國有集團公司兩權分離與建立現代企業制度

□文/劉永權

完善公司治理是一個世界性的課題?，F代公司治理中的（股東）資本所有權與（公司）法人財產權（經營權）的關系，更多地表現為兩權分離，伴之的是公司產權制度的改革，即產權制度改革基礎上的各種權力相互制衡。本文主要從兩權分離的角度，來探究如何進一步完善國有集團公司的治理模式。

一、從國資委改革試點說開去

早在1993年，黨的十四屆三中全會就提出國有企業改革的方向是建立現代企業制度。同年出臺的《公司法》，規定了公司法人治理結構框架。1999年黨的十五屆四中全會指出，公司制是現代企業制度的一種有效組織形式，公司法人治理結構是公司制的核心，要形成股東會、董事會、監事會和經理層各負其責、協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。2003年黨的十六屆三中全會指出，按照現代企業制度要求，規范公司股東會、董事會、監事會和經營管理者的權責，形成權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。

2004年開始，國務院國資委陸續在19家國有大型獨資企業推進這項改革試點，其主要做法是引入外部董事，建立外部董事制度，使除總經理以外的大多數董事不在執行層兼職，不負責執行性事物，從而把企業的決策權與執行權分開，董事與經理人員不重合，董事可以根據自己的判斷獨立地行使表決權，從而保障董事會真正實現集體決策，并管理經理層，更好地代表出資人利益。以試點企業寶鋼集團為例（注：寶鋼集團列2008年中國企業500強第12位，世界企業500強第307位），寶鋼集團公司董事會由9人組成，其中有5位外部董事，超過了董事會全部成員的半數。5位外部董事中，有兩位境外大型公司的董事長、知名的企業家（馮國經：全國政協委員，香港利豐集團董事局主席；李慶言：新加坡航空公司主席）；兩位中央大型企業原負責人（吳耀文：全國政協委員，中國石油天然氣集團公司副總經理、黨組成員；全國政協委員，中國聯通公司董事長、黨組書記）；1位國內會計學院的領導、教授，也是企業財務會計方面的高級專家（夏大慰：上海國家會計學院院長、黨委書記、教授、博士生導師）。寶鋼的董事長、副董事長（黨委書記）、總經理、職工董事是非外部董事，他們長期在寶鋼工作，在職工群眾中有威信，并具備深厚的鋼鐵行業技術知識和豐富的鋼鐵生產經營經驗。這樣一種內外部董事的結合，使寶鋼董事會具備很高的、綜合性的素質。另一家試點企業神華集團有限責任公司的10名董事中，董事長兼黨組書記、總經理、黨組紀檢組組長、職工董事是非外部董事，引入了6名外部董事，其中有一位境外大型公司的總裁（高瑞彬：摩托羅拉中國電子有限公司總裁兼摩托羅拉網絡及企業通訊事業部大中華區總經理）；三位中央大型企業原負責人（劉本仁：全國政協委員，武鋼總經理；周德強：全國政協委員，中國電信總經理、黨組書記；謝松林：全國政協委員，國家電網公司副總經理）；兩位境外金融機構的企業家（張江力：全國政協委員，德意志銀行環球銀行亞太區總裁兼中國區董事長；陳圣德：亞洲金融控股私人有限公司北亞及大中華區總經理）。

下一步，國資委將在19家國有企業試點的基礎上，推廣央企董事會改革，這被認為是一場結合了國際規則與中國國情的治理大變革。國務院國資委主任、黨委書記李榮融在一次中央企業負責人會議上作報告時稱：參與試點的企業運作良好，獲益匪淺。中央企業董事會試點工作得到了黨中央、國務院的肯定。特別是后一句話，如同拿到“尚方寶劍”，按傳統行事方式，國資委一定會強力推進這項改革。事實亦如此，筆者近期在一些公開報道中了解到，國資委目前在做董事會改革試點擴大和全面推開前的準備工作。這些工作的內容之一，就是委托各界智囊機構進行了近20項課題調研，其中包括《國有獨資公司董事評價》、《國有獨資公司建立規范董事會問題研究》、《中央企業董事長、總經理和黨委書記任職配置問題研究》等。主持參與上述課題研究的北京求是聯合管理咨詢公司總裁安林博士說：“央企董事會改革大勢不可逆轉。這項改革，國資委委托咨詢機構在調研中走訪了央企的100多位各層面負責人，大家都覺得改革試點的方向是正確的，改革已經處于破曉時刻?！?/p>

