我國公民參與研究:歷程、問題與前瞻

吳海杰

(中南大學公共管理學院公共管理系,湖南長沙410083)

公民參與的概念最初是在二戰前后由西方政治學者提出來的,此后逐漸成為現代政治學和公共行政學研究的一個重要范疇。公民參與作為一種新式的民主理論與實踐,已經成為當今國家民主政治發展和地方治道實踐和變革重要內容,促進有序和有效的公民參與更是成為中國政治和社會現代化進程中的重大課題。公民參與的概念和理論大約是1990年前后開始引入中國,并逐步升溫,公民參與研究的領域不斷拓寬,程度不斷加深,但總體上我國公民參與研究還存在不少問題值得深入的探討。

一、我國公民參與研究的歷史進程

回顧我國公民參與研究,大概的歷史脈絡為早期的政治學背景下的公民參與研究到公共行政領域以及基層治理治理過程中的公民參與研究,其間還包含公民參與的形式、途徑與機制的研究。

(一)政治學背景下的公民參與研究

公民參與的研究最初源自政治參與,甚至在相當長的一段時期內,兩者之間的區分是不清晰的,傳統意義上的公民參與主要是指政治參與,而政治參與屬于政治學研究主題,“它表現為人們通過政治投票和政治領導人選舉過程間接地參與國家政治和社會事務管理,被看作是政治民主的基石”。[1](P65)在我國,早期的公民參與研究是作為民主政治的一項重要內容進行的,1989年便有學者指出,“公民參與是衡量民主發展程度的標準”,“民主就是公民參與國家管理的制度”。[2](P34)同年,復旦大學政治與行政研究所國情調研組就我國公民的政治參與意識和行為模式的現狀、政治參與的內在動力與參與機制等問題進行了初步研究。90年代的公民參與研究主要表現為兩方面:一是對西方國家政治參與理論與實踐的介紹與評述;二是結合中國本土語境,對政治參與的涵義、特征、功能等基本理論問題進行初步探討。90年代中后期,有學者開始結合中國政治生態,闡釋了公民參與村民自治、人大選舉、政治協商、國家立法與決策、民主監督等國家管理層面的現實圖景。[3](P112-115)可以說,在整個90年代,公民參與的研究主要集中于對參與理論內涵和意義的初步闡釋和對參與在國家管理中的宏觀分析,而且,公民參與、大眾參與、政治參與等概念也沒有得到明顯的區分。隨著黨的十六大明確提出“健全民主制度,豐富民主形式,擴大公民有序的政治參與”,“有序公民參與”成為我國公民參與研究中的獨特詞匯,公民有序政治參與的形式、途徑及其與政治發展、政治民主、社會管理、基層民主等方面的內在聯系逐漸成為公民參與研究的重要領域,孫柏瑛、魏星河、王維國等學者對此有系統的分析。

(二)公共行政領域的公民參與研究

在文獻脈絡中,公民參與源自美國20世紀40、50年代國家職能的擴張,社會運動的發展和代議制民主的困境使得調整政府與公民之間的關系成為當時改革的方向之一,公民參與城市規劃、政府項目設立等公共行政過程成為學界熱點。在我國,隨著體制轉型的日益加快,多元化利益格局的形成和公民社會的崛起,特別是2003年以后發生的一系列公眾要求參與的公共事件,公民參與逐漸從傳統意義上的政治參與擴大到政策過程和公共行政領域。國內較早將公民參與的研究視角從政治學領域轉向公共行政領域的以羅豪才、薄貴利、李圖強等學者較為典型。羅豪才在《健全公民參與機制推動政治文明建設》一文中指出:“公民參與,不僅指公民的政治參與,即由公民直接或間接選舉公共權力機構及其領導人的過程,還包括所有關于公共利益、公共事務管理等方面的參與”。[4]李圖強在其專著《現代公共行政中的公民參與》中,通過系統分析公民參與的內涵、理論基礎、公共行政與公民關系、公民參與在中國的實踐等,闡述了如何通過公民參與的介入建構公共行政的民主治理模式。[5](P5-6)公共行政領域的公民參與研究大致可分為兩類:

