國庫集中支付下的高校預算管理

□文/柳彥彬

國庫集中支付制度，又稱國庫單一賬戶制度（TSA），就是將所有的財政性資金全部集中到國庫單一賬戶，所有的財政支出由國庫單一賬戶集中支付，對財政資金從預算分配、預算撥付，直至收款人賬戶實行財政直接監督控制全過程的財政國庫支付管理制度。財政資金撥付的方式有財政直接支付和財政授權支付兩種方式。在國庫集中支付制度下，財政部門雖然沒有改變高校的支出權限，但卻掌握了資金支付權。它可以根據資金的使用是否符合預算規定而決定是否給予支付，建立了對高校的預算執行的監督管理機制，有利于提高資金使用效益和財政部門提高財政調控能力。實行國庫集中支付，對高校的預算編制、預算執行提出了更高的要求。

一、國庫集中支付對高校預算管理的意義

實行國庫集中支付制度對高校財務工作特別是預算管理工作提出了新的要求，對促進高校預算管理水平的提高有很大作用。

（一）提高了高校編制預算的準確性。執行集中支付制度前，財政部門按預算直接將預算資金撥付到預算單位，由預算單位自行支付，財政資金預算支出執行情況并不能完全反映高校實際支出數，學校執行的結果與部門預算往往有“兩張皮”的做法，預算執行隨意性大，造成資金浪費，或者預算寬，使用少，造成年終結余多，有限的資金不能發揮應有的作用。實行國庫集中支付制度，“有預算才能支出”的這一嚴格規定對部門提出更高的要求。預算一經確定高校不能隨便改變項目和用途，預算編制不全，用款項目及數額的漏報、少報有可能會造成單位必須開支的費用無法報銷或資金閑置。因此，只有進一步提高預算編制的準確性，才能保障預算單位各項開支的需要。

（二）有利于細化部門預算，提高支出透明度。實行國庫集中支付后，無論是領導還是財務管理人員，都應從傳統的理財思想和方法中轉變過來，由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項目。所以，應把工作重點向認真具體編制預算，編制分月用款計劃申報用款申請轉變。加強單位收支的控制和管理，建立財務公開制度和透明度。預算廣泛征求修改意見，對每一項支出都要從實際出發認真編制，詳細論證，使年度預算計劃更科學全面、更規范細化。建立預算的跟蹤、分析和評價制度，完善預算控制制度，優化資金的支出結構和確保資金正常使用，提高資金的使用效益，使預算更趨公平、合理、透明。

（三）有利于高校克服經費使用的主觀性。實行國庫集中支付后，預算單位支付每一筆資金的付款金額、用途、交易時間、賬戶余額等，都可以在財政國庫信息網絡系統中進行全過程實時監控，財政資金運轉的透明度大大提高，監管力度明顯加強。財政部門要求重大項目需按規定程序進行可行性論證方可列入預算，增加了預算的科學性、合理性,降低了財務風險。

（四）有利于高校執行預算的嚴肅性。

用款計劃分到類、款、項，并且類、款、項之間不能調劑使用，用款計劃年末要注銷，第二年再做追加預算，重新申報用款計劃。與原來的撥款方式相比，高校的資金使用狀況和結余情況被財政監控，并且結余資金不在學校的賬戶上。因此，高校必需嚴格按照預算計劃進行資金執行管理。高校快速發展后，高校多渠道籌資能力加強，每年不可預測的收支逐年增加，因此年終決算與年初預算往往有較大差距，高校是否按預算要求使用財政撥款難以掌握。實行國庫集中支付后，專項經費必須事先提出詳盡的預算申報文本，而且預算的執行與財政資金的實際支出在時間上一致，這樣可以從源頭上促使單位按預算規定執行，防止挪用財政資金，對高校在預算執行上起到了一定的制約作用。

二、國庫集中支付下高校預算管理存在的問題

財政國庫管理制度改革把高校的財政性資金收付轉移到財政國庫直接收付，并沒有改變高校預算編制、執行的主體地位，高校的資金使用、財務管理和會計核算并沒有受到影響。此外，高校在財政資金集中支付中還額外承擔了編制用款計劃、提出資金使用申請、按規定簽發支付令等方面的職責。因此，高校預算管理在推行國庫集中支付制度過程中不可避免地面臨著許多新的問題。

（一）預算管理意識淡薄。高校管理層對部門預算編制不夠重視。目前很多學校預算編制主要由財務部門個別人員參與，預算數據也只是在往年的開支基礎上進行簡單的加減，加上編制預算的人員對學校紛繁復雜的業務活動了解有限，使得編制預算缺乏科學認證，編制預算成為“數字游戲”這種方式沒有將預算做到位，也沒有預測將要發生和規劃的項目，即使有計劃項目，也沒有具體決算需多少資金，而且相當多的高校財務停留在“報賬式”的管理水平上，高校的科研、教學及其他管理部門沒有積極主動參與預算的編制，只是被動接收財務部門下達的預算指標，造成高校發展規劃與資金供給的脫節。

（二）制度改革不夠完善。國庫管理制度改革在建立以國庫單一賬戶為基礎的收付制度過程中，首先把財政性資金列入國庫收付體系，并據此作為單位財務決算的基礎。高校目前實行會計制度還是1997年制定的高校事業會計制度，實行多賬戶管理模式，核算范圍不僅包括財政預算內外資金，而且還包括科研資金、自籌基建資金、捐贈資金等。兩者之間在核算范圍、核算方法、財務決算等方面還存在不少矛盾和問題。

