完善公民社會是解決群體性事件的可行途徑

周聯兵

（北京師范大學 管理學院，北京 100875）

完善公民社會是解決群體性事件的可行途徑

周聯兵

（北京師范大學 管理學院，北京 100875）

當前我國群體性事件出現了數量增加和對抗性加劇等新的特征和趨勢，表明了我國社會運行出現了相當程度的非均衡態勢。群體性事件頻發的機理性原因在于群眾和政府之間缺乏足夠的信任，群眾和政府之間無法或不愿在體制內就各自的要求、訴愿、主張等進行“交換”。公民社會的結構地位使之能夠促進政府和群眾之間的政治交換過程，從而減少體制外的群體性事件頻發現象。因此應當積極培育和鼓勵公民社會的健康發展，發揮其“交換”功能。

群體性事件；交換；公民社會

一、當前群體性事件主要特征和直接原因

群體性事件，是在我國改革發展過程中，由人民內部矛盾引發，或由于群眾訴求得不到重視和解決，有關部門或人員處理不當而激發的。在群體性事件中，參與的公眾有一定的組織和目的，往往采取圍堵機關、靜坐請愿、阻塞交通、集會和聚眾鬧事、群體上訪等方式，短期內對政府管理和社會秩序造成一定程度的沖擊，甚至在一定范圍內陷入一定程度的對峙狀態。當前，我國正處在社會矛盾多發期，群體性事件出現了一些新的特征和趨勢。

1.數量有增長趨勢。1993年，全國共發生群體性事件1萬余起，到2003年，激增至6萬余起。[1]隨著科學發展觀的提出和構建和諧社會的推進，以及新農村建設的施行，2005年，群體性事件一度下降。但從2006年開始，又明顯反彈。2006年全國發生各類群體性事件6萬余起，2007年升至8萬余起，[2](p10)2008年、2009年的形勢也不容樂觀。

2.網絡群體性事件凸現。據中國互聯網信息中心（CNNIC）2008年統計，截至2008年6月底，我國網民數量已達2.53億，[2](p281)規模居世界第一。網民通過網上論壇、博客、播客、拍客、QQ、MSN等交流信息，發表觀點，評論時事，形成對現實中特定事件的強大輿論壓力。網絡群體性事件有兩種類型，一種是現實社會中的群體性事件在網絡中引起的互動，現在幾乎所有現實中的群體性事件都會受到網絡的關注；另外一種是，現實中并不算群體性事件，但由于網絡的關注，而放大為群體性事件，例如南京周久耕事件、湖北巴東鄧玉嬌事件，其群體性都表現在互聯網上，以不同形式參與的網民動輒數以百萬計。

3.參與主體復雜化。當前群體性事件的一個突出特點是，有些參與者與事件的直接起因并無關系。事件最初可能是由于偶然性因素引發，但利害沖突的直接當事人之間，由于存在地位、權勢等的不對等，使得無直接利益關系的公眾對事件處理的公正性產生極為負面的判斷，這一印象通過非正式的信息傳播，口口相傳，小道消息在公眾中間迅速蔓延，遂吸引大量沒有直接利益關系的人參與到事件中來。無直接利益關系的公眾的參與即放大了特定群體性事件本身的影響，又增加了直接當事人之間的對立程度，使得事件趨向復雜化。

4.對抗性加劇。近年來，群體性事件采取的諸如示威、游行、罷工、阻斷交通、與執法人員對峙等形式都顯示出對抗性的加劇，甚至在極個別的事件中出現了燒毀干警執法車輛、沖擊鄉鎮乃至縣級政府部門的暴力行為。在群體性事件中，由于把事情“鬧大”往往可以引起社會關注、政府重視，所以近年來的群體性事件的規模和對抗性都有擴大的趨勢，貴州甕安事件、湖北石首事件參與的群眾都不下萬人。規模性的群體性事件參與人數多，流言四起，群情洶洶，導致人們的行為缺少理性，進而放大矛盾，引發對抗和沖突。在有的群體性事件中，這種對抗不僅在當事人之間發生，還發展到了警民沖突。