一是公民參與整個行政過程或參與具體行政行為過程的研究。北京大學王錫鋅教授通過建構公眾參與理念和制度分析框架,結合個案,較為全面地分析了行政決策體制、信息公開、行政規則制定、政府績效評估、行政執法等行政過程中的公眾參與問題,[6]這些問題基本上反映了公民參與行政過程的研究現狀。其中,行政決策體制及價格聽證制度中公民參與機制的構建與完善;政府績效評估中公民參與的演變、理想模式與困難等問題為研究重點與熱點。

二是公民參與公共政策過程或公共事務管理的研究。隨著信息時代的來臨、公民權利意識的覺醒服務型政府建設的要求,公民參與政策過程和公共事務治理成為廣泛的社會行動和熱門的政治話語,并引起了學術界的廣泛關注。在公共政策與政府決策領域,環境保護問題一直是公民參與研究的關注方向,主要有公民環境參與權、公民參與環境管理的意義和途徑,一直到近期的公民參與環境影響評價研究;發源于浙江溫嶺等地的參與式預算改革實踐引發了學界對參與式預算國外經驗的引進及其中國的價值、困境、前景與對策等問題的思考;此外,城市規劃、公共衛生、民生等領域的公共政策過程中公民參與問題也是受關注的焦點問題。在公共治理領域,隨著近年公共危機事件的頻繁發生,如何通過公民參與機制構建進行公共危機治理及化解政府本身的治理危機逐漸納入學界的研究視野。公共事業管理中的公民參與問題、城市拆遷過程中公民參與的困境與對策等也是公民參與研究的新興領域。還有學者在介紹國外理論與實踐經驗的基礎上從“法律——政策——執行”的角度對公共政策過程中的公民參與問題進行了總體分析。[7](P22-25)另外,盡管我國一些地方逐漸涌現公民參與的案例,但與此同時公民的非制度參與和基層的群體性事件卻越來越多,對此,探討公民參與在我國現階段存在的問題與困境及其對策的研究也開始顯現,但主要是從公民或政府單方面去探討問題,而較少從公民參與的本質即互動性這個角度去提出對策。

(三)基層治理過程中的公民參與研究

公民參與一個重大轉向和發展趨勢是對農村、社區等微觀領域治理重公民參與的重視和強調。按照蔡定劍教授的歸納,在基層治理層面,公民參與主要有:農村村民民主治理;城市社區中的民主治理;新型居民區中的業主自治。[8](P37)長期以來。以村民自治為代表的農村基層民主制度,是公民參與視閾的民主化研究的重點,學者們的研究主要集中在村民自治中國家與農村社會關系、如何提升農民的參與意識與能力、培養具有積極“公民資格”的村民等方面,而且研究的重心在于村民選舉等農民有序政治參與的途徑與機制。事實上,正如有學者指出的:“選舉只是解決“誰統治”的政治問題,并不能回答“如何統治”這種更具程序性的行政難題。[9](P25)本世紀初西方協商民主理論的引入及其在浙江、廣東等地的特色實踐,因其了知識界和政界的廣泛興趣,有學者認為,“選舉加協商的互補性民主制度是中國特色的民主政治,協商民主可以彌補選舉民主的不足”。[9](P25)公民協商式參與鄉村公共事務治理與鄉村公共秩序重構,公民協商式參與與鄉村公共空間拓展的內在關系等問題成為當前探討的熱點。隨著城市社區治理的興起,社區治理框架中的公民參與也成為當前的一個研究熱點,主要有相關國外理論與實踐經驗的分析,社區規劃中的公民參與,社區治理中公民的角色和參與機制、參與的障礙、原因及制度創新等。此外,近年來弱勢群體在公共管理中的參與及新生代農民工的政治參與問題也引起了學術界的關注。

(四)公民參與的途徑、形式與機制研究

公民參與的形式、途徑和機制不僅反映著政治系統對公眾的開放程度,也能夠折射出公眾的參與程度和對政治的態度,這方面的研究主要為:

