中國法治社會的權力配置與運行

萬高隆, 羅志堅

(中共江西省委黨校,江西南昌330003)

中國法治社會的權力配置與運行

萬高隆, 羅志堅

(中共江西省委黨校,江西南昌330003)

在法治社會里,權力的行使存在著邊界。從權力的存在形態來看,可劃分為應有權力、法定權力和實有權力。然而,現實權力的運行時常超越其法定界限,呈現“公共權力部門化,部門權力利益化,部門利益法制化”,權力異化不僅嚴重損害了黨的形象和政府的公信力,也對社會公正與社會和諧產生極大挑戰。權力配置的科學化、權力行使的規范化及權力運行的程序化成為現代法治社會中權力系統的中心環節。

法治; 權力; 配置; 運行

Abstract:In the rule of law,there are limits in the exercise of power.T o the standard of the existing form of power,it can be subdivided into the original power,the law power and the actual power.But the real power runs often beyond its statutory boundaries,and shows“the power becomes sector,departments power becomes interests,and departmental interests becomes legal”.Power of alienation not only seriously damages the party's image and credibility of the G overnment,but also creates a great challenge on social justice and social harmony.Power configuration scientific,exercise of power standardized and power-based running programmed,become the central link in modern law power system.

Key words:Rule of law; power; configuration; run

從權力的存在形態來看,可劃分為應有權力、法定權力和實有權力。應有權力是特定國家機關基于一定的物質生活條件、政治傳統和文化傳統而產生的為維護人權及促進社會發展而應當享有的權力。法定權力是法律、法規、規章明確規定由特定的國家機關享有的權力。實際權力是國家機關實際享有并行使的權力。在現代法治社會里,應有權力是法定權力的最終依據,法定權力是權力運行的依據,現實權力應當和法定權力保持一致。如果應有權力 (A):法定權力(B):現實權力 (C)=1,則該國家處于高度完備而發達的法治狀態。若應有權力 (A)＜法定權力 (B)＜現實權力(C)或者應有權力 (A)＞法定權力 (B) ＞現實權力 (C),則國家處于不同形式的非法治狀態,其中,法定權力是現實權力的參照系和評價標準。然而,現實權力的運行時常超越其法定界限,呈現公共權力部門化,部門權力利益化,部門利益法制化,即一些部門利用法定職權和掌握的國家立法資源,在起草國家法律、行政法規以及制定部門規章、編制行業規劃、實施宏觀政策時,力圖擴大本部門的職權以及本部門、相關企業、個人的既得利益。由于支撐建設服務型政府的制度構架不完善、權力配置的科學化不足、權力運行與監督的法治化缺失、人員編制的規范化不夠,最終必然造成國家權力異化和公共權力的流失。這與社會主義法治理念相悖離,損害了法治的權威和尊嚴,由于部門利益驅動的權力擴張和部門權力的爭權并存,使原本膨脹的行政立法趨向混亂局面,造成行政法規、地方性法規與法律之間、部門規章與上位法之間以及部門規章之間的沖突,破壞了法制的統一性。這種權力異化不僅阻礙了市場經濟的健康發展,也嚴重損害了黨的形象和政府的公信力,對社會公正與社會和諧產生極大挑戰。為此,依法規制權力是全面落實“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本治國方略、加快建設法治政府的必由之路。

一、權力的配置要科學化

在現代法治社會里,只有通過對權力的科學配置,使國家權力在法律范圍內各司其職、分工協作、互相制衡,才能從源頭上防止權力腐敗。

(一)宏觀層面:立法權、行政權、司法權的配置科學化

自從孟德斯鳩把國家權力分為立法權、行政權、司法權以來,“三權”一直成為各國公共權力體系的主要框架。他一針見血地指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是千古不易一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵1](P154)這三權中的任何二權集中在同一個人或同一機關之手,自由就不復存在?！叭绻粋€人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個機關行使這三種權力,即制定法律權、執行公共決議權和裁判私人犯罪或爭訟權,則一切便完了。”[1](P156)我國的國家權力在客觀上也劃分為立法權、行政權、司法權。然而,我國的權力配置體系存在諸多不科學之處,與立法、司法二權相比,行政權明顯處于強勢地位,往往可以憑借其強大力量干預立法和司法,尤其是司法權無法中立、超然地屹立于國家權力體系之中,而是處處受制、依附于行政權。在權力運行過程中,行政腐敗則催生司法腐敗,司法腐敗則加劇行政腐敗。在國家政治生活中,這三權之間關系的理想狀態是權責明確、分工合作、互相制衡,各個權力之間應當既保持相對的獨立性又能夠互相制約,從制度設計上確保國家機器的正常運轉。

