我國新型農村社會養老保險制度問題探析

賈紀磊

(菏澤市委黨校,山東菏澤274000)

我國新型農村社會養老保險制度問題探析

賈紀磊

(菏澤市委黨校,山東菏澤274000)

建立新型農村社會養老保險制度意義重大。當前建立健全這一制度,要明確政府職責,強化制度創新,統籌解決財政分擔等問題,因地制宜,建立起多層次全覆蓋的農村養老保障制度。

新型農村社會養老保險制度; 意義; 問題; 對策

新型農村社會養老保險是由政府組織引導,建立以個人繳費、政府補貼和個人賬戶與社會統籌相結合,以保障農民年老后基本生活的一種新型農村養老保險制度。黨的十七大提出,2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,探索建立農村養老保險制度。黨的十七屆三中全會決定第一次提出了新型農村社會養老保險的理念,并明確了個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的原則。2009年8月18日至19日,國務院召開全國新型農村社會養老保險試點工作會議,進一步修改完善了新農保試點的政策措施,對試點工作進行了安排部署。2009年9月1日,國務院印發《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發 [2009]32號),規定2009年新農保試點覆蓋面為全國10%的縣 (市、區、旗),以后逐步擴大試點,在全國普遍實施,2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。[1]這標志著我國新型農村養老保險制度走上了一個快速發展的階段。

一、建立新農保制度的重要意義

過去,家庭養老、土地保障是農村居民養老保障的主要方式。但是,隨著工業化、城鎮化的推進,農村青壯年勞動力大量久出務工,農村出現了家庭小型化和人口老齡化、農業收入占農民總收入的比例下降、家庭養老和土地保障功能逐步弱化等新情況,農村老年貧困人口比例增高,農村老年居民的基本生活缺乏有效保障。上世紀90年代以來,有些地方從當地實際出發,開展了農村社會養老保險,也就是老農保的局部性探索,但由于多數地區沒有集體補助和政府補貼,保障水平較低,參保率不高。按照2020年全面建設小康社會的目標,要加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系,重點之一是建立符合農村特點和農民需求、有利于城鄉統籌的農村社會養老保險制度。所以,當前,在全國范圍內按照統一的原則開展新農保制度的試點工作,具有重大而深遠的意義。

(一)建立新農保制度是深入貫徹落實科學發展觀的根本要求

堅持以人為本,統籌城鄉發展,是科學發展觀的重要內容。我國目前還是一個農民占人口多數的國家,促進農村全面發展,必須在加快農村經濟發展的同時,更加注重加快農村社會事業發展,把農民養老問題放在更加突出的位置,加快發展農村社會保障事業。建立新農保制度,可以促進縮小城鄉差別、破除城鄉二元結構,真正讓農民老有所養。[1]改革開放30年來,我國經濟持續快速發展,綜合國力不斷增強,現在我們應當、也完全有條件建立新農保制度,讓數億農民解除養老的后顧之憂,讓老年農民得到基本生活保障,讓廣大農民群眾更好地分享社會經濟發展的成果。

(二)建立新農保制度是加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的重要工程

社會保障制度是社會的“安全網”,是政府最重要的社會政策和公共服務。養老問題是群眾最大的后顧之憂之一,因此,養老保險制度必須覆蓋城鄉全體居民。按照到2020年覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立的目標,目前我國醫療保障和最低生活保障已經在制度上基本實現了城鄉全覆蓋,城鎮職工養老保險制度也逐步完善,而農村社會養老保險制度建設滯后?，F在到2020年只有11年時間,而養老保險需要相當長時間的積累。因此,盡快建立符合國情的新農保制度,時間緊迫,任務繁重。開展新農保試點,是完善社會保障體系的又一個重要工程,標志著我國向基本養老保障制度覆蓋城鄉全體居民的目標邁出了具有歷史意義的重要一步。