從理論上講，法人治理建立的前提條件，是母公司或總公司產權多元化，而且產權要盡可能清晰到自然人，實現完全意義上的資本所有權與法人財產權（公司經營權）的分離。對國有集團公司來說，下一步改革的重點，就是要按照現代企業法人治理結構來進行改革，特別是內部人控制的時代必須終結?，F在的情況離真正的現代企業制度還很遠。很多國有集團公司都有董事會，但是董事會和經理層基本上是重疊的。筆者認為，寶鋼、神華等的改革試點，已凸顯了中央、國資委的政策取向或主流思路，即在部分國企在產權方面未有實質性改革的情況下，先通過吸收現代公司治理共同的基本理念和基本原則，改革董事會的組成及行權方式，推動大公司或集團向現代公司的轉變。中國企業改革與發展三十年理論與實踐研討會暨中國企業管理研究會2008年年會指出，未來國企改革主要應在進一步規范內部治理機構運行，完善內部治理機制等方面加速推進。張五常等經濟學家在北京“市場化三十年”論壇上解析中國經濟制度時認為，中國經濟轉型很重要的經驗是不從產權角度看問題，而是從合約、從信托責任的角度來看。

這些觀點對于轉型中的國有集團公司來說，是十分有借鑒意義的。規范國有企業的公司治理是場持久戰，它也是革新國企管控模式、實現又好又快跨越式發展的制度基礎和重要條件，至今許多國有集團公司已探索了十來年，后面要做的是使其從“形似”到“神似”，盡管存在很大的難度，但還是應該堅持解放思想，實事求是的原則，“不惟上、不畏輸、只為實”地堅定地走下去。

二、公司治理模式比較

公司治理是關于產權多元化公司的各種權利使用與監督的制度安排，其涉及的基本內容可以概括為三類：（1）股東與公司董事會、公司管理團隊的關系與利益問題；（2）對公司管理團隊的監督及管理團隊的自律問題；（3）公司與相關利益者（如員工、客戶、債權人等）及外部的關系問題。在現代公司治理中，董事會是核心，處于主導地位。筆者分析比較了世界一些主流國家公司治理的模式，形成以下觀點：治理模式除了要遵循的基本理念和基本原則，其實沒有固定模式，重在根據集團公司的具體情況進行創新。

（一）以美國為代表的一元公司治理模式。

美國一元公司治理模式是以董事會控制與監督為主導的制度。在這種模式中，大股東一般不進入董事會，也不干預和介入公司的經營管理，其特點是：

1、基本制度按照股東會-董事會-首席官團隊的有形組織架構設計。董事會選聘首席官成員，董事會代表全體股東利益，為股東利益行事。在這種股東會―董事會―首席官團隊的有形組織架構中，不設監事會，而是由公司聘請專門的審計事務所負責有關公司財務狀況的年度審計報告。公司董事會內部雖然也設立審計委員會，但它只是起協助董事會或總公司監督子公司財務狀況和投資狀況等的作用。這種獨立審計制度既杜絕了公司的偷稅漏稅行為，又在很大程度上保證了公司財務狀況信息的真實披露，有助于公司的守法經營。

2、董事會以獨立董事為主而且通過專業委員會行權。排名紐交所市值前列的通用電氣、?？松?、沃爾瑪、IBM、可口可樂董事會人數分別為 15、18、15、12、12 名，而獨立董事人數分別達到 13、14、12、11、11 名，其來源主要是大學教授，律師，其他公司的離、現任董事長、副董事長、執行官。董事會的決策采取專業委員會的方式，一般設立提名、報酬、審計、投資、發展戰略委員會。各委員會主席由資深獨立董事擔任。據調查，美國公司中，97%都設有審計委員會，82%設有薪酬委員會，49%設有提名委員會。

