新農村建設中村莊改造的問題與方式及對策

周 博

新農村建設已經是全國的一個熱點問題,村莊的規劃和改造正在農村中逐步進行,但由于以前對村莊的改造也大多是農民自發的一種拆舊建新行為,并沒有政府和規劃部門的引導,而且大部分的村莊從未進行過規劃的編制,村莊的改造又不同于城市中住宅區的更新,它有農村獨特的地域和社會特點,因此給改造帶來了相當大的難度。

1 村莊改造存在的問題

1)農村宅基地私有現象的嚴重存在增加了村莊改造難度。

雖然法律上早已明確了農村宅基地集體所有制,但由于小農思想和宗族意識的存在,實際上并未得到落實,特別是農村實行土地承包責任制后,宅基地私有化又在很多地方死灰復燃,給宅基地的集中管理和村莊的規劃建設造成很大阻力。要把零星宅基地集中起來規劃建房,基層干部往往要花大量的精力,做大量的工作,甚至集體或建房戶要出一筆不菲的“補償費”,村民對宅基地往往寸土必爭,使改造步履維艱。

2)農民的需求和認識的不統一弱化了村莊改造的強度。

我國農村經過幾次大的建設高潮,特別是改革開放以來,農民家庭經濟和住房條件出現了分化,加上繼承、買賣、遷徙等原因,農戶住宅擁有量很不平衡,農民從自身利益出發考慮問題,導致對村莊改造認識和態度不一致。家庭經濟條件好,住宅數量多的農戶雖然希望進行改造,改善生活環境,但又不情愿閑置的舊房被無償拆除;家庭經濟條件較差的農戶和農村孤老,也希望進行改造,但因沒有足夠的資金建新房,在政府不能全面安置的情況下,不可能同意拆除賴以生存的舊房;舉家遷往城鎮居住的農戶,對改造抱無所謂態度,只愿留住舊房,保留一份祖業供日后不時之需,他們遺留在村莊內閑置的住房,法律上沒有強制拆遷的規定。如果不切實解決這些問題,那么這部分老舊住房都將成為村莊改造難以順利推進的障礙。

3)村莊規劃及管理滯后。

我國長期采取的是重視小城鎮的發展,而對村莊規劃編制工作基本上處于空白。例如江西擁有1.6萬多個村委會、18萬多個村莊,村莊建設沒有編制規劃的竟占總數的92.7%,即使是建制鎮、集鎮的編制率也只有78.2%[1]。這就導致農村建房從選址到單體設計缺乏指導性,一些農民為了生活便利,習慣把臨水、沿公路作為建房選址時考慮的主要因素;或者為了就近耕作,選擇在靠近農田的地方建房,有的地方甚至出現了在農田中建房的現象。更有甚者,不少農民,尤其是上了年紀的人,由于受傳統風俗習慣影響,追求“單門獨院”“風水寶地”的意識濃厚,請風水先生“看門相、選宅基”,造成建房地點更加混亂。

此外,由于在村鎮建設方面長期以來實行以鄉(鎮)為主,以縣(市)為輔的管理體制,縣(市)級政府把主要精力都用在城市建設上,無力顧及點多面廣的村莊建設。而很多縣(市)級以下規劃管理部門的技術力量薄弱,規劃工作往往只能由本地建設部門的技術人員和基層鄉鎮的工作人員來做。而就地方規劃局來說,單靠現有的技術人員,要做全縣的村鎮規劃就人手非常緊張;而各鄉鎮也沒有專門的規劃管理機構,都是由村鎮建設管理服務站的人員兼管,一般只有一兩個人,而且技術素質也跟不上。此外,由于縣以下沒有專職的規劃監察執法隊伍,規劃審批與監察嚴重分離,執法主體多頭,也使得對廣大農村地區違法建設的監管處于“真空狀態”,從而導致亂搭亂建的現象比比皆是。