一是對公民參與形式和途徑的分類和總結。楊光斌教授將參與分為法律認可的制度性參與和體制外的非制度性參與,而蔡定劍教授則認為,公民參與強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通與協商對話,在中國參與主要包括立法決策層面、政府管理層面、基層治理層面。[8](P38)事實上,按照學科與政治實踐發展的趨勢,公民參與的形式認定應該從政治參與的含義中分離出來,更加彰顯公民參與公共治理層面。根據學者們的總結:我國目前的公民參與途徑主要為:聽證制度、網上征求意見、公民論壇、咨詢委員會制度、公示制度、座談會、論證會、官民個別接觸、政府接待日制度、市長熱線、旁聽政府常務會議等。

二是公民參與的組織化研究。本質上說,政府與公民權利關系的對等才能保證公民參與的實效性,唯有公民參與的組織化才能保障這一點,而組織化的前提在于公民社會的成熟。在我國,公民參與的組織化以賈西津、褚松燕等學者的研究較為典型。賈西津主要從國家與社會關系的角度,分析了公民權力的生長,特別是公民自組織的形成及其在公民參與中的作用等問題。[10]褚松燕闡釋了構建以社團為主體的公民組織化參與結構以及強化社團對社會治理的組織化參與功能等問題。[11](P250)但總體上,國內對公民參與組織化的研究仍缺乏系統性與全面性。

三是公民網絡參與研究。近十年來,隨著信息技術的快速發展和互聯網絡的廣泛應用,我國公民參與狀況發生了巨大變化。在網絡環境下,公民以前所未有的速度擴展到政治發展、政策過程與公共事務治理中,給公共治理中政府與公民關系帶來重大的影響和沖擊,促成了公民網絡參與的興起。首先,在網絡環境下公民參與的意義方面,學者們的主要觀點大致包括:網絡公民參與削弱了信息集權控制的能力、增加了參與手段和途徑、提高了民眾參與的興趣和能力,同時推動著公共組織結構的網絡化與決策權力的分散化,推動國家民主政治的發展,形成新的“公共領域。在公民網絡參與的問題方面,一些學者認為,公民網絡參與的機會不均等導致社會分層,產生“數字鴻溝”;盲目地推行電子政務,導致形式主義盛行;缺乏相應的制度保障,高速的網絡發展容易導致公民參與陷入無政府狀態;信息擁擠影響公民的理性選擇等。但總體上,以網絡參與促進民主發展仍然是被認可的。不少學者就政治發展和公共管理中公民網絡參與的制度建設與路徑選擇、公共決策失范及其對策、公民網絡參與與政府創新等問題進行了初步探討。但我國目前的網絡公民參與研究宏觀分析多于微觀研究,尚缺系統的理論研究與實證分析。

二、我國公民參與研究的現實問題

公民參與在中國的起步較晚,盡管在地方治理過程中公民參與實踐不斷涌現,但目前仍處于低水平和低質量階段,相應的理論研究更滯后于實踐發展,主要存在以下問題:

第一,公民參與的宏觀分析多于具體微觀問題的研究。目前國家層面的公民參與的制度框架已經具備,對參與的制度化研究也比較多,但對結合地方經濟社會發展實際、公民素質與政府接納能力等方面來探討公民參與制度化的研究不足。面對一些地方在環境影響評估、項目選址、城市規劃與拆遷等公共問題中公民參與力量的崛起,政府有成功應對的案例,但還缺乏制度化的應對策略與智慧,而學界對這方面的系統研究還未能及時跟進,不能給實踐以科學與前瞻的指導。

第二,國外理論與經驗的介紹與論述多于結合中國地方實際的研究。公民參與理論自國外引進以來,我國學者對西方公民參與的理論與一些實踐經驗進行了大量教科書式的介紹,豐富了公民參與研究的知識基礎,但公民參與在我國有其獨特的歷史背景與政治語境,特別是對于公民參與階梯理論、參與形式步驟等前沿問題不能僅停留于一般闡釋,而要具體問題具體分析,而目前結合我國地方實際、政治生態與社會現實等方面對公民參與的系統研究非常缺乏。