3、管理執行機構實行首席官負責制。首席官團隊負責公司的經營管理。該管理團隊是一個由CEO（首席執行官）、COO（首席運營官）、CFO（首席財務官）、CTO（首席技術官）、CKO（首席知識官）、CIO（首席信息官）、CMO（首席市場官）等組成的職業企業家團隊。

首席官負責制表現為：第一，CEO是公司的一號行政長官，是公司經營管理的首席責任主體。大多數公司由董事長兼任首席執行官，即使不是由董事長兼任，擔任此職的人也幾乎必然是公司的執行董事并且是公司董事長的繼承人。但是，由于公司的經營管理日益復雜化，經理職能也日益專業化，大多數公司又在首席執行官之下為其設一助手，負責公司的日常業務，這就是首席運營官，即COO。在大多數公司，這一職務一般由公司總裁兼任，而總裁是僅次于首席執行官的公司第二號行政負責人（如海爾集團公司，張瑞敏為董事局主席、首席執行官，楊綿綿為總裁、董事局常務副主席。中國《公司法》中規定的“經理”這一職務，在現實中多數企業都稱為“總經理”，也有一些企業稱為“總裁”。但是“總裁”這一稱呼，在實際中運用很復雜：有的企業是指總經理，有的是指董事長兼總經理，還有一些專指董事長，甚至有一些是指地區和部門的負責人）。也有的公司，由董事長同時兼任公司的首席執行官和總裁，此外常設一名首席運營官協助董事長兼首席執行官的工作（國內一些上市公司即如此，如TCL集團股份有限公司，李東生為董事長、CEO、總裁，薄連明為COO）。此外，公司還設有其他一些行政職務，如首席財務官等。在英美公司的行政序列中，以首席執行官的地位最高，其次為公司總裁，再次為首席運營官，接下來是首席財務官。在總裁以下，各公司還常常設有多名負責具體業務的副總裁，包括執行副總裁和資深副總裁。這些副總裁一般都負責公司的一個重要業務分部，或者是作為公司董事長和首席執行官的代表擔任重要子公司的董事長兼首席執行官。需要注意的是，作為執行董事的CEO，在董事會的權力受到限制，如不能進入報酬委員會、審計委員會等；第二，每位首席官在自己管理的業務領域都是“一把手”，同時也是所分管工作的具體責任主體。例如，CFO就是負責公司財務制度、財務控制的一把手。這決定了首席官負責制給予每一位首席官足夠大的權力，也即充分授權；但是每一位首席官也要獨立承擔責任；第三，首席官成員的明確分工實現了企業家管理行為的專業化分工。在首席官負責制下，要求企業家不是萬能的，每個首席官在所管理的業務領域內都是專家和行家。

（二）以德國為代表的二元公司治理模式。德國二元公司治理模式實行雙重委員會制度，有以下特點：

1、基本制度按照股東會-監事會-董事會（理事會）的有形組織架構設計，也稱作雙層董事會模式。第一層董事會是監事會，監事會由股東會選舉；第二層董事會是理事會，確切說是經理理事會，理事會由監事會選舉，并對其進行監督，理事會作為執行委員會負責經營管理公司。

2、由監事及監事會代表股東利益，負責理事會成員的任免和監督，其主要職責就是監督。監事會成員不得兼任理事會職位，不得擔任子公司理事會職務，以保證監事會的獨立判斷力。一個公司的監事不得擔任其他公司的理事會經理，以避免交叉兼職。股份公司理事會負責公司管理和業務執行，理事會席位數量由公司章程規定。

