從公共物品供給入手推進城鄉統籌發展

□文/安 巖 李進英 任麗霞

統籌城鄉經濟社會發展是我國推進社會經濟和諧、健康發展所面臨的一個重要問題，統籌城鄉發展不能簡單的理解為城市對農村、工業對農業的對口援助，而應通過運行機制、管理體制等方面的創新，把推進工業化、城鎮化、建設新農村結合起來。其重點是統籌各生產要素在城鄉之間的合理分配，城鄉公共物品就是需要統籌分配的一大要素。

一、公共物品供給對統籌城鄉發展的重要性

城鄉公共物品的供給之所以重要就在于其公共性，這種公共性不僅關系到城鄉的基礎建設，更關系到城鄉居民的生活質量，而城鄉居民對生活質量的滿意度是比經濟指標更重要的城鄉統籌規劃度量。

我國城鄉發展的確存在較大差異，而造成差異的原因很大一部分就來自于城市與農村的公共物品供給失衡。這種失衡體現在基礎設施建設、教育與就業、社會保障與福利、公共醫療衛生以及文化娛樂生活等諸多關系經濟發展與居民生活的重要方面。恰是這種失衡成為了推進城鄉統籌發展的頑疾，在經濟地位與社會地位上都很難對等的城市與農村如何能整齊劃一、齊頭并進呢？統籌城鄉發展離不開公共物品的有效供給，只有在上述方面都滿足了城鄉發展與居民生活的需要，才能奠定好城鄉統籌發展的基礎，使一系列發展規劃和措施順利進行。

二、城鄉公共物品供給的差異性

長期以來，我國的二元制經濟發展模式使得政府對城市與農村的發展重視程度失衡，造成了城鄉經濟發展的失衡。在城鄉公共物品的供給機制和供給分配上都存在著較大的差異，這些差異在逐漸影響著統籌城鄉發展的進程。

（一）基礎設施建設的差異。在水、電、交通、通訊、生產設施等方面，城鄉基礎設施的差異依舊很大。我國目前農村自來水普及率僅為62.7%，3億農村人口的飲用水沒有達到衛生安全標準，60%以上的農戶還沒有用上衛生廁所，農村公路護養難、村里道路硬化率低、農田水利基礎設施薄弱，這些都與城鎮有著較大的差距。顯然這與國民經濟發展和人民生活的要求還很不適應。

（二）社會保障方面的差異。目前，我國的城市社會保障體系建設已經到了逐步完善的階段，但農村的社會保障建設才剛剛起步，農村目前除了養老保險和醫療保險在進行改革試點以外，其他社會保障項目基本沒有。從2005年的數據來看，城市職工養老保險基金人均支出2，786元，農村人均僅為28.6元，相差20倍以上。

（三）義務教育方面的差異。農村孩子享有九年義務教育的“待遇”遠遠低于城市孩子。在政府規定免除學費的同時卻允許增收雜費，在缺乏國家財政撥款的前提下，學雜費成了農村教育部門的主要經濟來源；農村教師的待遇遠低于城市教師，甚至僅能保證溫飽，造成農村優秀教師的流失；現代化教學設備的匱乏也造成了城市孩子和農村孩子在教學質量上的差異。

（四）醫療衛生方面的差異。醫療負擔重、看病貴、看病難使得城鄉醫療衛生差異進一步加大。2005年農村人口占全國人口的57.01%，而農村鄉鎮衛生院僅占全國衛生機構的13.7%，衛生技術人員占全國的19.5%；城市人均醫療保健支出為600.9元，而農村人均為168.1元。

這種公共物品供給差異，不僅拉大了城市與農村居民的生活水平，還造成了城市與農村經濟發展的不平衡，對于我國實現城鄉統籌發展有著極大的負面影響。

三、平衡供給差異統籌城鄉發展

（一）建立公平的供給機制。我國城鄉公共物品供給制度的非均衡發展，使得城市居民與農民享受著很不公允的待遇。公共物品的本質屬性在于它的公平性，我國城鄉公共物品供給制度不但不能保證社會公平，反而因結構失衡加劇了社會的不公平程度。保證社會公平是公共物品供給制度的重要目標，要建立公平的供給機制應保證以下三個方面的公平性：

1、保證供給過程的公平性。由于公共物品具有非競爭性和非排他性，理論上應該是任何人都有權使用或消費，而這種使用又不會影響到其他人的使用。如果在政府提供公共物品時，出現某些人占用較多的資源而導致其他人的缺乏就違背了供給過程公平的原則。而實際上，由于國家財政對于城市公共物品的更多投入，已經破壞了這種公平性，產生了經濟上所謂的“馬太效應”，導致城市與農村隨著其所占有財政資源的差距，進一步加大了其經濟發展狀況的差距。

