推廣經驗 理順體制努力加強基層水利服務體系建設

◎ 基層水利服務體系建設調研組

基層水利服務體系涉及鄉鎮水管站、灌區群管組織(用水協會或段斗人員)和鄉村集中供水站，鄉鎮水管站是水利基層服務體系的主體，也是政府管理行為最直接、服務任務最繁重、困難與問題最多的環節。按照廳黨組關于開展“解放思想、理清思路、加快發展”大調研活動的總體部署，調研組著重圍繞加強鄉鎮水管站建設專題，先后到安康、商洛、延安和寶雞四市9縣實地走訪了19個鄉鎮水管站，查看了26處水利工程建設與管理現場，召開了18次有縣鄉政府領導、市縣水利部門和鄉鎮水管員參加的座談會，分析現狀，剖析原因，總結經驗，共商良策。

一、我省基層水利服務體系建設發展歷程與主要形式

我省基層水利服務體系起步于上世紀60年代，發展壯大與農村水利建設興衰息息相關，以改革開放為界，大致經歷了四個階段：改革開放以前為起步階段，鄉鎮根據水利建設需要，設立水管員，基層水利工作開始邁入有人管理、有人服務的時期。改革開放后至上世紀80年代中期為發展提高階段，以設立鄉鎮水管站為標志，逐步實現專人負責轉向機構管理，人員增加，服務功能增強。1986年，黨中央、國務院針對農村聯產承包責任制的推行，農村水利建設管理缺位，設施破壞嚴重，做出了加強水利基層管理工作的決定，頒布了《基層水利水土保持管理服務機構人員編制標準》。1988年省政府常務會議專題研究鄉鎮水管站建設問題，在全省1192個鄉鎮成立了全額事業性質的水管站，水管員人數達到3400名，通過行業調整和考試招錄，直接解決了2400名長期在鄉鎮從事水利工作的人員編制，極大地調動了廣大水管員的工作積極性，并每年從小水費中拿出100萬元用于“五有”水管站建設，基層服務體系建設進入全新的鼎盛時期，有力地促進了農村水利事業的發展。進入新世紀，以農村財政體制改革為先端，水利基層服務體系時刻位于改革最前沿，處在徘徊時期，機構撤并，人心浮動，技術力量下降，服務功能弱化。此間，雖寶雞、商洛兩市水利服務體系顯著加強，但其他市縣變化不大。

通過深入調研摸底，目前全省基層水利服務體系單獨設站623個，與農業服務綜合設站673個，分別占鄉鎮總數的41.7%和45.1%；在崗人數3473人，其中干部身份1165人，占33.5%；工人1568人；占45.1%，長期臨時工740人，占21.4%。主要有以下四種形式：一是寶雞、咸陽和渭南部分縣的一鄉（鎮）一站，條塊結合，行業管理為主。寶雞市實行“鄉鎮政府和縣水利局雙重管理，以縣為主”的管理體制，全市已設立了97個水務管理站，落實編制290個。岐山縣鄉鎮水務管理站與供水站實行兩個牌子、一套人馬；二是商洛市按流域結合行政區劃設立中心水務站，作為縣級水務局派出機構，經費列入縣區財政預算，人財物和工作經費由縣區水務局統一管理。全市將158個鄉鎮水管站整合為76個基層水務管理中心站，核批編制348人；三是延安、榆林和漢中市設立專職水管員，具體負責涉水事務；四是西安、安康等市的農技綜合服務中心（站）明確專人分管水利，統一由鄉鎮政府調配使用。

基層水利服務體系的確立和運行，在水利政策法規宣傳、農村水利建設與管理、防汛抗旱、水政執法以及鄉鎮中心工作等多方面發揮了重要作用，對促進農村經濟社會持續發展做出了重要貢獻，既是政府組織開展農村水利建設的參謀和助手，又是工程建設與管理的組織者和監管者，已經成為一支群眾離不開、政府離不了、在農村享有較高聲譽的服務隊伍。

二、當前基層水利服務體系面臨的突出問題及成因剖析

通過調研走訪，面對面與基層政府、水利部門同志座談、傾聽群眾訴求，深感基層水利服務體系建設嚴重滯后，矛盾問題突出，主要表現在：

（一）管理體制不順，責任主體缺位。鄉鎮機構改革，全省85%基層水利服務體系由縣級管理為主改為鄉鎮管理為主，縣級業務部門僅被賦予業務指導職責。大多地方將水管站并入農業綜合服務中心（站）,還有相當部分鄉鎮撤銷了水管站，只保留了一名水利員的編制，實際從業人員下降，工作交叉，責任不明，忙于鄉鎮日常事務多，履行水利管理本職少。更有甚者名存實亡，行業有心無力監管，致使農村水利責任主體嚴重缺失，建設管理陷于無政府狀態。

