農民組織化與農村公共產品供給

□文/王鵬飛

一、農民組織化對于農村公共產品供給的意義

農民組織是指以農民為主體并以服務農民、維護農民利益為宗旨的民間組織。而農民組織化也就是指農民為了更好地維護和實現自身利益而建立和加入農民組織的過程。

（一）農民組織化是在農村公共產品供給中保護農民利益的有效途徑。由于農民居住的分散性、生產方式的封閉性、社會交往與聯系的局限性、思想觀念的保守性等等，他們并沒有形成一個緊密的利益集團，農民難以維護自己的利益，一個重要原因就是因為農民的組織化水平低。也正因為農民組織化程度低，因而降低了農民與政府談判的能力，其利益訴求得不到重視，導致農民利益經常受到侵害。我們應當建立“自下而上”的農村公共產品供給決策機制，即由農民擁有公共產品供給的決策權，需要什么樣的公共產品、需要多少公共產品都由農民自己決定。顯然這種決策機制能夠保護農民利益。而如何建立這種決策機制呢？重要的一點就是提高農民的組織化水平。因為農民對于農村公共產品的需求會因為地區、經濟發展水平、家庭收入、個人偏好等而有所不同，即使同一村莊內部的村民對于公共產品的需求也往往是不同的。多樣化的需求如果不加以整合，則必然影響公共產品的供給效率。而整合農民意愿的重要途徑就是提高農民的組織化水平。

（二）農民組織化能夠直接促進農村公共產品供給。村委會的最初出現實際上就是為了解決農村公共產品供給問題。家庭承包制實施后，生產隊成了空架子，村里的公共管理、社會治安、農業灌溉等出現了問題，這些問題實際上就是農村公共產品供給問題。如何解決這些問題？村民選擇了由群眾自己選舉管理組織和領導班子的辦法，重新組織了起來，并在村委會成立后，制定了《村規民約》和《管理章程》，解決了公共管理、社會治安等問題。其后，村民委員會在鄉村治理中的作用很快受到了中央的重視，并在1982年寫進了憲法。

雖然通過提高農民的組織化程度，可以使農民自我提供部分農村公共產品，但這并不能代替政府在農村公共產品供給中的作用。可以通過農民組織化提供的公共產品應該是在農民力所能及、不增加經濟負擔的前提下，以投入少量勞動力為主的公共產品，如農村社會治安管理、農村道路的維護、農村業余文化生活的開展，等等。

二、當前農民組織化現狀

（一）總體狀況：農民組織化程度低，農民組織種類少，且分布不均衡。雖然現在村民委員會在全國農村普遍建立，但這并不能代表農民的組織化水平。如果以農民參加村民自治組織為標準，那么現在農民已經百分之百地組織起來了，但是，村民自治組織的建立并不能代表農民組織化的狀況。這是因為，雖然村民委員會最初是農民自發組織起來建立的，但在全國普遍建立的村民委員會卻是一種外部性的制度安排，村民委員會屬于國家管理農村居民的基層組織，由此使村民委員會具有天然的行政地域屬性和服從國家的公共管理功能，法定的自治組織與實際的基層組織合為一體，并大量承載著自上而下的行政功能，由此使村民委員會更多地具有行政化的色彩，主要任務仍然是完成政府交辦的各種任務，而不是基于本社區內部需要的公共事務。并且，對于村民自治組織，農民天生是其成員，無所謂加入不加入。因而，村民自治組織的建立和發展情況并不能真正代表農民組織化的水平。而真正代表農民組織化水平的其他農民組織不僅數量較少，而且參加的農戶也十分有限。

（二）社會環境制約著農民組織發展。一般認為，農民組織具有“官民二重性”，也就是指農村組織與政府聯系非常緊密。或者說，這些組織更多的是扮演著政府助理或政府延伸機構的角色，而不是政府的合作伙伴或民間的維權力量。這實際就體現出當前的社會環境并不利于農民組織的發展，而這也是農民組織化程度低的一個重要原因。即使是具有半政權性的農民自治組織的發展狀況也不容樂觀。我國農民組織的發展還缺乏國家法律和政策的支持，一些地方官員對農民組織的發展還心存畏懼，擔心農民組織會對抗政府，這也是農村基層干部普遍存在的一種疑慮。此外，在我國將長期存在的小農經營模式在一定程度上制約著農民組織化程度的提高。