5.訴求多元化。當前群體性事件的訴求出現了新的變化。在一個具體的群體性事件中，體現著人們的多元化訴求。當然，最基本的還是直接當事人的利益訴求。而非直接相關者參與到群體性事件的現場或參與網絡群體性事件，應該說，也有追求事實真相，實現社會公平和正義的因素。再者，人們也可能借助群體性事件宣泄對一些長期積累的問題的不滿。此外，人們還可能純粹為了參與而參與，這里體現的是一種參與權、知情權、表達權，也蘊含著在公共事件過程中對公權力的監督權。不過，在有些群體性事件中，也確實存在一些別有用心的人造謠煽動、妄圖破壞社會秩序，這一點值得警惕。

6.大量涉及公權力。有相當一部分群體性事件直接涉及到政府公務人員，甚至涉及到政府的某個部門或基層的一級政府。也有一些群體性事件是在政府執法、司法過程中被引起或激化的。極個別基層不法官員濫權枉法，嚴重損害群眾利益，甚至視生命如草芥，是近年來幾起最為嚴重的群體性事件的原因。這些群體性事件，對某些地方公務員的品行和公權力的公信力提出了拷問。

當前群體性事件頻繁發生，并出現了一些新的特征和趨勢。就其直接原因來看，主要有以下幾個方面。

1.勞動糾紛。企事業單位的工資拖欠、待遇偏低、企業關停并轉產生的下崗失業人員的善后安置等，都可能引起群體性事件。據統計，2008年初，新的《勞動合同法》生效后，廣州、深圳、東莞等地在一個月內發生20多起工人罷工事件。深圳寶安甚至在一天內發生勞動爭議事件76次。[2](p325)

2.征地拆遷過程中的補償不合理。我國仍然處在工業化和城市化過程中，對建設用地的凈需求還會不斷增長，城區內部空間布局的優化和調整也是現實需要，因而征地和拆遷工作不可避免。但無論是土地還是房產都事關公民的重大財產權利。補償不合理，而又由政府出面進行強制拆遷，引發了相關群眾的集體上訪甚至暴力抗爭。2009年河南靈寶的“跨省追捕”和鄭州的“為誰說話”就都與征地有關。

3.司法不公、執法粗暴。對于一些涉及利害關系人重大權益的案件，法院判決或行政部門的行政司法行為如果顯失公正，很容易發酵為群體性事件。2009年杭州的飆車撞人事件，就是由于交警部門對飆車者的速度認定為顯然與事實不符的“70碼”而引起輿論大嘩。此外，少數政府部門在執法過程中，方式簡單粗暴，也容易引起人們的不滿，例如有些地方的城管部門。

4.政府應對群體性事件舉措失當。在我國，行政管理體制改革是一項涉及政府執政理念、政府角色、政府行為方式等的重大變革，不少政府官員在執政理念和行政方式上還有待提高和轉變。在一些群體性事件中我們看到，有些地方政府部門和部分官員依然延續傳統管治思維，動輒靠出動警力強行壓服、對案情諱莫如深而忽視洶洶輿論，對事件輕易就做出“少數別有用心的人煽動不明真相的群眾鬧事”的定性等。這種面對事件“拖、壓、捂、蓋”的方式，在信息化時代，在人民群眾民主參與熱情高漲的時代，顯然不僅不利于問題的解決，而且往往還激化矛盾。

此外，行政、事業單位亂收費、環境污染影響農作物甚至傷害居民健康、醫患糾紛、購置房產等大額消費品中的糾紛等也是直接導致相關群體性事件的重要因素。針對群體性事件，宏觀上我們當然要認識到這是改革發展過程中的問題，在特定階段和條件下是無法完全避免的。甚至可以說，改革發展中產生的問題恰好給我們進一步完善改革發展方略提供了方向。在此意義上，如果我們對群體性事件高度重視，嚴肅對待，深刻剖析其原因，把危機轉化為機遇，把壞事轉化為好事，有針對性的尋求解決方法，就能促進問題的解決和社會的健康運行與和諧發展。