4)改造成本較大,建設資金不足,籌資渠道單一延緩了村莊改造的速度。

我國政府在20世紀60年代開展的社會主義新農村運動和80年代開展的小康示范村創建活動,在當時都起到了積極的引導作用,但由于都是政府主導,政府投入,最后都因籌資渠道不寬,資金投入有限,而只樹了一些典型,沒有得到全面開展。這種全靠政府投入的建設模式為我們提供了許多經驗教訓。據測算,僅僅完成基礎設施的配套每個村就要花好幾百萬,還有住宅單體的改造費用,環境的整治費用,就目前情況看,村莊改造除極少數村能夠依靠本村的經濟實力獨立完成外,大多數村都不能獨自完成。在經濟欠發達地區,如果所有這些改造費用全靠政府買單,而不拓寬籌資渠道,加大基礎設施投入,在當前地方財政增收乏力,各種社會公益事業投入不斷增加的情況下,就顯得很不現實,難以施行了。

2 村莊改造的方式

1)整體改建。

整體改建是從整體格局到單體建筑的全面改建,主要是村莊空間結構的變動,從而形成新的空間形態。不能將城中村改造“推平重建”一次性破壞的模式簡單等同于整體改建,村莊城市化過程是從農村社區轉變為城市社區的過程,由于社會生活與經濟生活的徹底轉變,村莊空間也需要從結構上改變以適應人們活動的轉變。因此從長遠來看,整體改建是村莊改造所追求的目標。

2)逐步更新。

逐步更新是在整體格局不作重大調整的情況下,對局部區域或單項進行重點改造,如對交通、消防、基礎設施等重點改造。逐步更新改造量較小,因此大部分村莊都有自主改造的能力,值得大部分村莊改造實行。而且由于村民本身是使用者,這種自我改造的模式更能適應村民自身要求。對于這種逐步更新,規劃介入的原則是明確“禁止不能做什么”,而不是“要求建什么”。規劃上確定空間結構和基礎設施用地,如主要道路和道路紅線;在單體設計方面,對建筑形體提供設計指引,包括立面改造的指引,新建住宅可能的套型平面、立面設計等,以供村民建造時參考,在保證容積率、密度、綠地率等基本指標的前提下,提倡村民進行多樣性的自主建設,以延續傳統村落豐富而和諧的建筑形象;對于重點區域,如迫切需要改造的區域,或對城鎮景觀有重要影響的區域,則需要制定修建性詳細規劃,嚴格執行。

3)重點地段整治。

重點地段整治是在不進行拆遷建筑、村民搬遷等經濟問題的前提下,對重點地段進行環境整治,主要是改善基礎設施,如排水、排污等。另外,一些村莊改造還包括了重點對外立面進行整飾,以改善外部景觀,被形象的稱為“穿衣戴帽”工程。外觀整治改動工程量最小,最容易實現,通常是在人居環境矛盾不突出或經費困難、無法進一步改造的情況下采用的方式。但穿衣戴帽始終是治標不治本,只能作為權宜之計,不應過分提倡。環境整治、逐步更新、整體改造實際上是全面改造規劃的分期實施方式,環境整治是立刻可以實現基礎設施服務條件的改善,逐步更新是通過局部改善不斷的向整體改造的目標逼近。

3 村莊改造的對策

1)市場化運作,有效集中處置閑置宅基地。

可以采取兩種運作方式:a.在城鎮郊區村和集體經濟較雄厚的村莊,采取集體出資或村民自愿籌資統一購買舊房拆除的方式集中宅基地,統一投入基礎設施,統一安排地基,統一建設。b.采取“購拆建新”模式。其做法是,用宅基地貨幣化來平衡村民之間的宅基地面積。凡建新房的農戶必須拆足一定面積的舊房,本人舊房面積不足的,應購買其他農戶多余的舊房進行拆除,把拆除舊房騰出的宅基地交與集體后,由集體統一安排地基建房。經過一定周期的“購舊建新”,用經濟的手段騰出大量宅基地,既可滿足村民的建房用地要求,又能滿足公共設施用地要求,達到既改造舊村又節約耕地的目的。

