完善地方稅收立法權的思考

□文/張曉丹

所謂稅收立法權，是指國家的立法機關或者政權機關依照法定程序享有的制定、修改、補充、解釋和廢止稅收法律，以及調整稅收征納關系的權力。地方稅收立法權則是指地方立法機關和地方政府所享有的稅收立法權。

目前，我國幾乎所有的稅收立法權都歸中央所有。稅收立法權高度集中于中央，是我國立法權高度集中、中央統攬全局并實施宏觀調控的客觀要求，對于維護國家稅收政策的權威性和統一性發揮了積極作用。然而實踐表明，高度集中的稅收立法權會影響稅收政策的適應性，導致稅收管理體制僵化，制約了稅收調控作用的發揮和經濟效率的提高。因此，深入研究地方享有稅收立法權的理論依據并提出賦予地方稅收立法權的取向選擇具有重要的理論和實踐意義。

一、我國稅收立法現狀

改革開放以來，我國的稅收立法始終呈現出高度的集中性特征，各稅種基本上都是由中央統一立法，地方只能在稅收法律、法規明確授權，并且不與其相抵觸的前提下，對某些地方稅種行使制定實施細則的權限，一般都無權自定地方性稅收法規。

我國稅收立法的基本特點為兩個方面：

（一）稅收立法權高度集中，地方稅收立法權缺位。長期以來，稅收法律、法規、規章等均由中央立法機關和行政機關制定。中央掌握全國性稅種的立法權，地方所擁有的最多不過是在“暫行條例”規定范圍內征稅對象、稅率、稅收優惠等方面的有限決定權而已。

（二）稅收立法權劃分帶有過度的行政特征。首先，中央與地方的稅權劃分博弈缺乏一個法律框架，導致隨意性較大，從而破壞了稅法的嚴肅性和體制的穩定性。中央總是在實現有效控制地方政府和激發地方政法積極性之間進行權衡，中央推進稅收立法權劃分改革總是顧慮地方會濫用稅權以致削弱中央的宏觀調控地位或成為地方制造稅收壁壘的工具；其次，各級政府存在“亂收稅費”問題，不顧及納稅人的利益。

二、地方擁有稅收立法權的依據

一直以來，我國在稅收立法和稅收政策制定方面都強調堅持稅權集中，稅法統一，以此指導思想產生了我國稅收立法高度集中的特征。但是，從長遠發展來看，適度下放稅收立法權有其現實的理論依據和必要性。

（一）地區差異要求賦予地方稅收立法權。由于我國地域廣闊、人口眾多，各地經濟資源各具特色，地區經濟發展很不平衡，地方經濟資源和稅源存在顯著差異，全部稅法都由中央集中制定，就很難適應各地的客觀現實要求，影響稅收調節的力度。因此，我們應在堅持統一稅法的前提下，賦予地方適度的地方稅收立法權，因地制宜地制定地方性稅收法規，促進地方經濟發展。

（二）正值的政府剩余是地方政府擁有正當稅權的基礎。所謂政府剩余，是指政府能夠提供的公共物品的數量和質量與其愿意并且實際提供的公共物品的數量與質量之間的缺口所產生的政府的保留盈余。如果政府沒有相應的稅權就很難有效提供公共物品。因此，在中央政府擁有較大稅權的基礎上，不應忽視地方政府享有稅權的正當性。賦予地方政府一定的稅權在一定程度上還可以糾正市場失靈，產生正值的政府剩余。

（三）從效率的角度出發。1、地方擁有適當稅權有助于公共產品的供給。我們知道，大多數公共產品的享用都會在受益范圍上受到空間限制。為了避免造成效率損失，中央政府不能包攬所有不同范圍和層次公共產品的供應。地方政府更了解地方需求，更具備提供當地地方性公共產品的有利條件，其管轄范圍相對中央政府要小，與當地公眾更接近，可以降低信息收集成本，減少中央政府對地方公眾公共品需求的“偏好誤識”現象，提高效率；2、地方享有稅收立法權有利于減少兩種效率損失：一是征收一些稅源分散、稅額過少、征收成本很高（甚至超過稅收收入）的地方稅所產生的效率損失；二是某些已具備條件適宜地方征收的稅種或應以稅收形式立法征收的地方收費或基金項目，卻因無權開征，導致稅費不分，管理失控，稅基受到嚴重侵蝕所產生的效率損失。

（四）授予地方稅收立法權是分稅制財政管理體制進一步完善的內在要求。完善的分稅制財政管理體制要求事權、財權、稅權在中央與地方之間科學合理地劃分。地方事權多、財權少，稅權極為有限，為滿足本地財政支出的實際需要，地方不得不采取各種各樣的變通做法，這樣造成了地方預算外資金膨脹、“以費擠稅”現象盛行。要遏制這些現象的蔓延，就必須完善分稅制財政管理體制、理順中央與地方財政關系，把地方組織財政收入的行為納入法制軌道，其重要內容之一就是確立地方稅收立法權。