（三）農民組織制度規范性差。現代意義上的農民組織應該在成員主體、加入方式、法律地位、組織目標、活動方式和控制手段上都有其規定性。但我國的農民組織在制度建設上還缺乏規范性，在成員的加入、組織的活動上表現出的更多的是隨意性。正因為組織的松散因而使其對農民利益的維護往往更是有心無力。我國現在的農民組織與現代意義上的農民組織還有一定差距。既有的可以反映農民組織化程度的各類組織規范化程度低，如合作經濟組織，其功能多局限于農民經濟活動中的農資購買、產品銷售、技術服務等。而當一種季節性的、周期性的經濟活動告一段落后，農民又恢復到原來的無組織狀態中去了。另外，當前農民組織管理者的素質也影響了農民組織的自身發展。

三、提高農民組織化水平的途徑

（一）恢復村民自治組織的本來面目。村民委員會是農民自我教育、自我管理、自我服務的組織，其主要任務是舉辦村莊內社會公益事業。根據當前村民自治發展的現實情況，村民自治組織應強化其自治功能，弱化行政功能。農村稅費改革的實施，特別是農業稅的免除，使村民自治組織所承擔的行政職能大大減輕，這為恢復村民自治組織的應有職能提供了良好契機。要進一步推進村民自治的成長，需要從國家和社會兩個角度加以創新。首先，從國家的角度，作為國家賦權的村民自治的成長，需要自上而下的行政放權，提供體制性成長空間；其次，從社會的角度，村民自治的成長取決于農村公民社會的發育。同時，應當進一步完善村民自治制度的相關措施，如村民代表大會制度、村務公開制度，等等。

（二）建立農會。盡管大多數學者主張建立農會，且在操作層面農會的建立已經沒有什么問題，但農會一直沒有建立起來。主要原因可能來自于政府官員的認識和擔憂。從必要性上說，雖然學者大都主張建立農會，但政府官員未必認為有必要，并且農民在我們國家人數最多，如果建立農會，那么其必將成為力量最強大的民間組織和政治力量。因而，政府官員能否認識到建立農會的必要性以及如何消除政府官員對建立農會的顧慮，是影響農會能否建立的關鍵因素。而這一問題的解決最終需要執政的共產黨以更大的勇氣和決心去支持農民組織的發展，支持農民依靠自己的組織維護自己的利益。

（三）大力發展其他農民組織。大力發展合作經濟組織。合作經濟組織對于整合農村經濟資源，實現農戶與市場對接、規避市場風險、提升農業經濟的規模效應、降低農戶交易成本、提高農民收入等都具有重要作用。隨著市場經濟的發展，農民對于合作經濟組織的需求在不斷擴大。這類農民組織由于能夠促進農業生產發展、增加農民收入，從而能夠彰顯地方干部的政績，且屬于單純的經濟組織，因而各地在發展農民合作經濟組織方面熱情最高。2007年7月1日《農民專業合作社法》實施，同時實施的還有與之相配套的《農民專業合作社登記管理條例》，這對于規范農民專業合作社的組織和行為，保護農民專業合作社及其成員的合法權益具有重要作用。因而，《農民專業合作社法》的施行，必將推動合作經濟組織的發展。

充分發揮老年人協會、計劃生育協會、禁賭協會、紅白理事會等農民組織在鄉村治理中具有的重要作用。依靠農村中有威望的老黨員、老隊長、老模范，依靠群眾的力量解決農村中出現的各種社會問題，利用民間組織發揮農民自我教育、自我管理的作用。

（四）正確發揮政府在農民組織化中的作用。從國家與社會的關系來講，政府控制與農民組織發展往往是此消彼長的關系，如果政府控制緊密，那么農民組織發展便會困難。因而，政府不能強化對農民組織的行政控制。但同時，在農民組織化的過程中，政府也不能完全地退出，而是應在實現自身轉型的過程中，積極地支持、規范、引導農民組織發展。

要支持農民組織發揮在農村治理中的作用，如鼓勵和支持農民組織參與農村治理，有效地改善農村治理結構，政府與農民組織共同解決、處理農村社會中的矛盾和問題。要鼓勵和支持農民組織參與農村的某些公共服務。善于處理農村發生的各類沖突，降低農村社會風險。政府應從廣大農民利益出發，依靠農民組織緩解社會矛盾，減少社會沖突，制定并完善關于農民組織建設的相關政策法律，通過法制建設，保障農民組織的合法地位，為農民組織發展提供合法的生存和發展空間，解除農民組織發展的后顧之憂，這是積極發揮農民組織作用的基礎和保證。

最后需要指出的是，在農民組織化的過程中，應充分體現農民的意愿，使農民組織真正成為農民自己的組織。

[1]徐小青.中國農村公共服務.中國發展出版社，2002.

[2]楊紅.中國農村公共產品特殊論.中國稅務出版社，2006.

[3]林毅夫.制度、技術與中國農業發展.三聯書店上海分店，1992.