1.改革司法行政化體制,使司法機關能夠依法獨立行使司法權。司法是社會公平正義的最后一道防線,司法公正是社會公正的重要標志。司法權的性質決定了司法機關必須保持中立,不能受制和依附于任何機構和個人?！皬闹贫壬媳ＷC審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。[2](P35-36)首先,我們必須改變地方各級司法機關的財政體制,將目前由地方政府負擔地方司法機關的財政改為由中央政府負擔,增強各地上繳中央的財稅,由中央財政作為專項支出,對司法部門的經費實行單列,由中央財政統一預算,并由最高司法機關統一管理全國各級司法機關的財政經費,逐級專項下達。其次,必須改革現行司法機關人事管理體制,徹底改變目前地方黨政部門支配地方司法機關人事權的狀況,實行嚴格的司法人員任用制和彈劾制,實行法官職業化,優化司法職權配置,改變司法機關內部權力配置行政化的現狀,確立違憲審查制度,把抽象行政行為和具體行政行為都納入司法審查范圍。

2.規范行政程序,遏制行政權力的膨脹。行政行為程序化,是為公民與行政機關提供了一個相互交涉的平臺,使公民獲得在行政過程中以自己的意見影響行政機關的意志形成、參與行政決定過程的機會。陳述、申辯、聽證、提供證據、查閱卷宗等行政程序就是雙方意志交流的平臺。規則制定和作出決定兩種基本的行政裁量權必須得到有效控制,現代法治社會里,行政機關負有了更多的程序義務,這表現為對行政程序司法審查的增多和相對人權利保障程序的完備。行政程序應當是一個開放的公民參與模式,其基本功能在于公民意志的表達及在此基礎上行政意志與公民意志的互動,使行政決定兼蘊行政意志與公民意志,達到公益與私意的平衡,以公民權利監督、遏制行政權力的異化和變質。

3.切實保障權力機關的權威地位。人民代表大會制度是我國的根本政治制度,中華人民共和國一切國家權力屬于人民。切實保障憲法賦予人民代表大會作為權力機關應當具有的權威地位,是改革國家機關權力配置體制的核心問題,從制度上保障行政機關和司法機關的領導由權力機關產生或罷免,確保權力機關制定的法律、法規在行政、司法機關得到不折不扣的執行。

(二)微觀層面:決策權、執行權、監督權的配置科學化

黨的十七大報告指出:“要堅持用制度管權、管事、管人,建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。[3](P33)這是我黨對權力配置與權力制約規律的新認識,是進一步推進權力配置科學化的重要指南。當前,在以行業、部門配置權力的體制下,不僅容易形成國家權力部門化、部門權力利益化、部門利益法治化,而且在部門、行業內部極易導致權力集中于一把手,權力走向個人化。從決策、執行、監督權力配置入手,形成相互協調約束機制,是行政體制改革的發展趨勢。

1.科學劃分決策權、執行權、監督權,在各個行政區域內建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。在決策權力的行使上,應當按照民主、科學的要求,在建立專家咨詢、社會聽證等制度基礎上,一律由各級權力機關集體決策,即有關本行政區域內的經濟、文化、社會事務等重大事項由同級人民代表大會決定,由政府相關職能部門執行。在設置執行機構時,盡量削減執行層次。同時,整合現有的檢察、監察、審計以及政府各部門內部的監督機構,設置專門的獨立的各級監督機關,實現由上級監督機構領導、向本級人民代表大會及其常委會報告工作并接受其監督的雙重管理體制,地方各級人大常委會主任由同級黨委書記兼任,保證黨的路線、方針、政策的貫徹執行,各級監督機關內設檢察、監察、審計、稽查等部門,對同級或下級行政、司法機關的決策及執行狀況進行監督檢查,改變多頭監督而監督不力的現狀,切實增強監督的有效性。

