課題《長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區戰略環評研究》的主要成果。

2010-03-18

楊成湘，男，湖南隆回人，中共湖南省委黨校講師、中南大學博士研究生，主要研究方向：可持續發展。