（三）預算編制方法不科學。高校預算編制可以分為收入編制和支出編制。收入預算編制中最主要的是學費收入，其中,貧困大學生綠色通道入學，學費的減免、學生欠費等無法確定，導致預算中不確定性因素。在支出預算編制中，存在一定的隨意性，缺乏量化分析和科學論證，沒有真正做到以收定支。長期以來，高校一直沿用傳統的增量預算法作為制定費用預算和進行預算控制的主要方法。該方法以上年度各部門支出為基數，但各項支出并不一定是合理和必要的，這種方法雖簡便易操作，但意味著各部門的預算支出每年只增不減，不利于調動各部門增收節支的積極性，加劇了資金供求矛盾，導致有限教育資源的浪費。部門預算是實行國庫集中支付的起點，也是日常預算單位資金支付的依據。

（四）預算執行剛性不強。目前，高校預算的彈性較大,預算指標約束力不強。由于預算編制細化不夠，很多資金沒有落實到具體項目、科目，往往是哪里要得急就往哪里安排。追加預算一般是根據單位報告、領導批示等因素來確定，對于追加的必要性、經濟效益等缺乏必要的論證。一些部門為了業務開展更加順利，想方設法地爭取更多的經費指標，造成實際支出比年初預算多得多，加重資金供給矛盾。

（五）高校預算缺乏相應的配套制度。相當多的高校，預算管理沒有形成一個系統,預算只是“估算”而已，沒有配套的跟蹤管理和考核指標，也沒有相應的監督和獎懲制度，以致對一些單位的預算執行情況的進度信息不能及時掌握，使預算的執行可能偏離計劃的軌道。

三、國庫集中支付下高校加強預算管理的建議

（一）思想上重視，觀念上更新。最大限度發揮預算效益的關鍵在于預算安排，各級領導要更新預算管理理念，以身作則維護預算的嚴肅性。要解決部門領導對財務預算重要性的認識，就需要政府部門加強對部門領導人的財務預算管理方面的培訓，加大宣傳力度。特別是涉及到物資、設備、圖書等有關方面的單位負責人，要求他們不僅要重視對事項發生的過程，更應該重視前期的預算。高校財務人員也要深刻理解國庫集中支付制度的政策精神，積極宣傳國庫集中支付的重要性，使其充分認識到這種新的國庫管理體制不僅是財政資金支付方式和會計核算方法的變化，而且涉及高校很多方面的協調與配合，是一個系統工程。要充分認識到預算在國庫集中支付制度中的核心地位,要嚴格遵守“以收定支，量入為出”的預算平衡原則，嚴禁出現收不抵支的赤字預算編制方案，堅持不預算不支出的原則。

（二）進一步完善相關制度。國庫集中支付制度改革是公共財政支出改革的重要組成部分，對賬戶體系的設置、財政資金的使用、支付程序和銀行結算制度都進行了改革，而與之相配套的《高等學校會計制度》、《支付結算辦法》等一系列管理制度卻明顯滯后，已不適應新形勢的需求，應進行修改和完善，以形成一整套與國庫集中支付制度相適應的管理制度。

（三）積極推行科學的預算方法。零基準預算簡稱零基預算，是編制部門預算的規范方法，是一種將業務計劃與預算編制密切結合的方法。零基預算在編制成本費用預算時，不考慮以往會計期間所發生的費用項目和費用金額，而是以所有的預算支出為零開始，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算期內各項費用的內容及開支標準是否合理，在綜合平衡的基礎上編制費用預算的一種方式。在編制預算過程中學校財務主管部門應與各管理部門共同參與、溝通建立一套預算編制體系。

（四）加強國庫集中支付過程中預算執行的監控。對預算編制、調整、執行乃至決算全過程的監督，一要規范支出審批程序，強調“一支筆”負責制，明確預算支出的范圍、內容、限額；二是建立超預算預警機制，對超限額的項目需報分管校領導審批，對確需增加的額外支出應本著量力而行，區分輕重緩急的原則經過嚴格的預算調整程序來確定，財務和審計部門按照預算方案適時跟蹤和監督資金投向及預算執行情況，隨時把握預算執行進程和均衡性；三是加強信息化建設，發揮信息化在預算管理中的作用，提高預算的透明度。對預算的監管要克服信息不對稱造成的影響，切實解決預算、決算兩張皮的問題。

（五）建立完善的高校預算管理體系。預算管理體系是指從擬訂符合高校戰略規劃的預算目標與預算編制建立一個有效的執行機構，推動責任落實與實施，及時進行業績報告與偏差診治，建立績效考核指標體系，實行業績評價與責任辨析、獎懲兌現與總結改進，形成高校預算循環體系。在預算安排時，堅持“總量控制，逐項分解”原則，按管理層次把組織收入、控制支出的權利和責任落實到具體責任單位，做到責、權、利的良性結合。在預算執行過程中，應樹立新的理財觀念，引入項目法人組織體系的做法，實行責任預算與責任目標管理相結合的機制，并以此作為評價各責任單位業績的主要依據。

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