逾越公共政策制定與執行的鴻溝:提高政府執行力

□文/甄貞

一、政策制定和政策執行銜接的重要意義

政策制定是整個政策過程的首要階段，是政策科學的核心主題；而政策執行是政策過程的中介環節，是將政策目標轉化為現實的唯一途徑。政策制定與執行的銜接有兩方面的含義：一是制定的政策是否合理、切實可行；二是既定的政策是否貫徹落實，采取某種手段有效地執行下去，解決問題。

（一）政策制定和執行有效銜接是政策應用于現實的唯一途徑。政府為了有效地管理國家事務和社會公共事務，必須根據社會經濟、政治、文化發展的需要和態勢，針對現實生活中的重大政策問題，及時、正確地制定政策方案。而正確的政策方案要變為現實，則依賴于有效的政策執行。美國政策學者艾利森指出，在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%則取決于有效的執行。

（二）政策制定和執行的銜接是檢驗政策正確與否的唯一標準。一項政策的正確與否最終必須由實踐來檢驗，實踐是檢驗真理的唯一標準。凡是經過貫徹執行，促進了社會進步和生產力的發展，解決相應的社會問題，并得到群眾擁護的政策，就是正確的政策，否則就是錯誤的政策。通過政策執行，還可以不斷充實和完善政策，促進政策質量的提高，以期政策問題的最終解決。

（三）政策制定和執行的銜接是政策全過程的中介性環節。一方面任何政策不可能一經制定就盡善盡美，它需要在執行過程中得到不斷修正、充實、完善和提高；另一方面任何政策都有時效性，它只能在一定的時空范圍內起作用，超過這一范圍，這個政策就失去效用或完成了它的使命，就要被新的政策所代替。

二、政策制定與執行不銜接的主要原因

（一）政策本身的缺陷——政策制定與執行不銜接的政策性原因。一是政策缺乏合理性。首先，政策是否針對了客觀問題，政策所規定的各項行為是否符合客觀事物的發展規律。其次，政策的執行是否具有現實的可能性，是否具有可行性；二是政策缺乏明晰性。政策的明晰性對二者的銜接具有重要影響，不僅是由于政策的明晰性決定著政策在執行過程中的可操作性，而且更因為模棱兩可、含糊不清的政策往往給投機取巧的執行者留下鉆空子的余地；三是政策缺乏協調性。政策系統作為一個協調有序的整體，各項政策之間以及政策的各種表現形式之間不得互相抵觸，互相矛盾；四是政策缺乏穩定性。政策缺乏穩定性會導致政策體系的結構性紊亂，從而造成政策間的摩擦和沖突，以及政策間的不銜接和空白。

（二）政策執行手段與方法不當——政策制定與執行不銜接的執行性原因。政策執行的每一個階段都離不開某種執行手段，執行手段的恰當與否直接關系到政策目標能否順利實現，直接影響著政策的制定與執行是否有效銜接。當前，我國政策執行的手段主要有行政手段、法律手段、經濟手段和思想引導手段。但是，現在某些政策執行不下去的原因不是政策本身不可行，而是采取的手段不當。政策執行方法主要是政策的執行主體國家機關及其工作人員執行政策時的具體方法。目前，政策執行方法主要的問題：一是簡單粗暴，武斷專行；二是無視差異，千篇一律；三是政策宣傳有失妥當。

（三）政策制定與執行不銜接的其他原因。影響政策制定與執行銜接的因素，除了政策本身和政策執行的手段、方法之外，還有目標團體、政策執行人員、執行機構間的溝通與協調等問題。

三、逾越政策制定與執行的鴻溝，以提高政府執行力

來自政府高端的管理決策，需要各級政府的貫徹與執行，最終惠及全體人民，這必須有一個強大的政府執行力作為保障。而何謂政府執行力？政府執行力就是政府部門戰略方向和戰術行為實施到位的基石，也是政府履行職能、行使公權力的根本。

（一）避免政策本身缺陷。首先，政策本身要正確。政策的正確性是政策有效實施的根本前提。政策內容和政策方向的正確，政策制定具有科學的理論基礎，嚴密的邏輯關系，科學的規劃程序；其次，政策要具體明確。政策目標的具體明確性是政策執行有效的關鍵所在，是政策執行者行動的依據，也是政策執行進行評估和控制的基礎。同時，政策的具體明確性還要求政策目標是切合實際并可以達到的，是可以進行比較和衡量的；最后，政策必須切實可行。政策的可行性是指既定的政策具備執行所需要的基本的客觀條件，經過政策執行者的主觀認同和努力，可以實現客觀與主觀的統一，即實現既定的政策目標。

（二）改進政策的執行方式。首先，耐心說服，正確引導是政策執行的有效方法之一。它對于促進政策目標群體的政策認知、增強他們的政策認同，防止政策制定與執行不銜接具有十分重要的作用。因為政策總是表現為對一部分人的利益進行分配或調整，而代表人民群眾根本利益的政策有時可能會與某些群體利益或個人利益、局部利益和眼前利益發生矛盾或沖突，在政策執行過程中，政策目標群體難免會在思想和行動上產生各種各樣的問題；其次，切合實際，因地制宜。實事求是，一切從客觀實際出發，既是辯證唯物主義的基本觀點，也是政府做好一切工作的方法論保證。堅持政策的原則性，在政策執行活動中是必要的，但是如果機械地照“章”辦事，搞千篇一律，“一刀切”，則是錯誤的。要在忠于上級政策的基本精神的前提下，對于那些有明確要求并且符合本地實際情況的政策條款，應該制定貫徹實施細則，大力組織實施；而對于那些只提供了政策思路和一般原則的政策條款，則要從本地的實際情況出發，做出切實可行的完善、補充規定，充分發揮地方的主動性、積極性、自主性。

（三）克服政策外因素的影響。首先，利用誘因，正確激勵目標團體。利用誘因、正確激勵可以有效地促進政策目標軀體對所推行政策的認同和接受，進而有助于提高政策執行的效率。目標群體順從、接受政策，政策執行就會成功，目標群體不順從、不接受政策，政策執行就會失敗；其次，加強執行者溝通，搞好協調。加強政策執行者之間的溝通才是搞好協調最重要的方法；最后，提高執行人員素質。一項政策的執行效果與政策執行水平密切相關，而政策執行水平的高低在相當的程度上是由政策執行人員的素質所決定的。

四、總結

政府執行力本質上就是政府把制定的政策轉化為現實、應用于現實的能力，是政府管理社會政治、經濟、文化等事務的能力。“執行力是政府工作的生命力。執行力弱，政令不暢，有令難行，甚至有令不行，政策落實就可能出現‘雷聲大雨點小’的狀況，也會使政府的公信力受到損害。”政府執行力的高低與否關鍵在于政府制定與執行的政策能否有效銜接起來，是否制定了合理、明確、可行的政策，是否采取了合適、恰當的手段有效地執行政策。只有有效地銜接政策的制定與執行，才能切實提高政府的執政能力。

［1］陳振明.政策科學[M].中國人民大學出版社，1998.9.

［2］張金馬.政策科學導論[M].中國人民出版社，1992.

［3］周滿霞.淺析逆境中公共政策執行失范[J].管理觀察，2009.6.