2.在各級政府內部設立機構并有效配置職權,建立健全決策、執行、監督既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。為使分工過細的部門能夠得到科學設置、職權得到有效配置、資源得到有效整合,天津濱海新區、上海浦東新區、深圳、廣州等地實行的大部門制改革,為行政體制改革提供典范,圍繞政府目標,在科學劃分決策權、執行權、監督權的基礎上實現決策、執行、監督部門的合作與協同。深圳市以“大行業、大管理”的思路,對現有的政府機構進行了全面重組。主要分為三大類:“委”、“局”、“辦”。其中,“委”即“委員會”,肩負決策職能,包括發展和改革委、科技工貿委、財政委、國土和規劃委、交通運輸委、衛生和人口委、人居環境委共7個委員會;“局”,是執行機構,包括住房建設局、人力資源和社保局、文體旅游局、市場監督管理局等;“辦”,即辦公室,包括應急管理辦公室和法制辦公室、金融服務辦公室。“委”與“局”之間不是上下級的隸屬關系,而是決策和執行、監督相互協調的關系,是行政合同關系,以“績效合同”的關系來落實監督。新的體制下,“委”把以往分散在各個部門的同一領域的決策職能集中起來,“局”厘清了以往相互交叉的執行職能,“委”和“局”歸口聯系,實現決策、執行、監督分離,相互制約,相互協調。廣州市按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,對內設機構進行分類設置,如在城市管理方面,同時設立了城市管理委員會和城市綜合執法局,把制定政策和執行分開。在監督機構方面,市政府19個工作部門實行紀檢、監察機構由市派駐,直接受市紀委、市監察局的領導,履行黨的紀律檢查和政府行政監察兩種職責,對政府決策權、執行權實行有效監督。

二、權力的行使要規范化

權力行使要有度,這是法治國家的必然要求。“度”具體表現為合法性和合理性的統一。一切權力來源于人民,人民通過法律進行授權,權力行使主體必須在法律的范圍內活動,法律面前人人平等,任何組織和個人都不具有超越法律之上的特權,否則,人民的意志就得不到體現,法治國家也就無從談起。同時,現代社會變遷迅速,社會現象復雜多樣。立法往往滯后于社會發展,自由裁量權不斷擴大,權力行使的合理性對維護社會公平正義具有重要價值。

(一)合法性原則

英國的“越權無效”原則、美國的“基本權利”原則(任何組織和個人都必須服從保護人類固有權利的法律)、德國的“法律至上”原則都體現了權力行使的合法性要求,合法性原則具體包括以下幾個環節:

1.權力行使的主體合法。“公務員制定建設是法治國家建設的關鍵”,[4]一切權力的主體由法律、法規設定或由有關機關依法授予,實施權力行為的組織必須具有相應的主體資格,能以自己的名義獨立承擔法律責任。只有具備權力主體資格的組織及其人員作出的權力行為才是合法有效的。

2.權力行使的內容合法。權力行為所涉及到的權利、義務以及對這些權利、義務的影響或處理,均應符合法律、法規的規定和社會公共利益。權力行使必須有法律依據和事實理由,法律、法規為各種權力設定了界限,權力主體只能在法定的職權范圍內實施相應的行為。同時,權力行為的作出必須具備法律規定的事實理由,沒有客觀事實或法律事實理由的權力行為與沒有法律依據的權力行為一樣都是無效的。

3.權力行使的程序合法。權力行使的程序是指法律規定的權力主體做出一定行為所必經的過程、步驟和次序。程序不僅是提高行為效率的手段,而且起著限制權力、保護公民權益不受權力任意侵犯的作用。程序合法是保障實體公正的前提條件。

(二)合理性原則

英國學者H韋德指出:“所有的自由裁量權都可能被濫用,這仍是個至理名言”,“在公法中沒有不受約束的自由裁量權?！^對的和無約束的自由裁量權的觀點受到否定。為公共目的所授予的法定權力類似于信托,而不是無條件的授予”。[5]權力主體必須根據立法目的、法律原則和幅度行使自由裁量權。英國的自然公正原則、德國的比例原則都體現了權力行使的內容要客觀、適度、合乎理性。