（三）以日本為代表的混合公司治理模式。所謂混合公司治理模式，是公司既有董事會（董事會的日本漢字為取締役會，代表取締役為董事長，取締役社長為總經理、總裁），又有監事會（日本漢字為監察役），而且董事會、監事會都由股東會選舉產生，都對股東會負責。以日本為代表的混合公司治理模式，其主要特點是以公司中高層管理人員為主導的董事會。

日本公司的董事會成員主要來自公司內部，幾乎全都是仰賴日本獨特的終身雇傭制和年功序列制，從公司職員位置一步一步提升上來的，股東代表特別少，從總體上看具有股東身份的僅占9.4%，而在上市公司特別是大公司中，具有股東身份的僅占3.9%。日本公司主要通過定期舉行“經理俱樂部”會議對公司主管施加影響。“經理俱樂部”會議是非正式的公司治理結構，但它實際上是控制企業股權的金融機構（日本的銀行處于公司治理的核心地位。在經濟發展過程中，銀行深深涉足其關聯公司的經營事務中，形成了頗具特色的主銀行體系。所謂主銀行是指某企業接受貸款中是第一位的銀行，在日本公司董事會中，有一名以上的董事常常是公司主銀行的前任主管。這位前任主管實際上就是為主銀行收集信息，并對公司主管實行嚴密監控，當對公司主管經理的經營業績不滿意時，就可以利用股東大會罷免這些經理人員）和實業公司等主要法人股東真正行使權力的場所。在“經理俱樂部”會議上，包括主銀行和法人股東在內的負責人與公司經理一道討論公司的投資項目、經理的人選以及重大的公司政策等。

近年來，包括豐田、索尼、日立系、野村系在內的大多數日本企業開始進行一定程度上的董事會改革，目前的主流做法是在管理實踐層面上引入美國式董事會的一些最佳實踐。企業可以自由選擇放棄日本傳統模式的與中國公司法規定比較類似的股東會-董事會-監事會治理結構模式，轉向美國模式的股東會-董事會-獨立董事任職的董事會委員會這一當今世界多數大型企業的主流治理結構模式。他們在公司的董事會和執行官員之間做出正式的劃分，董事會任命全部的執行官員。執行官員有權就董事會授權他們的事項進行決策，類似于中國公司的經理辦公會。董事會還要在執行官員中任命一位或幾位代表執行官員（代表執行役），每位代表執行官員都在有關事務上代表公司。董事會還在代表執行官員中任命一位公司總裁和首席執行官。

上述公司治理模式比較為我們的自主性制度創新提供了一個很好的觀察和研究機會。隨著經濟全球化的推動，公司治理朝著趨同的方向發展，一些共同的基本理念和基本原則，如更加注重股東權利的保護，并從強化程序規則上加以保障、董事忠實義務和董事會責任的強化、外部董事制度、企業的決策權與執行權分開等，正在被不同國家的公司所接受。

淡馬錫是新加坡政府全資持有的控股性公司，其董事、總裁的任免需要有民選總統批準。目前，淡馬錫董事會共有8名成員，6名非執行董事，2名執行董事，2名執行董事中，一位兼任總裁。淡馬錫及淡聯企業十分重視董事會的獨立性，來自管理層的董事極少，一般只有總裁一人，首席財務官、首席運營官等高級管理人員不進入董事會，而且董事長與總裁兩個職位由兩個人分別擔任，董事長是外部董事，極個別企業由于特殊原因董事長兼任總裁。但是，即使由內部人擔任董事長，董事會中必然自然形成或由董事會指定一名外部董事（或獨立董事）為首席獨立董事或副董事長，在執行董事不參加的情況下，召集非執行董事研討內部人不宜參加的公司有關事務。淡馬錫及淡聯企業董事會均設有專門委員會，上市公司專門委員會的設置必須按照法律的規定設立審計、提名、薪酬、風險管理委員會，非上市企業專門委員會的設置由董事會根據企業實際情況確定，不盡相同。如，淡馬錫設立了常務委員會（EXCO）、審計委員會（AC）和干部培養與酬勞制定（LDCC）三個委員會；新加坡航空公司為淡馬錫控股上市公司，設有常務、審計、薪酬與工業關系、提名、安全風險五個委員會。