(三)建立新農保制度是促進農村改革發展的重大政策

黨中央、國務院高度重視解決“三農”問題,改革開放30年來進行了3項重大改革:一是實行以土地家庭承包經營為核心的農村經營體制改革,使農民獲得了生產經營自主權;二是實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關系改革,主要是減免并最終取消農業稅,使農民負擔大為減輕;三是實行以促進農村上層建筑變革為核心的農村綜合改革,主要是改革鄉鎮機構、轉變政府職能、加強基層政府對農村的社會管理和公共服務,推進農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革。近10年來,在公共財政覆蓋農村方面,按照多予、少取、放活的方針,中央出臺了一系列重大惠農政策,包括全部免除農業稅,實行農業直補,免除義務教育學雜費、包括免費提供教科書、對家庭經濟困難的寄宿生提供生活費補助等,基本建立新型農村合作醫療和農村最低生活保障制度,取得了明顯成效。建立新農保制度,逐步使全國農村居民都能有基本的社會養老保障,是又一項涉及數億農民切身利益、關系億萬農村家庭和諧幸福的重大惠農政策,使農民在“種地不交稅、上學不付費、看病不太貴”的基礎上,實現“養老不犯愁”,這對于提高農民生活水平、實現農村社會的和諧穩定將發揮巨大作用。

(四)建立新農保制度是應對國際金融危機的重要舉措

戰勝國際金融危機挑戰、促進國民經濟平衡較快發展,關鍵是擴大國內需求特別是擴大農村需求。黨中央、國務院出臺了一攬子計劃,保增長、保民生、保穩定。農民收入水平不高,社會保障制度不健全,是影響擴大農村消費需求的重要原因。建立新農保制度,逐步使每個60歲以上的農村老年人每年至少增加收入660元,可以直接增加農村居民消費;同時,解除了農民養老的后顧之憂,使農民愿意消費、敢于消費,促進擴大農村即期消費需求,進一步開拓和擴大農村市場。建立新農保制度是一項惠及數億農民、造福億萬城鄉家庭的德政工程,必將充分調動廣大農民的積極性、主動性和創造性,推動農村經濟又快又好的發展,促進社會主義新農村建設,形成人民安康、家庭和睦、社會和諧的良好局面。

二、當前新型農村社會養老保險制度存在的問題

(一)我國農村社會養老保險的發展狀況

我國在農村開展社會養老保險制度方面的探索已有20多年的歷史,1986年,全國農村基層社會保障工作座談會召開后,一些經濟較發達的地區開始了農村社會養老保險制度的試點。1992年《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國范圍內開始推廣,但是由于當時我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件,所以隨著推廣范圍的擴大,相當多地區農村社會養老保險工作出現了參保人數下降、基金運行難度加大等問題,一些地區的農村社會養老保險工作甚至陷入停滯狀態。2003年以后,各地開始了新型農村養老試點,許多地方通過加大政府引導和支持力度,擴大覆蓋范圍,創新制度模式,在探索新的農村養老保險模式方面取得了一定的突破和進展。截至2007年,全國已有31個省區市的近2000個縣 (市、區、旗)不同程度地開展了新型農村養老保險試點工作,有5000多萬農民參保,積累保險基金300多億元,有300多萬參保農民領取了養老金。

(二)我國農村養老保險存在的問題

在《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》以前,我國農村開展養老保險試點工作依據的《農村社會養老保險基本方案》是以《縣級農村社會養老保險基本方案》為基礎修訂而成。當然,由于這兩個“基本方案”都存在一定的制度缺陷,必然給農村養老保險工作帶來不少問題。

1.農村養老保險水平偏低?！掇r村社會養老保險基本方案》規定,農民個人繳費標準是2-20元Π月,共設10檔。在執行過程中,多數農民選擇最低檔2元Π月。按《農村社會養老保險交費領取表》計算,10年后每月可領取養老保險金417元,15年后每月可領取養老金919元,這顯然不能解決他們的養老問題。方案又規定,參保人達到領取養老金年限后,一旦確定月領取標準就終身不再變動。這些規定,不僅制約農村養老保險的發展,讓農民覺得不合理,也有悖于保障老年農民基本生活需要的初衷。[2]

2.政府沒有補貼農村養老保險費,新農保制度中各級財政責任分擔不明確。《縣級農村社會養老保險基本方案》規定的籌資原則是:個人交納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持。因此,農村養老保險應由個人、集體、政府三方共同負擔,但實際上集體補助和國家政策扶持過于虛化。按照方案規定,個人繳費一般占一半以上,集體補助是從鄉鎮企業利潤和集體積累中支付,國家政策扶持主要通過對鄉鎮企業支付的集體補助給予稅前列支。如果說在農村養老保險試點起步階段國家政策扶持還有所體現的話,那么在鄉鎮企業改制倒閉或納入企業養老范圍后就無從體現了。按規定,政府不支付農村養老保險費,后來運用政策手段扶持農村養老保險試點更難以支付。與此同時,大多數集體經濟組織更無力對農村養老保險給予補助?？梢?大部分地區農民參加養老保險都是由個人交費維持。