二、群體性事件的一個機理性解釋

人類社會是一個永恒處在均衡——非均衡——均衡演化過程中的龐大系統。在這個系統中，人們借以滿足自己的各種有形的和無形的需要，實現自身的生存和發展。從人類誕生起，就過著群體的生活，組成社會，直到如今。在社會中，人們按照自己的素質和能力以及各種環境因素進行分工合作。分工可以極大地提高效率，改善人類的生存面貌，提升每一個人的福祉水平。在某種意義上這剛好反映了人的本質“是一切社會關系的總和”。[3](p60)這時社會產品在形式上是社會分工合作系統的產物，不是涇渭分明地分屬單個的人。如果在這個廣泛的社會關系中，每個人都能得到與其貢獻相匹配的社會產品份額，那這個社會系統就是均衡的，人們就會在情感和態度上認可這個社會。但這恰恰是很難做到的，因為人的欲望的無限性和資源的有限性的矛盾是無法完美解決的。當社會產品的分配和人們的貢獻不成比例，或者經人們心證為不合理時，社會就會出現不和諧，甚至發生混亂。國家這一制度形式是人們尋求解決這一問題的主要途徑。國家通過稅收形成公共財政，向社會提供公共服務和保障，在一定程度上緩解了社會成員的橫向矛盾，促進了社會公平。然而，國家制度終究也擺脫不了委托——代理困境，國家擺脫不了人的有限理性和自私性等局限的一面。從歷史上來看，國家有時會成為某些集團甚至某個家族、某個人與整個社會其他群體、其他成員爭利的工具。現代國家通常在法理上是善意的，或者在施政的初衷上是積極的，但由于社會不同群體、階層或集團影響政府的能力是不同的，現代國家有時可能成為在局部或特定問題上引起社會失衡的因素。

處在迅速發展過程中的國家和地區，更是較為容易出現經濟、政治和社會系統的不均衡。某種意義上，社會運行是由約束和自由兩種要素相互作用的過程。約束就是由各種規則提供的行為規范，包含憲法法律、黨和政府的政策、意識形態、倫理道德、風俗習慣等，這些構成了一個社會正常運轉的結構框架；自由就是人們在各種規則約束下尋求獲利和發展機會的行為取向，具體表現為各種社會能量，包括經濟的、政治的、文化的各種能量。通常較為穩定的社會總體上人們的自由和社會的約束之間基本匹配、適應，這是社會穩定和諧的重要條件之一。迅速發展中的國家和地區，社會能量不斷增長，當到達一定程度時，就會對原有的社會體制機制所構成的行為約束結構造成沖擊，因而發展中國家和地區經常會周期性地出現社會不均衡問題。美國學者塞繆爾·P·亨廷頓曾經指出“恰恰是現代化已在全球蔓延，才使整個世界充滿了暴力和動蕩”。[4](p41)這種不均衡導致的不和諧狀態對既有的社會運行規則產生很強的壓力，反過來會促進制度的變遷，解決原先的矛盾，促進社會的均衡與和諧。

改革開放以來中國社會發展總體上取得了巨大成功，但在一定程度上也存在社會失衡問題，有時在具體問題或局部地區表現得還較為嚴重。而且由于歷史的和現實的各種原因，中國社會失衡問題不僅是單純的約束和自由之間的不適應，而且還包含著城鄉差別、地區差別、階層差別等復雜因素；也包含著由計劃經濟轉變為市場經濟之后政府的施政理念、施政方式等的改革和轉變問題。中國社會失衡的簡潔觀測點就是群體性事件。