2、保證供給體制的公平性。公共物品由誰供給、遵循怎樣的供給標準、達到一個怎樣的供給水平是目前迫切需要解決的問題。我國目前以政府供給為主體，集體、私人為輔助進行公共物品的供給。在城市，由于稅收豐盈、項目本身的利好，形成了政府資金充足，私人供給繁榮的場面；在農村，由于財政緊張，私人供給無利可圖，造成了共物品供給匱乏。而且由于我國長期以來的二元制，導致了城市與農村公共物品供給的雙重標準。

3、保證供給取向的公平性。具體要解決提供什么樣公共物品的問題，要求政府必須按照集體意愿提供公共物品，而不能以獲取利益為最終目的。目前我國自上而下的供給決策顯然不太適宜，尤其在缺乏有效監督管理的農村，投入何種公共物品完全由政府說了算，農民需求得不到表達，有限的資金很可能因為政府領導的個人偏好或利益導向而沒能用到點子上。

（二）注重公共物品的城鄉等值化。城市與農村在公共物品投入的資金多少、公共物品供應的種類及檔次等很多方面的確存在很大的不同，而這種不同不可能立刻同一化，應按照城鄉發展的不同水平進行適應供給，但要統籌城鄉發展，必須使公共物品在城市和農村產生等值效應。這里的等值指的并非相同的價值，而是相同的公共物品使用價值，也就是說，城市或農村可能獲得了不同種類或是不同價格的公共物品，但這些公共物品帶給老百姓的是相同的使用價值。只有注重城鄉物品的等值化才能逐漸平衡之前二元制所帶來的城鄉差距，為統籌城鄉發展奠定一個較好的基礎。

要保證公共物品的城鄉等值，首先要選取一個合適的等值衡量體系標準，比如為某城市和農村安裝路燈，由于城市市容市貌的需要可能對路燈的檔次要求較高，總價肯定也比較高，相比農村可能對路燈的要求更注重實用耐用，外觀不重要，總價上較低，但是只要都供應了充足的路燈，城市和農村的公共物品雖存在差異但是都獲得了基本相同的使用價值，體現了城鄉公共物品的等值；其次要理順等值供應公共物品的優先次序。從經濟學的角度講，使用價值的最大化取決于是否能滿足消費者的最首要需求。以養老保險為例，目前養老問題是農村居民最關心的問題之一，由于不同的物價水平和生活需要，要達到基本相同的生活水平，城市與農村居民對養老金的需求額度是不同的，每增加100元金額帶給城市居民的價值遠低于農村居民，這時可以先滿足農村居民的基本養老需求，再增加其他方面的公共物品給城市居民，以使其也達到相同的使用價值，而不是同時供應同類的公共物品以實現城鄉等值，可以是不同質、不同類、不同量的公共物品，但是要確保城市與農村獲得基本相同的價值效用；最后要建立嚴格的監督機制，由于遵循城鄉公共物品等值原則，極可能出現公共物品供給類別的多樣化，如果沒有嚴格的監管部門，按照合理的等值衡量指標進行按需供給，必然再現城鄉公共物品的非等值，影響城鄉統籌發展的進程。

（三）堅持按需供給。公共物品的供給應該滿足當地發展的切實需要，滿足當地居民生活的切實需要，但我國目前自上而下的供給決策機制，顯然與按需供給的原則有所相背，因為城鄉居民的迫切需要很難無阻礙的傳達到決策層，決策層只能按照大概的需求狀況對公共物品進行供給，如果有些決策領導出于個人私利的考慮扭曲了公眾需求，很可能造成需求品供應不足，非必需品供應過量的局面，使有限的公共物品資源不能夠充分得到利用。

要實現按需供給需要解決兩個問題：一是應改變自上而下的供給決策機制，引入自下而上的決策機制，建立公共物品的公眾選擇模式，將公共物品按基層的切實需要有效調節供給。目前，很多城市已經通過市民投票、市民聽證會等方式來讓市民表達自己對公共物品的需求，但是在農村還未普遍實施，很多村民的意愿得不到表達，只能采取一些極端手段；二是要加強對干部的監督考核，將群眾意見也納入考核體系。避免政府干部出于要政績、建面子工程的考慮，將財政資金用于不切實際的項目，而忽略了本地的迫切需求。

平衡城鄉公共物品供給差異，加大城鄉公共物品供給力度，提高城鄉公共物品供給效率，才能為統籌城鄉發展打好基礎，使得我國城鄉經濟在一個較好的平臺上發展，最終實現城鄉一體化的目標。

[1]楊靜.統籌城鄉中的農村公共物品供給.經濟科學出版社，2008.7.

[2]陶勇.農村公共產品供給與農民負擔.上海財大出版社，2005.7.

[3]王敬華，陳田.城鄉統籌發展途經研究.中國農業科學技術出版社，2009.6.

[4]鐵明太.中國特色統籌城鄉發展研究.湖南人民出版社，2009.8.

[5]石洪斌.農村公共物品供給研究.科學出版社，2009.1.