最近國務院關于建立新農保試點工作的指導意見,提出了中央財政和地方財政補貼的一些原則性的意見,在中央政府的強力推進下,中央政府財政補貼資金到位應該不難,中西部地區,省級以下財政的補貼,如無剛性約束,在制度運行后能否補助到位,是否有財力繼續補貼,這是需要認真研究的問題。老農保制度就是受當時制度的限制,只是說集體幫助、政府政策的扶持,后面的發展過程當中,政府政策的扶持就沒落到實處。

3.養老基金難以實現保值增值。首先,養老保險基金儲存面臨很大風險。國家應對農村養老基金的儲存必須做到防范風險,保證給予合理的利率,以達到基金儲備積累的目的,滿足參保農民年老時的基本生活需要。為此,農村養老保險主管部門始終要求養老基金增值率要高于同期銀行存款利息率。但如何實現這一要求,政府主管部門又缺少配套措施。其次,養老保險基金投資渠道單一。按現行政策規定,縣級農村社會養老保險機構在指定的專業銀行設立農村養老保險基金專戶,專賬專管,?？顚Ｓ谩ｐB老保險費只能用于購買國家財政發行的高利率債券存入銀行,不得進行其他的直接投資。而事實上,單一的投資渠道很難實現農村養老保險基金的保值增值。

4.農村養老保險試點工作不規范。在農村養老保險試點工作開始后的十幾年里,可以依據的規定只有民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案》,以及在此基礎上修訂的《農村社會養老保險基本方案》。而各試點地區在實際工作中又按照地方政府部門制定的一此規章制度執行。這樣,農村養老保險試點工作就顯得很不規范。在農村養老保險試點過程中,由于對保險水平的確定、保險費的籌集和運用、保險金的發放等重要事項,不是按照農民和政府共同確立的規范性契約辦事,而是按照地方政府部門的行政性規定執行,從而使農民對農村養老保險的信任度不高,導致農民參保積極性不高,甚至參加以后又退出。

5.新農保機構與組織建設相對滯后。一是工作人員不足,辦事效率不高。隨著擴面工作的開展,新增參保的農村居民會越來越多,面對參保登記、基金征收、待遇計算、檔案管理、養老金資格認證等業務的辦理,如此龐大的工作量,僅靠目前經辦機構工作人員及鄉鎮勞動保障所兼職人員去完成,已遠遠不能適應業務發展的需求,這必將成為嚴重影響新型農村養老保險工作順利開展的重要因素。二是辦公設施不齊全,基層網絡不健全,成為擴面的不利因素。目前,對參保人員信息錄入所需的自動化辦公電腦及各類表、單、帳、卡、冊等的存放和以后參保人員的管理缺乏詳細的考慮,顯得相對滯后。加之系統設計中也存在一些問題,有的系統功能設置與實際操作應用不配套,有些功能設計本身存在缺陷,這一切也已成為迅速擴大新型農村養老保險覆蓋面的不利因素。

6.新農保制度難以與其他制度有效銜接。近年來,我國農村社會保障制度在改革探索中,出現了農民工養老保險、失地農民養老保險和農村低保等養老制度,有些地方還探索了城鄉一體化的養老保險制度,如何實現新農保與這些制度的有效銜接及養老保險關系跨地區轉移,在新農保試點工作中需要認真探討和完善。

三、建立和完善我國新型農村社會養老保險制度的對策

建立新農保制度,是一項宏大的社會系統工程,是一項艱巨復雜的工作任務。能否順利推進和完善這項制度,取決于農村經濟社會發展水平,取決于中央和地方財政的支付能力,也取決于農民的認識和接受程度。要在政策引導、制度建設、資金籌集等方面統籌安排,切實搞好試點工作,為下一步全面推開總結好經驗,探索出一條較為完善的路子。