中國民生銀行是一個產權清晰的股份公司，有很好的治理基礎，使他們自覺地、本能地實施了構建現代公司治理機制的一些舉措，盡管這些與國際公司治理準則的先進標準相比尚有不小的差距。目前，民生銀行的董事會共有董事成員18名，其中董事長1名，副董事長2名，股東董事9名，獨立董事6名，執行董事3名。董事會下設包括戰略發展、風險管理、審計、提名、薪酬與考核、關聯交易控制六個專門委員會，除了戰略發展委員會，其他五個專門委員會都是由獨立董事擔任主席。專家治理目前在民生銀行深入人心，6名獨立董事的專業結構和從業背景被極為看重，民生銀行的相關資料中說明，6名獨立董事分別是1名審計專家、1名法律專家、1名宏觀經濟學家、2名金融專家、1名人力資源專家。

所以，對我國國有集團公司而言，應研究借鑒各國企業董事會運作中一些共性的東西，分析把握上級部門的政策取向，根據企業不同的形態、不同的發展階段因地制宜、循序漸進地開展治理實踐，推進改革。

三、改革思路

（一）首先是在集團公司領導層統一思想，達成共識。聯想控股有限公司常務副總裁，神州數碼控股有限公司董事局主席李勤講過一段話，筆者非常贊同。他說：在企業我原來是管理層，雖然很好地處理了許多治理問題，保障和促進了聯想的健康發展，但當時并沒有從治理的角度更深層地認識問題。中國公司的現狀是治理實踐性在企業內落實程度并不高。每個公司都按照《公司法》要求建立了公司治理結構、明確了治理的具體工作，但很多是應付工商注冊、上市條例等而被動做的，并非主動地接受和完善公司治理；即使發現由于公司治理不完善而影響了公司的發展，想要實踐，阻力也非常大。第一，存在股東、董事會、管理層對治理共識的問題，如做短期還是做長期？要人治還是法治？治理對公司的長遠健康發展起什么作用？治理是不是權力之爭？三層的職責定位如何確定？如何形成三層之間縱向指揮和橫向監督的關系？如何保持三層之間的利益一致性等等。這些問題沒有很好的共識，成為治理實踐最大的阻力；反之，在這些問題上達成共識，必將成為國企治理實踐最大的動力。

（二）循序漸進，推進改革。筆者認為，改革目標應從建立合理的治理架構和建立健全的體系開始。治理架構主要是，明確各機構，如董事－董事會、監事－監事會、總經理－管理層的職責，以及內部監控體系等。建立健全的體系包括：機構結構和組成、引進外部董事、解決管理層和董事交叉；董事會運作和后果、董事責任；董事會和董事的職責體系等。為實現上述目標，可從兩個方面先行入手：

第一，可考慮在公司董事會下設立提名與公司治理委員會。主要負責對公司董事（包括外部董事）、董事會各專業委員會成員、公司高級管理人員的人選進行廣泛物色、篩選、審查、推薦，研究董事、高級管理人員的選擇標準和程序，加強公司治理的前瞻性研究，制定公司中長期治理規劃，并就公司治理規則、架構、體系的建立、完善和執行向董事會提出建議，營造公司治理的氛圍。其中，選聘優秀高級管理人員是公司董事會的重要甚至是首要職責，其選聘程序一般為：1、提名與公司治理委員會可根據公司對高級管理崗位的需求，向董事會提出聘任高級管理人員的動議，此動議應明確對相關高級管理職位的資格或條件要求；2、提名與公司治理委員會關于聘任高級管理人員的動議獲得董事會認可后，可在公司、控股（參股）企業內部以及人才市場等按照標準廣泛搜尋初步候選人?？偨浝韺τ诔偨浝砗投聲貢獾钠渌呒壒芾砣藛T具有第一提名權，提名與公司治理委員會應首先接受總經理關于相關高級管理人員的提名人選；每一個待定高級管理職位均應征集2名及以上的初步候選人備選；3、搜集初步候選人的職業、學歷、職稱、詳細工作經歷、全部兼職等情況，并通過面談等形式對初步候選人進行了解，在委員會內部討論、溝通；4、征求被提名人對提名的書面同意，否則不能將其作為高級管理人員人選；5、召集提名與公司治理委員會會議，根據高級管理人員的任職條件，對初步候選人員進行資格審查和優先排序，形成向董事會的書面推薦意見。對于經會議審議拒絕向董事會推薦的初步候選人，提名與公司治理委員會也應將其資料以及拒絕推薦的原因向董事會做書面說明，除非經溝通相關候選人的提名人做出撤銷提名的決定；6、根據董事會決定和反饋意見進行其他后續工作。提名與公司治理委員會可督導公司制定關于高級管理人員的任職標準及內部選拔程序并形成具體制度。

