改善我國農民收益現狀的對策

□文/韓洪今

改善我國農民收益現狀的對策

□文/韓洪今

20世紀九十年代農民負擔過重問題非常突出，于是國家于20世紀末實行農村稅費改革，但事實證明單純的稅費改革不能從根本上解決農民收益問題，我們應該思索導致農民貧窮的根本原因，并找到解決對策。

農民收益權；家庭承包經營權；稅費改革

一、我國農民收益現狀

我國農村承包經營權制度在收益分配問題上，最初確立的原則是“交夠國家的、留足集體的、剩下都是自己的”，明確了農民對剩余收益的索取權，曾大大激發了農民的生產積極性，在提高生產效率的同時，也提高了農民自己的收入，使農民最先成為改革的受益者。但到了20世紀八十年代中期，情況發生了變化，一是1986年完成了撤銷人民公社、改為鄉鎮政府的農村組織體制改革，成立了7萬個有自己獨立財政利益和相應稅收權利的基層政府。他們都有工業化、現代化的沖動，都會參照中央政府改革前的制度經驗，在占有資源和從農業提取剩余的制度安排上，必然形成“路徑依賴”；二是1984年國家實行財政分級承包，使大多數鄉級財政盡管不獨立，但都有與上級財政的承包分成制度。1994年全國推行分稅制改革，又進一步強化了各級地方財政。國家財政稅收體制改革雖提高了各級地方政府當家理財的積極性，但連帶產生了基層機構膨脹和中央財政對地方財力汲取過多、地方財政吃緊的問題。為保證基本開支，鄉鎮政府必須不斷增加對農民的稅費征收，亂集資、亂攤派、亂罰款的現象也隨之出現，農民的負擔問題日益突出。

20世紀末實行的農村稅費改革在一定程度上遏制了稅費不分、費搭稅車、隨意擴大征收范圍、稅費平均攤派的現象，簡化了稅費征收程序，實現了“一道稅、一口清”；建立了“一事一議”制度，規范了鄉村兩極各種集資、義務工，確實使農民的負擔得到了不同程度的減輕，得到了農民的擁護。但在現實生活中，稅費改革也存在不少問題。首先，農民的負擔雖然減輕了一些，但農民仍然沒有富裕起來，種地還是不賺錢，土地依然只是一種生活的保障而不是生產工具；其次，稅費改革后，基層政府叫苦，公共事業與基礎設施難以維持。稅改前主要依靠三提五統及其攤派、收費而運轉的事業，如教育、公共設施建設，在稅改后收入源減少，又沒有相應的財政轉移支付去補缺，因此鄉鎮干部普遍反映經費緊張。此外，基層政府機構改革、人員精簡仍做得很不夠，不少地方的鄉鎮政府機構還是疊床架屋，吃飯拿錢的人多，干活做事的人少。為維系公共事業的運作和基層政府工作人員的開支，亂收費、亂攤派的現象在某些地區又死灰復燃。因此，單純的稅費改革不會從根本上解決農民的收益問題，農民的收益權得不到體現就無力對土地進行投入，也提不起種地的積極性，因此農民的收益權問題應當成為今后農地法律制度改革的重點問題。

二、改善我國農民收益現狀的對策

既然單純的稅費改革不能從根本上解決農民的收益問題，我們就應該找到導致農民貧窮的根本原因并思索解決對策。本文認為，導致農民貧窮的根本原因有三個：一是農民負擔重；二是基層政府機構臃腫和國家財稅體制不合理；三是農民數量過多。為此，我們應從以下幾個方面著手解決農民的收益問題：

（一）取消一切稅費，回報農民。有學者認為，我國農村稅費改革可以停下來，不必搞了。現在的問題不是怎么改的問題，而是一定要取消農民負擔。首先，這是我國農民參與國際競爭的需要。發達國家（如法國）每年向農民人均補貼4萬元人民幣以上；不發達的國家（如印度）不找農民要負擔，還提供免費教育和醫療。如果我們的農民每年要交上幾千億元的負擔，怎么參與國際競爭呢？世界上僅有我國和越南找農民要錢。其次，我國農業GDP的比重僅占15%，卻要養活70%的人口，再承擔廣大農村的公共品安排已經是不可持續了，根本無力承擔稅費任務。再次，按照溫鐵軍的觀點，農民的土地承擔著社會保障功能，沒有那么一種經濟學認為社保資料應該納稅。最后，按照國際慣例，我國應該進入“以工補農”階段了。所以，不僅要取消農民負擔，今后要逐漸增加對農村義務教育和醫療衛生保健的投入。

（二）精簡基層政府機構和人員，改革國家財稅體制。目前，我國農村的管理體制由三部分組成：鄉（鎮）政府、村委會、村民小組。鄉（鎮）政府由鄉政府、黨委、紀檢、人大、政協、武裝部六套班子組成，村委會一般由村長、書記、民兵連長、治保主任、婦女主任幾個部門組成。其中，全國有鄉鎮政府4.8萬個，村委會有80萬個，村民小組有520萬個，有些地方還在鄉鎮與村之間成立了若干個“工作委員會”作為鄉鎮政府的“派出機構”，分別管理若干個村的治安、黨務、計劃生育等事務。根據國家統計局等11部委對全國1，030個有代表性的小城鎮的抽樣調查，小城鎮黨委政府的內設機構和縣（市）級部門的派出機構一般都在30～40個，其中前者平均每鎮為16個，干部總人數平均為158名，遠超出40～60名的編制人數，后者平均每鎮為19個，干部總人數平均為290名。可見，鄉鎮機構林立，人員嚴重超編。而這些工作人員的工資都來源于農民和土地，近年來農民負擔的加重與地方黨政組織和下設部門不斷膨脹的開支需求有很大關系。取消農民的一切稅費后，農民的負擔減輕了，但農村的義務教育還要搞，醫療衛生、公共設施建設等事業還要進行，農民減輕的負擔轉由國家承擔，確切地說，是由各級地方政府負擔，這樣就會出現地方財政吃緊、經費不足的現象。為保障地方政府的開支，一方面需精簡基層政府的機構和人員，以減少開支；另一方面需改革國家財稅體制，減少中央財政對地方財力的汲取，給地方政府更多的財權和事權，因此減輕農民負擔需中央和地方政府共同努力。

（三）減少農民數量，提高農民收入。農民收入太少一方面源于農民負擔太重；另一方面源于農民數量太多。因為農業所產生的單位附加值本來就比較低，再被巨大的分母一除，無論采取何種措施，分攤到每個農民的只能是寥寥一杯羹。因此，單純的稅費改革和財政轉移支付政策是不能從根本上解決農民收益問題的，根本出路還是要減少農民的數量。

目前，農村剩余勞動力過多的問題，已成為阻礙我國農村經濟發展的最大瓶頸。于是有學者提出，“解決‘三農’問題一定要跳出‘三農’范圍，即不能就農業論農業，就農民論農村，根本的出路在于減少農民。”因此，城鄉分立二元社會結構的打破，農村剩余勞動力的轉移是提高農民收益的前提，否則任何提高農民收益的措施都不會收到太大成效。

（作者單位：遼寧工程技術大學）

[1]溫鐵軍.中國農村基本經濟制度研究——“三農”問題的世紀反思[M].北京：中國經濟出版社，2000.

[2]陳小君.農村土地法律制度研究——田野調查解讀[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

[3]李昌平.出路何在——三農尋思錄之二[J].讀書，2002.8.

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