群體性事件的現實，表明中國社會運行出現了相當程度的非均衡態勢。人們為什么采用群體性事件的方式來尋求問題的解決呢？根本原因在于當事者無法通過體制內途徑達到自己的訴愿。事實上，在采取暴力手段和體制內手段之間，每一個正常的理性經濟人都能預期到可能的風險，但人們依然選擇群體性事件的對抗性方式，這很大程度上要歸因于人們對體制內途徑的失望。而當群體性事件發生時，政府部門往往深為戒懼，指稱事件系由少數別有用心者挑動，大多數裹脅進來的群眾是不明真相的。由此可知，群體性事件頻發的機理性原因在于，群眾和政府之間缺乏足夠的信任，導致雙方無法把自己的要求、訴愿、主張等進行充分的交流，進而在合法合理、公平公開的原則下作出令各相關方承認其合法性的治理對策。這個過程實際上是一個復雜的交換過程。美國政治經濟學家詹姆斯·麥吉爾·布坎南（James McGill Buchanan）指出，經濟學本質上是關于交換的學問，交換經濟學使“經濟學家能按照交換范例來觀察政治和政治過程”。[5](p19)公共選擇學派用交換范例來研究作為復雜交換的非市場決策，即政治領域的人的行為和過程。因而，交換范例成為研究政治市場中選民、利益集團、政府和官員之間關系的現實性方法。利益相關各方依據自己的處境和資源依據法律和政策進行博弈，達到均衡，就會避免群體性事件。但現在的問題是，群眾遇到問題，不愿意來參加這個交換過程，而是選擇群體性事件的對抗方式。

群眾和政府之間不能或不愿在體制內進行交換，必然時常產生群體性事件。整體上來講，政府是希望和群眾進行正常交換的，因為這種交換對政府的壓力小。但政府有時也有自己的局限。

首先是政府如何相信或采信某個群眾的言說。我們知道，行政成本是制約政府行為的重要因素。許多群體性事件中，一開始，當事群眾通常不滿意基層政府的處理，而逐級上訪，但上級機關限于行政成本，對具體案件通常沒有足夠的人力物力財力親自進行調查處理，最終問題還可能是發回群眾已經不完全信任的某些基層政府來處理。在這里上級機關可以督促有關部門或基層政府公正解決群眾反映的問題，但卻無法直接相信并根據群眾的言說立刻予以處理。在這個體制內程序中，有時當事群眾可能失去耐心，產生失望情緒，進而激化為群體性事件。

其次是面對矛盾的各相關方，政府怎么抉擇。在涉及群眾利益矛盾的時候，有時并不是能夠簡單地分為對和錯，可能矛盾雙方都有自己的合理性。政府作為公共權力一方，當然希望令各方滿意。但稍有不慎反而使各矛盾方誤認為政府偏袒對方，這樣不僅會加劇群眾之間的矛盾，觸發群體性事件，而且很可能使得政府失去群眾信任。如何使得群眾相信政府的裁決，進而愿意通過各利益相關方的交換來解決問題是個關鍵。

再次是當政府利益甚至少數腐敗官員利益夾雜其間的時候，政府如何才能保持公共性。這種情況一旦發生，政府就不會真心去和群眾進行交換，即使形式上政府和群眾進行了接觸和交流討論，而實質上卻不會解決群眾關心的問題。這樣，少數腐敗官員利益或部門利益就架空了政府的公共性。公共性的缺失必然導致政府和群眾的交換無法達成讓人滿意的結果，群體性事件就成為可能。可見如何有力地監督和制約政府利益和少數腐敗官員利益，是促進政府和群眾有效交換的重要保障。

以上這些問題解決不好，政府和群眾的交換就會受到阻礙，而體制內交換如果無法順利進行，體制外的群體性事件就難以避免。我們應當想方設法，增進政府和群眾之間的信任，促進他們之間的體制內交換。