三、授予地方稅收立法權法律上的可行性

賦予地方稅收立法權只有在法律上具有可行性，才能進入設計和實施階段。

（一）授予地方稅收立法權符合中央地方立法權限適當劃分的憲法原則。我國憲法規定，省、自治區、直轄市和國務院批準的較大的市的人大及其常委會和人民政府在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，可以制定地方性法規和規章。授予地方部分稅收立法權，符合憲法確立的立法體制，體現了調動中央地方兩個積極性的憲法精神。

（二）授予地方稅收立法權在宏觀經濟運行上是可行的。稅收是宏觀調控的重要杠杠之一，宏觀調控措施的制定，客觀上要求相對集權于中央，這樣才有利于中央掌握整體發展趨勢，更好地調配經濟的發展。而集權基礎上的適當分權是我國現階段政治、經濟、社會發展的現實需要。

（三）授予地方稅收立法權在國家基本政治制度上是可行的。在我國，根據我國憲法和中央大政方針所體現的既定思路和原則，中央決定是否賦予地方或者賦予地方多少稅收立法權。在當前形勢下，堅持和實行由中央相對集中稅收立法權并同時賦予地方必要的稅收立法權，不僅符合國家的基本政治制度，而且符合黨的基本方針政策。

四、地方稅收立法權的界定及改革思路

（一）地方稅收立法權的界定。目前，地方政府在個別稅種和個別稅收要素上享有一定的稅收立法權。今后，法律應在現有規定的基礎上適當擴大授權范圍，具體為：

1、中央稅與共享稅的稅收立法權全部集中在中央。這其中包括稅目稅率調整權、稅收開征停征權、稅收減免權等，以加強中央的統一領導，維護中央權威，保證全國統一市場的正常運行，增強中央的宏觀調控能力。但如果共享稅的減免涉及到地方利益和稅收收入，中央應當充分考慮地方的實際情況，防止出現地方收入的大幅度波動。

2、部分重要地方稅種可適度下放權限。對于事關市場體系統一，事關地區間的平衡與協調，或者事關中央稅稅基，在宏觀調控中有著與中央稅種同等重要的地方稅種，如個人所得稅、營業稅、遺產贈與稅、資源稅等，為防止出現由地方自主立法造成的稅基異常流動（如居民流向個人所得稅稅率較低的地方、公司遷移到營業稅稅率較低的地區）、稅收宏觀調控功能減弱、自然資源分布不均衡加劇等問題，其立法權、解釋權、開征停征權等必須集中在中央，而將部分政策調整權下放給地方，由地方在中央規定的幅度范圍內結合當地經濟發展及其他本土資源狀況自行確定，如對稅率、扣除標準等可規定一定的浮動幅度，以增強這些地方稅種的靈活性和適應性。

3、地方小稅種大幅下放權限。對全國普遍開征作用范圍僅限于地方，對全國統一市場沒有多大影響的，且對宏觀經濟不發生影響的地方小稅種，如城市維護建設稅、遺產贈與稅、印花稅等，宜增強地方的立法權限。除稅法制定權仍由中央保留外，其余的如稅法解釋權、稅收開征停征權、實施辦法、稅目稅率調整、稅收減免權及稅收加征權等應全部下放地方，便于地方利用稅收調控手段發揮地域資源優勢，發展地方經濟。

4、自行決定的稅種。對于稅源在地區之間分布極不均衡、不會對中央稅基構成威脅且對宏觀經濟不發生直接經濟影響的稅種，如契稅、車船使用稅、特定消費稅等，應由地方政府根據本地情況和特點決定是否開征，也由地方自己解釋、自定稅率，自定減免稅范圍和違章處理辦法。

（二）授予地方稅收立法權的思路

1、強化納稅人權利。任何地方稅種的開征都必須考慮到居民的公共服務需求和愿意支付的成本，而能真正體現這種需求和意愿的只能是納稅人本身了。如果納稅人擁有了與自身利益相關的稅權，他們就會自覺去維護自己的權利與利益，這種權利反映了納稅人作為獨立經濟主體為維護自身利益所應該擁有的權利，必須逐步落實，這樣納稅人就能夠通過有效途徑約束政府行為，并促使政府機關樹立“為納稅人服務”的理念。

2、盡量減少稅收的行政授權立法。這樣可以加大公眾對政府行為的有效約束，過多的行政授權立法造成了地方政府對上負責，而不是對下負責的問題。如果將稅收立法權的劃分賦予各級人大及其常委會，使他們真正擁有約束政府行為的力量，就不會導致地方政府任意開征新稅、任意增加稅目和稅率的問題。

3、明確規范稅權劃分。尤其是稅收立法權的劃分，以減少目前稅收立法權的混亂狀況和低層次性問題以及預算約束的軟化。

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