第三,價值意義層面的探討多于系統性的反思。國內學者對公民參與在推動民主政治建設、提高政策執行力等方面存在的價值和意義有大量探討,也趨于達成一致性共識,但對于目前公民參與的低水平和低效性等現實困境缺乏系統性反思,大多數研究仍從政府或公民單方面因素來思考問題,而缺乏從政府與公民間關系的角度來進行反思與探討。

三、我國公民參與研究的前瞻思考

綜而觀之,公民參與經歷了由單純的政治領域的參與向廣大公共事務領域的參與擴大的過程,與此同時,公民參與形式也從政治動員式的參與轉向主動性參與,對此,政府從理念、行為與制度安排上應作如何調整,將公民參與納入到公共事務管理過程中來?目前,很多地方政府及其領導人在面對公民參與時還抱有回避、冷漠甚至壓制的思想,那么,能否讓公民參與成為地方政府改革與創新的動力機制而不是變為維穩局面下的壓力因素?對于這些問題還有待結合地方公民參與的具體實踐進行深入探討。

其次,公民參與研究的本土化亟待加強。具體而言,公民參與是一個階梯上升的過程,在公民參與的過程中,政府與公民雙方應如何消除認知偏差,從程序性參與上升到實質性參與,并以此達成政府與公民關系的良性互動,這方面的研究有賴于結合具體的國情分析來進行探討。

再次,面對公民參與的現實困境,應從觀念、制度、操作等層面,嵌入政府與公民間關系的視角展開系統反思。事實上,公民參與的核心環節即政府與公民的互動,否則就是一種假參與或失效的參與。因而更需要研究的是:提升公民參與能力的同時,相應的政府的回應能力如何培養,政府與公民的合理對話機制如何構建。

除此之外,隨著公共治理過程中一些新問題的出現,還有些問題的研究急需加強:比如政府應如何避免網絡參與的無序與失范,并對之加以有效利用?政府如何將多元化的利益有機融合到制度化的利益調整過程中,并在這個過程中更加擴大與優化弱勢群體的參與渠道?

四、結語

綜而觀之,我國公民參與研究的主要歷史脈絡為:從狹隘的政治參與研究到包括政治在內的政策過程和公共事務中公民參與的研究;從宏觀的公民參與政治、政策與公共行政的研究到微觀的微觀的公民參與基層治理研究;從公民參與的理論引進到公民參與的本土化研究;從現實場景的公民參與研究到虛擬的網絡公民參與研究。因此,當前國內公民參與研究的重點應該是探索公民參與過程中政府與公民互動關系與對話機制的構建、政府回應能力的培養;公民參與地方治理的動力機制與步驟層次;公民網絡參與的有效利用與弱勢群體政治參與等。

[1]孫柏瑛.我國公民有序參與:語境、分歧與共識 [J].中國人民大學學報,2009,(1):65.

[2]丁榮生.公民參與是衡量民主發展程度的標尺 [J].社會科學,1989,(1):34.

[3]唐代望.公民參與國家管理的特色 [J].中國行政管理,1999,(1):112-115.

[4]羅豪才.健全公民參與機制推動政治文明建設 [N].人民日報,2003-09-09.

[5]李圖強.現代公共行政中的公民參與 [M].北京:經濟管理出版社,2004.

[6]王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架[M].北京:中國民主法制出版社,2007.

[7]朱德米,唐麗娟.公共政策過程中的公民參與 [J].中共福建省委黨校學報,2004,(10):22-25.

[8]蔡定劍.公眾參與及其在中國的發展 [J].團結,2009, (4):37-38.

[9]楊光斌.公民參與和當下中國的治道變革 [J].社會科學研究,2009,(1):25.

[10]賈西津.中國公民社會圖綱.來自城市社區參與治理資源平臺網站:http://www.ccpg.org.cn/Article/ShowArticle.asp?ArticleID=390.

[11]褚松燕.權利發展與公民參與 [M].北京:中國法制出版社,2007.