三、通過完善公民社會化解群體性事件

公民社會可以促進群眾和政府之間的交換。公民社會譯自英文“civil society”。我國學術界在20世紀80年代～90年代一般將之譯為市民社會，21世紀以來，一般譯為公民社會。中央編譯局研究員俞可平認為這兩個譯法有一定差別，市民社會是基于國家與社會的兩分法；而公民社會是基于國家、市場、社會的三分法。[6](專論)事實上，基于三分法的公民社會概念已成為主流意見，本文即是在這一意義上使用公民社會這一術語。在實踐中，公民社會最可見的成分便是大量存在的公民社會組織，通常稱為社會團體或民間組織。近年來我國公民社會發展迅速，據統計，2008年我國社會團體數量達到了413597個。[7]公民社會剛好是處于國家（政府）和群眾（公民）之間的自組織形態，它在結構地位上作為公民和國家之間的橋梁可以起到促進政府和公民之間進行體制內交換的作用。事實上，公民社會既是公民利益和偏好的匯聚，因而以維護其所代表的公民群體的利益為首要目標；同時，公民社會又極大地集約了政府社會治理的幅度。因之，在一般意義上，公民社會能夠成為公民群體內部及其與政府之間關系的紐帶。通過它，可以促進公民內部及其和國家之間的交換，促進社會治理。著名經濟學家魏杰就曾經指出，我國收入分配之所以被扭曲，一個很重要原因“就是因為行政力量和資本力量過于強大，公民社會未能形成”。[8]也就是說由于公民社會不成熟，使得社會成員不能很好地與國家進行交換和談判，進而取得合理的分配方案。又例如，在新公共管理運動中，公民社會的核心部分NGO被看成是公共治理的重要主體之一，NGO作為公民社會的核心部分能夠在促進社會公平、人民福祉和政府善治方面發揮積極作用。因此，全面認識和深入發掘公民社會的交換功能，具有十分重要的現實意義。

公民社會要起到公民和政府之間的橋梁作用，促進二者通過積極交換彼此的想法和意愿來促進社會和諧，化解群體性事件，必須要同時獲得公民群體的信任和政府部門的信任。要獲得公民群體的信任，公民社會就應該是體制外的；要獲得政府部門的信任，公民社會就應該是能夠與政府進行體制內合作的。這就要求，（1）公民社會必須是反映公民個體或群體的真實訴求的，并能監督政府是否在認真履行職責滿足公民的訴求。否則公民就會認為公民社會組織是虛無的，是擺設，就不會信任公民社會。（2）公民社會應能夠把分散的公民個體或群體訴求進行集約化處理。社會團體有凝聚公眾共識的功能，其集約化處理不是過濾過程，而是參與、協商，達成一致的過程。這樣的共識既簡化了政府搜索公民信息的成本，又是以公共訴求的面貌出現，有利于公民社會取得政府的信任、重視和支持，進而促進政府和公民社會組織的合作。（3）公民社會應該具有公共理性。公共理性（Civility）包括兩層含義，“一是指個人的修養，其含義大致相當于‘文明禮貌’；一是指社會的集體價值，其含義是所有共同體成員相互善待的共識、默契或心性”。[9](導言)公共理性可以使人們客觀平和地看待各種事物和問題。在公共理性的支配下，公民在欲望和現實之間可以進行自我調節，避免走向極端，導致體制外失序，發生群體性事件。

因此，發揮公民社會的交換功能，促進社會和諧，化解群體性事件，要求公民社會既要是一種體制外力量，又要是一種體制內存在。不過，由于轉型期人們的價值觀、利益訴求和利益矛盾也更為復雜，而我國公民社會還處在迅速成長過程中，發展尚不成熟；政府管理體制改革也是一個漸進的過程。這些都決定了當前我國公民社會的行為具有雙重性，既可能是積極的建設性因素，也可能在一定程度上具有消極作用，其行為具有不確定的向度。

這就要求政府應積極培育和引導公民社會的形成和健康發展，完善公民社會。總體上的思路是，（1）承認公民社會的出現有其必然性，是市場經濟和政治與行政管理體制改革的必然結果，是社會進步的表現。這就要求政府部門認可公民社會的合法性，把公民社會看作是公民自我管理、自我服務、發揚民主、參政議政的重要途徑。在此基礎上，我們應該積極培育和鼓勵公民社會的發展。政府部門要認識到公民社會組織可以在體制內與政府合作，政府部門尤其要克服唯我獨尊的傳統觀念，在具體公共事務中，與公民社會組織平等合作，相互監督。

