推進社會參與應急管理的思考

羅忠桓

(中共懷化市委黨?？蒲刑?湖南懷化418008)

社會參與的主體是指參與或介入突發事件應急與救援的政策制定、現場應對的角色,是指傳統的應急救援主要角色(政府、軍隊)之外的個人或組織。即社會公共組織、工商企業、普通公民參與應急管理政策的制定與執行過程,其重點是參與突發公共事件的預防與應對處置。應急管理是政府的重要職能,但允許社會主體參與應急管理全過程是全球治理公共安全的主要做法,中國也不例外,在2007年8月30日頒布并于11月1日施行的“突發事件應對法”中明確規定了企事業單位和公民等社會主體的責任。

一、社會參與是治理公共突發事件的基礎

在中國現階段,提高應急管理能力,不但需要從政府自身能力提高上入手,同時還需要從提高社會參與能力上下大力氣。推進社會有序、高效參與是應急管理的必然選擇。

在新的應急管理模式中,社會參與治理的意義尤其重大,它是整個應急模式不可或缺的內容。

社會參與是應急管理本身的特點和規律所決定?！巴话l公共事件是公共問題極端發展的表現,是公共產品供求矛盾激化的結果”[1]。突發公共事件本來的難于治理性,加上全球化、信息化和知識化的發展,發生突發公共事件的公共問題愈加復雜,限制了應急管理作為政府壟斷性職能的可行性,使得傳統上依靠政府單向管理,應對突發公共事件的安全管理舊范式必然成為過去式,必然建立基于公共治理理論基礎之上的政府與社會合作的應急管理模式,換言之,只有社會參與,才能生產出有效預防與應對處置突發公共事件的公共產品。按照我國突發事件應對法的有關條款,可以把應急管理系統分為政府行政責任系統和社會責任系統,兩個系統相互作用缺一不可,社會責任系統的作用不但包括參與應急救援的“基礎”,還包括以捐贈,提供信息與對策、參與現場救援、提供技術和設備、實施商業援助計劃,配合政府行動等主要方面發揮作用。一是服從政府應急行動。在危機中按照政府的計劃和指令行事,如服從隔離措施,及時撤退等。二是參與應急管理的基礎宣,包括參與政府應急管理公共政策的制定和預案制定,參與應急宣傳教育培訓,如何提高自身危機意識和應對危機的專業知識及技巧能力。三是向應急管理中心提供信息。突發事件的應急管理尤其是響應處置必須做到“三個如何”:如何獲得更多的信息,如何獲得更多的時間,如何降低事件的危害度和損失。[2](P261)在信息提供方面,社會主體的各要素具有接近緊急事件觸發因子、環境的優勢,因此,本身就是信息源。信息的傳遞有其自身規律,如果從信息源能直接達到應急管理中心,不但可以節省信息流程的時間,而且能保障信息的真實性,為緊急事件的防控與應對處置可以發揮最大的作用。四是向應急管理中心提供應急資源,儲備充足的應急物資,以便在緊急事件來襲時,確保相應的物資供應,這是化解危機的一個重要條件。但過度的應急資源儲備,不但政府難以做到,而且容易導致資金和物資、人力的不必要的積壓和浪費。因此需要政府與社會合作,政府掌握好社會可以提供的資源,而一旦緊急事件發生時,社會通過一定的方式,向應急管理中心提供需要的應急資源。第五是參與應急響應。社會參與應急響應表現為事發地社會各主體的先期響應及處置,以及非事發地社會各主體志愿參與救援與恢復管理。

社會參與有利于增強自身對公共突發事件的“免疫性”。所謂免疫性是指社會參與不但可以自發控制某些公共突發事件發生,降低發生頻率,即使發生了突發事件,社會參與可以緩解突發事件的破壞性。從突發事件發生機理來看,任何突發事件都發生在社會肌體中,社會肌體中的組織和細胞參與到預防和消滅長在自身的“毒細胞”或毒瘤,實際上是社會自身提高了抵抗力和“發病”后的自我恢復力。這種免疫性、自控力在許多地方得到體現,如那些民主發展比較好的國家和地區,因為公民社會良好發育,社會安全等突發事件明顯低于那些民主和經濟欠發達的國家和地區,這在東南亞小國與北歐小國、南美國家與北美國家可以清晰地認識到。而危機事件到來時,良好的社會參與不但可以縮減危機的規模,而且又為下一次危機的應對準備了一劑防藥。那些在危機治理中社會參與有序有效的國家和地區,危機治理總是顯得不慌不亂、危機治理結果總是高效的。中國能成功應對2008年、2009年、乃至今年上半年的各類危機事件或重大活動,這與有效的社會參與作用是分不開的,如全民反恐、奧運會激情奉獻的志愿安保服務、汶川大地震的全民自發動員參與救援、玉樹地震救災的民眾參與、西南抗旱與南方水災中的民眾參與、上海世博會的志愿服務活動,等等,這些都證明了社會參與的偉大力量。

