金融監管權程序法律控制研究

楊 雪

(鐵道警官高等專科學校法律系,河南鄭州450053)

一、金融監管權法律控制的必要性

金融是現代經濟的核心。國家的金融安全得不到保障,經濟安全無從說起。這個原理被1929年經濟危機,1997年亞洲金融危機和2007年以來由美國次貸危機引發的全球金融風暴反復證明。金融業有著與其他行業不同的特性,如高風險性、支付危機的連鎖反應性、與國家經濟穩定的高度關聯性等,因此,要確保一國的金融安全、穩定,實現本國的貨幣政策目標,科學、高效的金融監管必不可少。而要加強金融監管,防范和化解金融風險,保護存款人、投資者以及金融市場其他參與者的合法權益,促進金融業健康發展,就必須依法賦予金融監管機關相應的監管權。金融監管權本質上是一種公權,是金融監管機構為了有效防范金融風險、維護金融安全、提高金融效率、維持金融秩序、提升本國金融競爭力,依照法定職權和法定程序,通過經濟、法律、行政等多種手段對金融領域進行監管的一種國家權力。[1]它無疑是把“雙刃劍”,運用得當可能成為促進金融業發展的強大動力;反之,若不當行使不只是危害某個“個人”的私權,而且危及本國經濟安全,甚至會威脅到全球的經濟安全。

目前,我國的金融監管手段更加成熟和科學。但在取得成就的同時,我們也發現,不少金融監管政策、措施出臺倉促,科學性不強,在金融市場中執行效果很不理想。甚至在個別地方,發生了金融監管機關利用行政職權通過監管行為為己牟利的案件,如1997年發生的海南發展銀行破產案和1999年寧波人行特大貪腐案。這些案件背后有其深刻的經濟動因,即金融監管者也是“經濟人”,也有將自身利益最大化的本能的沖動,由這些人員所組成的金融監管機關并不能保證比其他機關更圣潔、更正確,并且他們掌握著壟斷性的強制權力,其所犯的錯誤對社會造成的危害可能更大。

“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2](P154)為了防止金融監管權的濫用,實現有效監管,保護行政相對人的合法權益,維護金融安全,必須對金融監管機關進行權力制約。這種制約可分為事前制約、事中制約和事后糾錯三個環節。事前制約是指立法機關要嚴格規范金融監管權的設定;事中制約是指通過行政程序規范金融監管權的行使;而事后糾錯則是指司法機關對違法行使金融監管權的行為進行審查并追究法律責任。這里需要指出,筆者重點要研究的是事中制約,即行政程序對金融監管權的控制。

二、行政程序法在控制金融監管權中的作用

之所以要專門研究行政程序對金融監管權的控制,是因為筆者認為在對金融監管權進行制約的三個環節中,行政程序的制約作用無疑是處于基礎性地位的。原因主要在于:

首先,金融監管行政行為具有很強的技術性和專業性。立法或司法機關在進行事前制約或事后糾錯時,難免會遇到專業技能方面的問題,而不得不求助于金融監管機關,這使得監督效果大打折扣。

其次,行政程序可以有效地防止金融監管權的濫用。通過設定實施金融監管行政行為的步驟、方式、順序、時限等程序性制度,使金融監管權的行使規范化。同時,賦予行政相對人知情權、聽證權等程序性權利,增加監管過程的公開性和透明度,便于監督金融監管權的行使。

再次,行政程序能夠有效地保護相對人的合法權益。公開制度、參與制度、聽證制度、說明理由制度等行政程序制度,無一不起到監督和控制金融監管權的濫用而保護相對人合法權益的功能。

最后,行政程序在實踐中能夠起到保證金融監管行為公正與效率一定程度上的統一的作用。聽證制度是行政程序的核心,它要求金融監管機關在作出行政決定前應當充分聽取相對人的意見,從而有利地保證了相對人得到公正對待。另一方面,如行政期限制度則起到提高監管行為效率的作用。

三、我國金融監管權法律控制在程序法上的缺失

目前,世界許多國家為了有效地監督和制約金融監管權的行使,將一些主要的行政程序法制度納入金融監管的過程中,收到了良好的效果。相比較而言,我國對金融監管權的法律控制在行政程序法上則基本處于缺位狀態。這種缺失主要表現為:

(一)金融監管機關做出行政行為時普遍重結果、輕說理,說明理由制度很不科學、很不完善

說明理由制度,是指金融監管機關在作出監管決定,特別是作出不利于相對人的決定時,應當對作出決定的事實根據和法律依據進行說明的制度。強制監管機關在作出行政決定時說明理由,有利于促使監管機關作決定時慎重考慮,限制其行使權力的恣意、專斷,減少行政決定的錯誤。并可以使當事人了解監管機關作決定的動機,滿足當事人的正義感,自覺履行行政決定,減少不必要的爭訟。

在我國現行的有關金融監管的法律、法規中,要求監管機關對作出的決定說明理由的規定也有一些。例如《商業銀行法》第65條規定,接管由國務院銀行業監督管理機構決定,并組織實施。國務院銀行業監督管理機構的接管決定應當載明接管理由。類似這樣的規定使金融監管機關的權力觸角在一定程度上被有力地束縛了,但是從整體上來看,說明理由制度還很不科學、很不完善。主要表現在:第一,要求金融監管機關說明理由的事項還不夠全面。目前法律、法規中僅僅對接管決定和處罰決定要求說明理由,很顯然這是遠遠不夠的。一般來說,只要是作出對相對人不利的決定和作出有別于一般原則規定的決定時,都應當說明理由。[3](P178)第二,沒有對說明理由的內容、方式等作出具體規定,只是泛泛的規定要說明理由,可操作性大大降低。第三,對說明理由制度缺乏系統的規定,只是散見于少數法律、法規中,而且這些規定往往很簡單、概括,這與我國目前沒有一部行政程序法典不無關系,制度價值難以有效實現。