（2）在促進公民社會健康發展的基礎上依法加強規范和引導。合理規范和引導，公民社會就會成為社會和諧的建設性力量；懷疑排斥，公民社會反而可能成為社會和諧的消極力量。加強對公民社會的規范和引導，就要健全相應的法律法規，做到依法規范和引導。要嘗試用法律法規的形式，一方面把公民社會組織的法律地位、權利資格等予以合理確定；另一方面明確公民社會組織的活動目的、范圍、人員數量、主要活動方式及其必經的法定程序等。這樣就能確保公民社會依法發展、依法活動；而政府對公民社會的規范和引導也有法可依、有章可循。

（3）科學認真地應對公民社會的發展。政府部門要進行管理創新，完善制度，創新機制，既促進公民社會生機勃勃地發展，又保證宏觀駕馭能力，最大限度地發揮公民社會組織的正面作用。政府部門要和轄區內主要公民社會組織聯系得上，溝通得深，了解得準。核心是抓住公民社會組織的骨干成員。不妨嘗試在各級民政部門設立公民社會俱樂部，平時加強溝通；地方上發生突發事件、重大事件，可以讓公民社會組織的人在俱樂部放開了說，這也是一個窗口。政府可以通過這個渠道及時把握群體性事件的信息，了解人們的訴求；同時把政府的意見、態度、措施、行動等通過公民社會組織迅速而可靠地反饋給公民。這樣就有利于解決矛盾，減少群體性事件的對抗性，促進社會和諧。

（4）借鑒國外經驗，構建公民社會參政議政平臺，發揮公民社會的交換功能。例如美國弗吉尼亞州費爾法克斯縣（Fairfax County，Virginia）的縣議會建立、批準或聯系的理事會（Boards）、權威機構（Authorities）和委員會（Commissions）等咨詢、顧問機構有78個。縣行政當局則把與市民和社區領導人建立伙伴關系作為重要的五項職能之一。該縣設立為數眾多咨詢、顧問機構的目的是為了保證市民及社會團體參與管理，“咨詢機構在縣政府工作中發揮著非常重要的作用。”[10]又例如俄羅斯政府自21世紀初以來，要求各聯邦區注重推動公民社會和社會團體的發展。俄政府還促進建設了一個被稱為“公民論壇”[11]的平臺，在這個平臺上，公民社會組織被允許和政府部門就公民所關心的問題進行討論。當然，我們和他們之間根本政治制度不同，但他們的一些做法對我們吸收引導公民社會組織參政議政，無疑有很強的借鑒價值。公民的問題如果能通過這樣的途徑得到表達和解決，便會減少群體性事件的發生。

[1]于德寶.當前我國群體性事件的特點和原因[J].中國黨政干部論壇，2006，（6）.

[2]汝信，等.2009：中國社會形勢分析與預測[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[3]馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集：第1卷[M].北京：人民出版社，1995.

[4][美]亨廷頓.變革社會中的政治秩序[M].北京：華夏出版社，1988.

[5][美]布坎南.自由、市場與國家[M].北京：北京經濟學院出版社，1988.

[6]高丙中，袁瑞軍.中國公民社會發展藍皮書[M].北京：北京大學出版社，2008.

[7]國家民間組織管理局.2008年民政事業發展統計報告（社會組織部分）[EB/OL].http://www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=2201，2009-09-10.

[8]魏杰.關于我國目前保經濟增長的幾個爭議問題[J].經濟學動態，2009，（5）.

[9]高丙中，袁瑞軍.中國公民社會發展藍皮書[M].北京：北京大學出版社，2008.

[10]王建民.美國地方政府績效考評：實踐與經驗[J].北京師范大學學報（社會科學版），2005，（5）.

[11]霍淑紅.俄羅斯民主進程中的市民社會[J].當代世界社會主義問題，2005，（1）.

C913

A

1003-8477（2010）02-0035-04

周聯兵（1977—），男，北京師范大學管理學院博士研究生，講師。

民政部社會組織建設與管理課題項目《社會團體管理與和諧社會建設》（項目編號：2008MZACR001-0951）。北京師范大學優秀博士學位論文基金資助項目《公民社會交換功能研究》（項目編號：2009B0108-02602）。

責任編輯 張曉予