2)多元化籌資,加大舊村改造投入力度。

資金保障是舊村改造成功的關鍵。據專家估計,建設社會主義新農村,在未來15年內全國平均每位農民需要投資約為 1 700元～4 900元。如果按 8億農民計算,新農村建設的資金缺口將在13 600億元～39 200億元之間[2]。資金缺口比較大,中央目前采取“多予、少取、放活”的方針,調整國民收入分配結構和財政支出結構,不斷加大對“三農”的投入。

在資金的投入上比較務實的做法是對各類涉農支農資金和項目統籌安排、集約投放。譬如,在政策允許的范圍內把老建扶貧、以工代賑以及農業、水利、交通、能源等專項資金相對集中捆綁使用。與此同時,各級財政設立新農村建設專項資金,建立財政投入、涉農資金捆綁使用一點、包扶單位助一點、受益群眾出一點、社會各界捐一點、政策優惠減一點的籌資機制。這樣政府的資金就能起到了“四兩撥千斤”的作用,有效的激活社會各方面資金投入。

3)規范化操作,制定落實村莊規劃。

精心編制好規劃。在編制規劃時要充分考慮村莊現狀,結合地形地貌和風土人情,因地制宜,體現“以人為本”理念,強化居住質量,融入周邊環境。根據各村的經濟水平,充分尊重村民的規劃意愿。在村莊的改造模式上,對原來規劃基礎較好、規模較大的村莊,要保留原有的風貌和布局,避免大拆大建,損耗民財民力,特別是文化古跡保存較好的村莊,更要對整個村莊的文物價值和旅游價值進行全面評估,在規劃上突出“生態農村”和“歷史文化古村”風貌。對規劃較亂、規模較小、易澇易淹、地質災害較重的村莊考慮撤村并點,重新選址,規劃“小區式”新村。村莊規劃經審批驗收后,更重要的是要嚴格執行規劃。a.基層政府及村委會要積極組織、廣泛宣傳,公平、合理的安排村民使用宅基地,制止村民違法建房,及時化解強制拆遷引發的糾紛,使違規建房率逐年減少。b.國土資源部門必須嚴格執行先規劃后用地的審批程序,對沒取得建設部門批準的農民建房堅決不批。加大土地執法力度,對農民建房中出現的亂占亂建、特別是妨礙規劃的建筑及構筑物要嚴格按《土地管理法》進行拆除,對占用耕地的要復墾復耕,不能一罰了之,截斷違規建房的土地供應渠道。

4)制度化管理,建立健全長效機制。

舊村改造后,長效管理是關鍵。例如有些村改造以后由于農民的觀念還沒有轉變過來,對公共設施的維護和村環境愛惜不夠,出現破壞公共設施、隨意傾倒垃圾等現象。因此為了鞏固成果,可以建立《村規民約》《衛生保潔制度》《保潔員工作職責》等一系列制度,以達到長效管理的效果。可以開展創建“文明村莊”“星級文明戶”“信用戶”“信用村莊”“衛生庭院”“門前三包”等群眾性評比活動,并給予先進一定的物質或精神獎勵,激勵先進,鞭策后進,使新農村建設走上規范化、制度化軌道。同時,為使長效管理落到實處,可以成立村長效管理理事會,以農戶自主管理為主,衛生保潔員管理為重,村理事會監督管理為輔,層層落實目標管理責任,建立獎懲制度,定期進行檢查評比,獎優罰劣。

此外,也可以根據村莊的規模和經濟水平進行分類管理。對規模較大,集體經濟較強的村,采用城市小區管理模式,組建專門管理隊伍,進行管理;對中等規模村莊、村民經濟條件相對較好的村,可采用承包管理模式,村民交納一定的物業管理費,集中委托管理;對村莊規模較小、村民經濟條件較差的村,動員老干部、老黨員、老勞模、老軍人、老教師擔起管理職責,采取自愿投工為主,適當給予補助,通過分類管理,使新村管理走上規范化、制度化軌道。

[1]周加來.城市化概念辨析[J].城市,2002(1):23-24.

[2]李寶庫.中國農村剩余勞動力轉移與小城鎮發展[J].城市問題,2005(3):8-9.

[3]安 娜.淺談新農村規劃[J].山西建筑,2009,35(17):33-34.