(二)雖然目前我國有許多金融監管信息公開的規定,但是這些規定距離完善的政府信息公開制度還有較大的差距

政府信息公開不僅可以促進公民對行政的參與,增強公民對行政機關的信賴,而且有利于加強對行政機關的監督,防止行政腐敗。金融監管領域的信息公開制度同樣重要。我們不難發現,許多金融危機的發生都是因為監管信息公開化程度過低,人們對金融體制失去信任感而導致的。

雖然近些年我國也出臺了許多金融監管信息公開的規定,但是這些規定距離完善的政府信息公開制度還有較大的差距。主要表現在:第一,目前許多規定只涉及政府主動提供信息給公眾,而對于公眾如何申請從政府處獲取信息沒有規定。如果政府拒絕公眾的申請,不提供信息,公眾應如何救濟亦沒有規定。第二,對政府信息公開制度缺乏全面、系統的規定,等等。

(三)在金融監管領域,適用聽證程序的范圍非常窄

聽證制度是現代行政程序法的核心,是行政民主化的產物。聽證不僅具有“發現案件事實,保障相對人平等、有效參與行政決定”之功效,[4](P207-208)而且可以起到監督行政機關依法行使行政職權,為行政機關作出公正決定提供程序保障之作用。聽證制度對于金融監管權的控制作用同樣是其他程序制度所無法替代的。但是我國在金融監管領域,適用聽證程序的范圍非常窄,目前只是在行政處罰、行政許可和確定金融服務價格方面作了規定,而關系到相對人重大利益的市場準入及市場退出方面均沒有相應的規定。

四、完善我國金融監管權的程序法律控制

公正科學的程序制度是規范控制金融監管權的重要途經。從我國目前的現狀分析,要想真正實現金融監管的規范化、程序化,必須依賴于我國統一行政程序法典的出臺。但行政程序法典僅是對行政機關行政行為的一般規范,而金融監管機關的監管行為有其自己的特點,因此,在金融監管行政程序設置上要充分考慮這一點。筆者認為應當以提高行政效率,切實保護行政相對人合法權益為宗旨,具體從以下幾個方面進行設置:

(一)擴大金融監管領域聽證程序的適用范圍,詳細規定聽證程序的具體內容

在美國、德國、日本等一些國家,聽證程序適用的范圍都規定地很寬。比如美國規定,行政機關對相對人作出不利決定時,相對人都可以要求聽證,除了法律特別規定的例外情形。這是值得我們借鑒的。此外,他們對聽證程序的內容也規定得非常詳細。還以美國為例,除規定聽證程序的適用范圍,還對程序內容、原則、聽證主持人的條件和權力等做了詳細規定。[5](P141-143)另外,金融監管機關應當嚴格按照法律規定,認真舉行聽證會,防止聽證流于形式,走走過場。

(二)建立科學、系統的說明理由制度,提高監管行為的可接受性

說明理由的事項不能僅僅局限于接管決定和處罰決定,應當將金融監管活動各個環節中可能存在的不利于相對人的具體監管決定統統納入說明理由的事項范疇。同時,要建立科學、系統的說明理由制度,它應當由說明理由的事項、說明理由的內容、方式,及說明理由的例外等一系列具體制度構成。只有這樣,才能切實貫徹實施說明理由制度,實現其限制金融監管權的濫用、增強相對人對監管決定的認同感的價值目標。

(三)完善政府信息公開制度,使金融監管信息充分、及時公開,提高金融監管的透明度

建立政府信息公開法律制度是行政法在新世紀的發展走向。[6]在深入貫徹國務院《中華人民共和國政府信息公開條例》基礎上,我們可以借鑒西方發達國家的成功經驗,不斷完善我國政府信息公開制度。一個完善的政府信息公開制度至少包括政府信息公開的原則、信息公開的適用機關、信息公開的范圍、信息公開的方式和程序、及有關信息公開的申訴和訴訟等各項具體法律制度。只有在制度完善的基礎上,才能保證金融監管信息得到充分、及時地公開,既方便社會監督,防止監管權力的濫用,也便于社會公眾對金融監管工作的參與、配合,贏得社會對金融監管工作的支持;同時有助于減少金融監管中的不確定性,提高金融監管的水平和公信力。

(四)建立健全行政期限制度,規范金融監管權的行使,約束權力的濫用

行政期限制度,是指對行政法律關系主體雙方的行為給予時間上的限制的制度。也有學者將之稱為時效制度。應當注意的是,這里更主要的還是對行政主體一方實施行為的時間限制,即金融監管機關必須在法定期限內履行職責,否則將承擔不利的法律后果。該制度對于避免因監管行為的拖延損害相對人權益,提高行政效率,穩定金融監管秩序具有重要價值。近年來,在我國金融監管領域,有關期限制度的規定也是頻繁出現,特別是行政許可法的頒布與實施,進一步推動了行政期限制度的發展。今后我們還應不斷完善、健全這項制度,使其真正發揮規范金融監管權的行使、約束金融監管權的濫用、保護相對人合法權益的功效。

[1]程信和,張雙梅.金融監管權法理探究 [J].江西社會科學,2009,(3):7-12.

[2][法]孟德斯鳩.張雁深譯.論法的精神 (上)[M].北京:商務印書館,1961.

[3]應松年.行政程序法 [M].北京:中國法制出版社,1999.

[4]皮純協.行政程序法比較研究 [M].北京:中國人民公安大學出版社,2000.

[5]楊海坤,黃學賢.中國行政程序法典化 [M].北京:法律出版社,1999.

[6]姜明安.新世紀行政法發展的走向 [J].中國法學,2002,(1):61-72.