在實踐上,社會在參與應急管理、預防和應對處置公共突發事件中也發揮了一定作用,當前應急管理不斷引起政府的高度重視,隨著管理重心下移,社會參與的狀況正在發生變化,從2003年非典事件到2008年南方冰災與四川汶川大地震,社會參與經歷了“從無到有、從少到多、從多到好”的發展與進步:社會參與的責任意識得到喚醒,全民參與的氛圍基本形成,參與組織走向聯合行動,參與能力有明顯提高,參與作用進一步發揮,在與國際社會組織參與共同行動上有突破,但社會參與與現實要求還很不對稱,參與還是低水平的,參與的范圍和作用有限,主要還是靠政府承擔。其原因主要是:社會缺乏危機意識,參與意識不強,應對危機的專業知識及技巧技能不足;社會參與行動存在盲目性、臨時性、低效性;社會參與作用不大,主要是發揮了服從政府行動的“行政性”參與作用,集中在捐獻款物、信息溝通、運送和分發物資、協助安撫危機受害者、穩定社會秩序上,在對政府的彌補作用上的實際影響還不夠。社會參與有限的深層原因有:全能政府的政府管理思維限制了社會主體在公共危機管理中扮演的角色和發揮作用;公民與社會長期接受政府全能主義的影響,形成了依賴性人格;公民社會發育不足,公民組織化程度低,社區組織單一;非營利組織發育不足,沒有資源;工商企業社會責任不足;基層政府公信力低,凸顯組織資源不足;社會參與缺乏自我協調聯動機制與政府統籌協調機制,社會參與的激勵保障機制不健全,社會動員手段單一,凸顯制度資源不足;相應的法制建設滯后,社會參與缺乏自主性,沒有合法身份,沒有規范,凸顯法理資源不足;社會參與缺乏應急文化支撐,公共精神、自主精神、志愿精神培育不足。社會參與能力與作用的不足是應急管理整體能力與水平那么難已提升的根本因素。

二、構建不同社會主體有序參與的機制是關鍵

保證突發事件在潛伏期、爆發期、持續期、消退期,在空間圍上都有相應的社會主體負責,達到急而不亂,廣而不漏,這需要相應的系統機制作保障。

一是健全公民,單位,社區、社會公共組織自我管理,自我負責的“群防群治型”參與型機制,參與的相應主體應在提高自救互救能力,提高參與水平上取得新的發展。

群防群治是借鑒社會治安綜合治理,防范治安刑事案件的管理機制,其特點是齊抓共管,預防為主。群防群治在應急管理中的重要作用,它能形成一個由點到線到面的立體型體系。這個點就是公民個人、單位個體、社區個體,每一個公民、每一個單位、每一個社區如果都能自我管理,自我負責任,那么就能筑起第一道防線。群防群治的作用主要是預防,它的前提條件是公民,單位、社區的能力是正常的,能看好自己的門,管好自己的人,把引發突發公共事件的誘因、苗頭排除在萌芽狀態中。對于突發事件誘因的排查,信息的收集與報告、事件苗頭的排除,群防群治機制具有天然的優勢。2008年,國人全民反恐,全民參與奧運安保是群防群治機制的經典運用。突發事件應急管理下基層,重心下移,進學校、進農村、進企業、進社區、也是群防群治的要求。我們現在當務之急是把應急管理群防群治機制與只負責社會治安的群防群治機制進行整合,真正形成包括社會治安綜合治理在內的應急管理群防群治機制,形成應急管理群防群治機制,要有相應的配套機制。

二是民間社會公共組織、志愿者組織在參與上取得新的突破,政府應以資金扶持等方式,大力發展民間公共組織,著力健全“志愿型”參與機制。當社區單位,公民自治不能解決的,可以由民間公共組織、志愿者組織介入加以解決。社區、單位,公民自治力量有限,危機事件發生并超出自治能力時,民間公共組織應當介入,提供應急管理尤其是應急救援服務,“在搶險救援,衛生防疫,群眾安置,設施恢復、心理安撫”[3]以及宣傳教育等方面發揮作用。