(一)樹立政府主導意識,明確政府職責,強化制度創新

如何實現新農保制度的長期有效運營和管理,這是難度最大的問題,尤其是農村人口眾多,居住分散,流動性大,新農保又與其他制度相交織的情況之下,其管理的難度更不應當低估。需要強化新農保的繳費管理、賬戶管理、基金管理、信息數據管理等等。因此必須明確政府責任,形成各級政府共同推進農村養老保險事業的格局。要做到:第一,各地細化制度設計,精心組織,積累經驗,穩步推進。新農保制度的實施是一項利國利民的重大民生工程,又是一項非常復雜的社會系統工程,應當根據試點的指導意見、指導原則和國家總體方案的精神,各地需要進一步優化制度設計,制定具體實施方案,實施分類保障,分級補貼,分層管理,穩步推進,需要強調政府扶持,農民自愿參保的原則,精心組織方案實施,努力構建新農保制度的長效機制。第二,需要強化制度創新、機制創新、管理創新,努力突破實施難點,推進新農保制度需要在財政補貼方式、管理體制和管理機制,農民繳費機制,制度的有效銜接機制等方面勇于創新,積極探索,積累經驗,尤其需要強調政府財政補貼的可持續,農民長期參保意愿的可持續,管理運行的可持續,農民滿意的可持續。

(二)因地制宜,建立多層次全覆蓋的農村養老保障制度

黨的十七屆三中全會明確提出,貫徹廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續,加快健全農村社會保障體系。維護廣大農村老年居民的基本生活條件,使其老有所養,是農村社會養老保險制度建設的必然要求。溫家寶總理在十一屆全國人大第二次會議作政府工作報告中指出2009年的工作目標:“新型農村社會養老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣 (市)”。為確保農村居民社會養老保障順利推進,新型農村社會養老保險必須同我國經濟發展水平相適應,同農村實際情況相適應,同農民的承受能力相適應。根據不同地區的發展水平,不同人群的農村養老方式,不同區域農村養老保障水平的現狀,來進行分類設計和分步實施,建立與地區經濟增長非均衡戰略相適應的農村養老非均衡保障制度。同時新型農村養老保險制度要與其他養老保障措施相配套,農村社會養老保險仍然不能完全脫離家庭養老、土地保障和其他保障措施的實際情況,要組成一個有機整體,共同達到保障老年生活的目的。

(三)切實解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題

新型農村社會養老保險制度作為一種保障農村老年享受社會養老待遇的保險制度,離不開資金的支撐。為此,要妥善解決好新農保制度中各級財政責任分擔問題,中央財政和地方財政補貼要及時到位。政府資金的投入主要解決兩個問題:一是建立政府資金的引導機制,即為了鼓勵農民參加養老保險,應由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼。二是建立養老保障待遇調整的儲備基金,以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平基本同步發展。對于經濟發展水平較低的地區,應由中央財政通過轉移支付的辦法給予資金支持。農村社會養老保險基金的集體負擔部分,可在鄉村所辦企業的利潤、公益金和管理費用中提取;沒有集體經濟的鄉村,要根據統分結合、雙層經營的原則發展和壯大集體經濟,以不斷提高經濟效益來解決農民繳納一部分養老保險費的問題;特別困難的農村地區,農村社會養老保險基金的集體負擔部分應由地方政府財政解決。

(四)加強農村社會養老保險制度監管,提高基金保值增值能力

作為農村社會養老保險,從開始繳費到領取養老金,實際上是一個跨度很長的制度安排,在當前金融危機的背景之下,如何加強農村社會養老保險制度的監管,實現農?；鸬谋Ｖ翟鲋?有效抵御通貨膨脹的風險值得認真研究。農村社會養老保險基金是農民的血汗錢、養命錢,既要確保安全,又要確保合理增值。農村養老保險實行“基礎養老金加個人賬戶”的模式,基礎性養老金為非繳納性養老金,由財政支付,60歲 (或65歲)以上達到一定繳費年限的農民,加發一塊基礎性養老金,以體現參保優于未參保。個人賬戶基金由個人繳費、集體補助、財政補貼、投資收益構成,最終實現基礎養老金由中央負責、個人賬戶養老金由地方管理的格局,省級統籌基金缺口主要由省政府負責,中央對困難省份提供補貼,提高統籌層次,集中管理運營基金,改變現有縣級統籌,縣級管理的模式,以市或省為統籌管理單位,省或市級建立基金運營中心,國家制定基金運營管理辦法,運營管理農村養老保險基金并對統籌單位負責。要切實維護澄保農民的切身利益,農村社會養老保險經辦機構要健全基金的財務、會計、統計和內部審核制度,基金監督機構和政府行政主管部門要加強對基金收繳、管理、運營、支付監督檢查,確保基金專戶儲存、專賬管理、?？顚Ｓ?。[3]