1.正當性,權力主體在行使權力時主觀上必須出于正當的動機,客觀上必須符合正當的目的。符合立法的宗旨、原則及法律的精神。

2.平衡性。權力主體在行使權力時必須注意權利與義務、個人所受損害和社會所獲利益、個人利益與國家利益之間的平衡。在行使權力時盡量使相對人的損害最小化。

3.情理性。權力主體在行使權力時必須符合客觀規律,合乎情理,不能要求相對人承擔無法履行或違背情理的義務。必須在情理范圍內選擇合適的處理決定。

三、權力的運行要程序化

程序是人們遵循法定的時限和時序并按照法定的方式和關系進行法定行為的過程。一般而言,人們都把《英國大憲章》作為“正當程序”之源。1354年,愛德華三世第二十八號法令規定:“不依正當程序,不得對任何人加以驅逐出國境或住宅,不得逮捕、監禁、流放或者處以死刑”。[6](P211)正當程序在歐洲五百余年的法治進程中發揮了重大作用,它與法律職業化并列被稱為法治的兩個推動力,正當程序也應當成為中國走向現代化的根本元素之一。

(一)正當程序是法治的重要標志

現代法治的核心是限制權力、保障權利。正當程序是法治的重要標志,法治建設首先加強正當程序建設。

1.正當程序是權力制約的重要機制。法治社會的權力應當受到嚴格約束,而法律程序是其中不可或缺的一種約束機制。程序通過對時空要素的分工,從法律適用的一系列活動中分離出某些權利或權力性質的內容,交由其他主體實施,這些程序既是對權力的重新分配,又是對權力主體的制約。法律程序以其特有的功能彌補了實體法控制權力的不足,達到了權力與權利的平衡。

2.正當程序是實現權利平等的基本條件。法律面前人人平等是現代法治的基本原則,法律適用就是對抽象規則與具體行為的認同過程,這個認同過程的高度“同一性”有賴于法律程序的保證。償若沒有統一的步驟和方法,平等適用法律則無從談起。法律程序是以權利制約和權利本位為特征,通過權力制約和權利救濟來實現和保障人權。

(二)程序公正優先于實體公正

在理想的法治狀態下,程序公正與實體公正是一致的,程序公正是實體公正形成、實現必經的過程,而實體公正是遵循公正的程序對案件處理所形成的結果。實體公正的追求必須以程序公正為前提,當程序正義與實體正義發生沖突時,應當以程序公正優先為原則,以實體公正優先為例外。實體是人們對案件處理結果的一種認知,而任何認知都會受到一定時空條件的限制,因此,實體正義只是相對的、暫時的、個別的,而程序是法律規定的權力行使的過程,因而它具有確定性、反復性和普適性,由于人們在價值觀上的差異,通常很難就某一具體案件的實體正義達成共識,但程序正義能夠以一種看得見的方式實現,“一種合理、合法的適用程序對于當事人在適用完成后的行為態度起得信息上的暗示作用,他相信在這種程序下作出的適用結論對他是公正的?！盵7](P182)程序公正能夠支持實體結論的妥當性,實體上不合民意的結論,因為正當程序卻可以被民眾接受,美國的米蘭達案件、辛普森案件正是如此。

法治與憲政建設的中心問題是權力配置,根據本土資源建構本國的權力結構。只有權力配置科學化,權力行使才能有度,權力運行才能有序。從中國的法治建設的實踐看,權力問題是包括立法體制、行政體制、司法體制、執政黨的領導體制在內的整個政治體制改革的核心。只有全面、準確地把握權力的配置與運行,才能有效地規范權力,真正體現權力的人民性。

[1]孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神 (下篇)[M].北京:商務印書館,1961.

[2]江澤民.全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告 [R].北京:人民出版社,2002.

[3]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告 [R].北京:人民出版社,2007.

[4]萬高隆.我國公務員制度的特色與創新 [J].懷化學院學報, 2009,(9):47.

[5][英]威廉·韋德.合理原則 [J].法學譯叢,1991,(6):32.

[6]李昌道.美國憲法史稿 [M].北京:法律出版社,1986.

[7]張文顯.法理學 [M].北京:高等教育出版社,2007.

Rule of Law in China about Configuration and Operation of Power

WAN Gao-long, LUO Zhi-jian
(Party School of the CPC Jiangxi Provincial Committee,Nanchang,Jiangxi 330003)

D920.0

A

1671-9743(2010)07-0031-03

2010-06-22

萬高隆 (1968-),男,江西東鄉人,中共江西省委黨校 (江西行政學院)法學教研部副教授,碩士,從事法理學、行政法學方面的研究;

羅志堅 (1965-),男,江西吉安人,中共江西省委黨校教授,從事法理學、刑法學方面的研究。