改革開放30年以來,我國社區組織,其他民間公共組織得到了長足的發展,已在包括應急救援領域在內的各個領域發揮著作用。社會公共組織的核心價值觀——公共精神,志愿精神得到了彰顯。如2008年5.12大地震,奧運安保充分展示了社會公共組織參與救援作用與應急預防作用。但從另一個方面,我國社會公共組織志愿者組織發展還很落后,資金籌集能力,社會動員能力,應急救援能力還嚴重不足,主要原因在于政府的傳統限制以及自身公共精神發育不足,公信力差。對民間社會公共組織的發展,政府應從限制轉向引導,監管、扶持 (如提供資金),大力發展。民間公共組織應加強自我管理,提升公信力,提升社會服務能力,尤其在應急救援方面不但要想服務,而且能服務會服務。

三是在工商企業參與上應引起足夠的重視,政府應以稅費減免、合同、付費等方式,積極推進工商企業承擔社會責任,參與應急救援和善后恢復管理,構建起“購買型”參與機制。

工商企業是市場主體,其行為準則是追求利益的最大化。但是工商企業在應急管理中,防控應對處置本企業突發公共事件是現行突發事件應對法強制規定的,也與其利益最大化準則是一致的,這也是企業承擔社會責任的一種形式。但是對無關本企業的突發事件可以通過志愿者服務的方式參與應急救援和善后恢復工作,這是一種自愿選擇性的角色,這也是企業承擔社會責任的一另種形式,在2008年5.12地震救援中得到了體現;而另外一種角色是與政府簽訂合同,授權政府在突發事件應急極援時使用其設施、技術及人員,并從政府那里獲得稅收減免,其他扶助或資金補償。換過來說,就是政府在必要時購買工商企業的應急救援服務。我國作為一個發展中和社會仍未完成轉型處在風險社會階段的大國,全靠政府準備各種應急設施、物資既不可能,也不現實更不必要,主要的是與工商企業簽訂合同,建立工商企業的應急救援物資、技術與人員信息庫,根據空間就近原則,降低成本原則以及應急救援能力原則,使用工商企業技術設施,物資、人員,根據損失相當原則或市場原則支付企業費用或通過其他途徑予以此補償。這也是企業承擔社會責任的又一種形式

三、構建社會參與的管理機制是保障

社會參與要遵循政府主導、自主參與、量力參與、依法參與、有序參與的原則及效率原則。政府應急管理主體與社會參與主體如何做到有效銜接與良性互動,必須具有相應的機制作為保障。

一是建立社會應急機構,負責與社會參與的合作、協調、監督,規范社會參與活動,提高社會參與的積極性、有序性、有效性。

具體來說,負責社會參與的政府機構主要有如下職能:負責掌握社會參與主體的資源信息 (人力、物力、財力),代表政府與社會簽訂合作協議,如授權、委托、購買合同;負責監督社會主體參與的合法性,監督、防范社會主體的不法行為對危機事件應急管理的不利影響;負責社會的信息報告;負責在應急管理過程中的資源協調與行動協調;負責對社會參與活動杰出表現的表彰及犧牲人員家屬的協調撫恤工作。我國各級政府都設立了應急議事協調機構和綜合辦事機構,但職能不清,責任不明,應該對政府應急機構進行整合、細化、科學設計,其中包括設立負責與社會參與銜接協調合作事務管理的專門機構。