第二，逐步推進公司董事與管理團隊成員的分離。許多國家或地區的公司治理準則，強調董事任職或兼職管理團隊崗位的只能是1人或2人，大多數公司章程規定是1人，一般情況下是總經理進入董事會并擔任董事長，或如許多上市公司以及寶鋼、神華等國有獨資試點企業的做法：董事長與總經理分設，總經理進入董事會任董事。在一些規模較大而且董事會成員較多（13人或15人的董事會）的公司，負責運營的高層管理人員（COO或副總經理）也可以擔任董事，進入公司董事會（如TCL集團股份有限公司COO薄連明為執行董事）。而國有集團公司董事會與管理層高度重疊，在公司規模較小、產業較單一的時候，可以提高決策效率，降低管理與監督成本。但是，當公司已具有相當規模，并且處在資本化、多元化、國際化并購擴張的發展階段時，董事會與管理團隊的高度重疊，實際上造成大多數董事的精力不是用于董事會工作，而是花費在公司具體運營及管理上，加之董事會與管理團隊成員的專業背景比較單一，既影響決策與制衡，管理團隊權力的相對獨立性也受到限制。所以，確實有必要分離董事與管理團隊成員，重新界定董事會、監事會與管理團隊的權力邊界，以強化各自應有的職能與責任。

分離的具體操作，可著眼于戰略和產業的發展，以及董事專業互補性和目前公司董事會、經營層存在的“短板”，考慮先選擇1～2名董事（兼職經營層）職位，董事從經營層撤出，在經營層以外行使董事的權力，同時通過多種渠道選聘急需的經理層人員。也可考慮引入外部專家董事，現有經營層高管（董事兼）不再進入董事會兼任董事，逐步形成多數管理團隊成員不再任職董事會。

此外，鑒于《公司法》對監事會人員構成的有關要求和國有企業必須堅持的中國共產黨領導的重大原則，為保證企業黨組織參與企業重大問題的決策，可采取黨委有關成員與董事會成員中的非外部董事、經理層成員“雙向進入、交叉任職”辦法，進入董事會和經理班子的黨委成員反映黨委的意見和建議，并把相關情況反饋給黨委。黨委參與重大問題決策，主要是提出意見和建議，而不是代替董事會決策，充分發揮董事會對重大問題的統一決策作用。

總之，對國有集團公司而言，國家（代表全民）的出資人職能與企業的關系，決定了所有權與經營權之間，既要適當分離，又不能完全脫鉤。兩權分離如何適度把握，既不影響決策效率，又能促進科學決策，發揮經營層的積極主動作用，確實是擺在許多企業面前的一個重要課題。近期國資委正在起草或將出臺《中央企業領導人員管理暫行規定》、《董事會試點中央企業董事會選聘高級管理人員工作的指導意見》等制度文件，筆者期待國資委現代企業制度的深入推進和國有集團公司的重組整合能給其公司治理改革帶來契機，也相信國有集團公司治理改革一定會不斷深化，取得實效。