(五)搞好新型農村養老保險與其他社會保障制度的協調和銜接

農村養老保障制度是由新型農村養老保險、新型合作醫療、農村低保和社會福利、社會救濟等制度組成的完整體系,各項制度功能各異,不可或缺。同時,各項制度又存在著相互聯系、相互制約和相互促進的關系,搞好各項工作之間的協調和銜接十分重要。因此,在推進新農保制度建設的同時,應著眼長遠,立足當前,從最終實現城鄉一體化并與城鎮企業職工養老等城鎮社會保險相銜接的保險格局出發搞好統籌協調,要按照“?；?廣覆蓋,能轉移”的原則,做到與其他社會保障制度有接口,好銜接,可轉移,并確保轉移過程中參保農民的權益不受損失,真正為農民群眾筑起一道科學、便捷、順暢、牢固的社會保障防線。

(六)健全農村社會養老保險組織機構

要確保農村社會養老保險責任主體到位,將非城鎮戶口的農村居民全部納入社會養老保險覆蓋范圍,促使農村社會養老保險工作健康有序發展,應盡快健全新型農村社會養老保險組織機構,理順農村社會養老保險管理體制。在此基礎上,重點加強履行政府社會保險職能的農村社會養老保險經辦機構建設,合理設定農村社會養老保險經辦機構的編制,配備與其業務相適應的管理和經辦人員。

(七)新農保的實施一定要尊重農民意愿,擴大農民的話語權[4]

新農保是為農民謀福利的,試點地區一定要堅持農民自覺自愿,切實把好事辦好,讓農民滿意。一方面要加強宣傳,讓農民充分理解參加新農保的好處。要運用通俗易懂的語言和群眾易于接受的方式,對試點工作的重要意義、基本原則、各項政策進行廣泛宣傳,使這項重大惠農政策深入人心,使符合條件的農民在理解的基礎上自覺自愿地參保繳費。不能搞強迫命令,不能片面追求參保率。另一方面要讓農民見到實實在在的利益。農民是講實惠的,眼見為實。養老保險要到未來才受益,交了錢要到規定的年齡后才能領到養老金,這個時間差往往會使許多農民心里不踏實。對已經年滿60歲的農民,只要他符合參保條件的子女參保繳費,就可以直接享受最低標準的基礎養老金。這個立竿見影的做法將具有很強的說服力。

(八)保證農村養老保險事業規范化、制度化

加快新型農村社會養老保險立法進程是關系到農村養老保險的可持續性和農村養老保險基金保值增值的一個根本性問題。應依據《中華人民共和國社會保險法》(草案),盡快制定和頒布《農村居民基本養老保險條例》。這樣,就能增強農村養老保險事業發展的規范性和統一性,防止由于制度和法規的缺乏而出現的漏洞,使農村養老保險事業盡早走上法制化和制度化軌道。在普遍建立農村社會養老保險制度過程中,以法律的形式規定農村居民基本養老保險的性質、原則、組織機構;規定農村集體經濟組織、鄉鎮企業、私營企業的法律責任;規定中央政府和地方政府支持農村養老保險的責任與方式,從而保證農村養老基金籌集的穩定性、基金運作的科學性和基金增值的安全性。

總之,改革和完善農村社會養老保險制度,各地區、各部門要充分認識建立新型農村社會養老保險制度的復雜性、艱巨性和長期性,切實加強組織領導,扎實搞好試點工作,不斷創新模式,逐步探索建立起有中國特色的新型農村養老保障制度。

[1]國務院《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(國發 [2009]32號).2009-09-01.

[2]付淳宇,詹連富.農村社會養老保險問題研究 [J].經濟縱橫,2009,(8):78-79.

[3]仇建國.建立和完善我國新型農村社會養老保險制度——試點階段問題探析 [J].中國社會保障網,2009-11-27.

[4]賈紀磊.新農村視野下農村公共產品供給的思考 [J].懷化學院學報,2009,(4):33.

On The Establishment of New Countryside Social Pension Insurance System

JIA Ji-lei
(Party School,Heze,Shandong 274000)

It is important to establish new mode of social pension insurance system.T o meet this end,efforts should be made in the clearance of government functions,institutional creation,and balancedfinance in line with different local situations to set up wide coverage in rural areas.

new countryside social pension insurance system; significance; question; countermeasure

D57

A

1671-9743(2010)04-0047-04

2010-03-08

賈紀磊 (1975-),男,山東巨野人,中共菏澤市委黨校講師,從事市場經濟、就業與社會保障方面的研究。