二是采用政治動員,合作、協商、伙伴關系等形式的動員機制。

在集權化模式的計劃經濟體制中,因為社會對政府的高度依賴,缺乏獨立性,故而采用行政手段解決問題是可行的。但是在市場經濟體制環境下,社會組織是多樣化的,思想是多樣化的,利益是多樣化的,故而通通采用行政命令手段是行不通的。但是可以運用政治動員機制。政治動員機制具有動員的廣泛性,深入性和持久性等特點,具有目的明確,方法多樣的優勢,但是政治動員機制受制于動員主體的權威與公信力,動員對象對動員主體的政治認同,被動員對象的價值觀念,政治思想與動員主體是一致的,則這種動員是有效的。中國共產黨在民主革命時期創造了動員群眾的奇跡,其主要的經驗是通過宣傳說服的“言傳”與身體力行、率先垂范的“身教”來發動群眾。在今天處置應對突發事件中,政治動員依然是目前最主要的機制,其動員機制包括三個層次,一是黨內動員,動員所有黨員發揮先鋒模范作用;二是動員軍隊發揮不怕犧牲的精神;三是動員廣大人民群眾發揮自救互助精神。從2003年應對非典災難到2008年應對5.12汶川大地震、奧運安保、三鹿奶粉危機、應對全球金融危機、3.14事件等重大的自然災害、公共衛生、事故災難與社會治安事件都發揮了重要作用。但是政治動員方式在不同類型的突發事件、在突發事件的不同階段具有局限性,而且動員機制的單一化也不能滿足當前突發事件發生的類型多、頻率高、危害大的特點與趨勢的要求。另一個方面,我國政治行政體制是一體化的,政治動員手段伴隨更多的行政手段,具有更多行政動員機制的特點,社會力量沒有得到應有的發揮,社會參與極其有限,在重大的災難面前,主要是動員軍隊力量,軍隊是用來守衛國防安全的,非戰爭危機事件動用軍隊是不得已的選擇。作為應急管理的主導力量——政府,如何使應急管理的主體力量——民眾,以及政府與民眾之間的中介力量——單位、社區、非政府組織三方協同作戰,形成合力,如何使工商企業發揮援助作用,僅靠政治動員機制,行政手段是不夠的,需要建立一種協商合作伙伴關系式的社會動員機制。這在應急管理發達的西方國家如日本、美國、德國等,主要是運用這樣的機制。所謂合作方式的動員機制主要是政府在危機發生前,通過簽訂合作協議,授權、委托社區、社會公共組織,乃至工商企業參與應急管理活動,與工商企業簽訂合同,利用其設施、技術與人員,與媒體合作,發揮媒體在應急管理中的信息傳輸與社會動員作用,授權民間公共組織提供應急救援服務。所謂協商方式的動員機制是在應急管理過程中,政府吸收社會參與主體的建議,良性互動,共同采取行動。所謂“伙伴關系式的動員機制是指工作關系上的平等合作,計劃被相互采用,分擔并分享責任,資源、風險與利益”[4]。在應急管理中,主要體現是視社會參與應急管理的主體如社區、社會公共民間組織、工商企業為同伴、伙伴,是可以信任的,把社會的參與看作是一種必不可少的重要力量,是基于共同準則與價值的相互性邏輯,是一種平等的相互依賴的結構,而不是把自己看成高高在上的管理者,把社會參與視作無足輕重者。合作、協商、伙伴關系是任何行政機制不可代替的。為此,在應急管理中,應根據不同參與主體的性質、特點采取相應的動員方式或工具。

采用激勵性、溝通性、契約性、自愿性的動員方式,少用非強制性工具。

行政動員機制采用的工具或手段是行政命令,政治動員機制則主要是政治號召、勸說性、示范性、激勵性、自愿性工具。作為合作協商伙伴關系方式的動員機制,需要采用激勵性、溝通性、契約性、自愿性工具而非強制性工具。

溝通性、激勵性、契約性、自愿性的工具可以引發社會各主體參與應急管理活動的動力。通過信息公開,相互溝通、通過表彰獎勵,資金扶助、稅費減免,通過雙方契約,并遵循自愿原則的前提下,可以激發、引導社會積極參與應急管理活動。這種動力來自于志愿精神,公共精神的文化動力。從我國現實實踐來看,對突發事件發生地民眾社會參與采用了強制性工具。如突發事件應對法第54條、55條對事發地公民、社區組織、其他單位有強制性規定:“必須服從人民政府開展應急管理活動;第55條規定,事件發生地的村居民委員會,必須組織群眾開展自救互救,協助維護社會秩序;第56條規定,受到突發危機事件危害的單位必須進行先期處置,并向政府報告,其他單位必須積極參與。第57條規定,公民必須服從和配合社區組織、政府開展應急救援,積極參與應急救援,協助維護社會秩序”[5]。但對非事件發生地,社會組織、社區、公民參與應急管理,采用的倡導性,自愿性、激勵性工具。如中央精神文明委出臺的“關于開展志愿服務活動的意見”,則對社會公共組織、公民、工商企業參與應急救援服務活動,采用的是激勵性、溝通性、自愿性工具,指出“積極鼓勵企事業單位,公募性基金和公民個人對志愿服務活動進行資助,發揮政府投入的引導作用,采取適當方式為志愿服務活動提供必要的經費支持”[6]。可見,對社會參與應分類選擇不同的動員方式與工具。

[1]羅忠桓.政府應急管理職能的結構分析 [J].行政論壇,2004,(5):36.

[2]羅伯特·希斯.危機管理 [M].北京:中信出版社,2004.

[3]中央精神文明建設指導委員會.關于深入開展志愿服務活動意見[N].CCTV,2008-10-09.

[4]杜曉宇.公私伙伴關系中政府的角色定位 [J].財經世界,2008,(3):31.

[5]公共突發事件應對法 [N].新華社,2007-08-31.

[6]中央文明委.關于深入開展拙愿服務活動意見 [N].CCTV,2008-10-09.