（二）技術力量不強，保障功能削弱。基層水利服務體系中，有編制無人員、占水管員編制從事其它業務的現象普遍存在。就是在編人員中，中級以上職稱377人，僅占總人數的10.8%；大專學歷以上的889人，占總人數的25.6%，加之近年水利專業學生難以補充，使原本技術力量薄弱的結構斷層進一步加劇。咸陽市180個鄉鎮178個水管站中，有學歷的不到1/4,有中級職稱的僅為1/40。

（三）裝備水平落后，隊伍難以為繼。絕大多數鄉鎮水管站裝備基本滯留在上世紀80年代水平，住宿、辦公條件簡陋，缺乏最基本的技術裝備。還有一些水管站無固定場所，常年租借民房辦公。職工待遇難以保證。納入全額撥款的，工資有著落，但辦公經費嚴重不足，無力正常開展工作。實行差額撥款和自收自支的，收入低、生活待遇差，稍有能力的年輕職工被迫跳槽轉行。人心思變，隊伍不穩，后勁乏力。

造成目前基層水利服務體系尷尬局面的原因是多方面的，有歷史欠賬的，有思想觀念的。主要有四方面成因：一是市縣政府對基層水利服務體系在農村水利建設與管理中的重要地位和顯著作用認識不到位，重視程度不高。爭取水利項目投資的多，關注服務體系建設的少，導致基層水利服務體系建設的實際困難和問題突出。二是現行管理體制與運行機制背離水利事業發展趨勢和規律，管人的不管事，管事的不管人，責權利分離，獎懲難以兌現，行業監管形同虛設，各項任務難以落實，績效考核無法追究。三是投入嚴重不足。基層水利服務體系建設未納入公共財政預算，項目建設基本又不考慮自身建設，加之劃歸鄉鎮管理，雖鄉鎮人員工資實行轉移支付，但工作經費嚴重不足，使之長期缺乏穩定的支持渠道，隊伍建設缺乏資金保障。四是用人制度不完善，行業監管能力滯后。由于現行人事管理缺陷，基層水利服務體系需要的專業人員難以入圍，非專業人員進入較多，加之行業存在畏難思想，對人員培訓、技能考核、技術準備關心不夠，陷入一方面人才緊缺，一方面又人浮于事的怪圈。深刻反思基層水利服務體系建設，目前的狀況很難適應水利加快發展的需要，很難適應確保水利工程長久發揮效益的需要，也很難滿足農村經濟社會發展和群眾期盼的需要，亟待痛下決心、花更大力氣予以加強，以確保農村水利可持續健康發展。

三、新形勢、新任務迫切要求加強基層水利服務體系建設，“兩大典型”提供了重要啟示

我國已進入全面建設小康社會、大力推進現代化建設的新時期，農村水利大發展的春天已經到來。突破水資源“瓶頸”制約，未雨綢繆加快我省農村水利發展，確保我省糧食安全，促進農民增產增收，對加強基層水利服務體系建設提出更新更高要求，基礎地位和重要作用進一步凸顯。

首先，農村水利加快發展迫切要求加強基層水利服務體系建設。中央和省委、省政府都把加強農田水利設施建設作為農村基礎建設的首位，支持力度逐年加大，艱巨而繁重的任務需要強有力的基層水利服務體系超前謀劃，來組織實施，按期全面完成各項建設管理目標，才能確保糧食安全，確保新農村建設的大力推進。這就要求各級政府必須充分認識基層水利服務體系的重要性，增強加快體系建設的緊迫感、責任感，采取有力措施，下力氣推進體系建設，以適應新形勢、新任務的客觀需要。

其次，已成工程監管亟待加強基層水利服務體系建設。新中國成立以來，我省建成各類小型水利設施23萬多處，管好、用好遍布在三秦大地上的小水工程，使之長效發揮作用，必須依靠基層水利服務體系去監管、去維護。沒有一支機構穩固、裝備精良、技術過硬的隊伍，就很難保質保量完成這一歷史重托，實現農村水利事業的科學發展。

第三，加強水利行業建設務必優先加強基層水利服務體系建設。水利行業清貧，基層水利服務體系處在水利行業的最基層，最清苦。基礎不穩，大廈傾覆。加強行業自身建設，必須堅持以人為本，把基層水利服務體系建設擺在首位，著力解決機構編制、辦公場所、人員待遇、技術裝備等基層水利人關注的焦點，打造一支能打硬仗的隊伍，夯實農村水利發展的基石。

第四，增強水利服務功能急需加強基層水利服務體系建設。基層水利服務體系是水利工作的最前沿和終端顯示器，直接面對農民，服務群眾，既是水利政策的宣傳者、執法者，又是工程建設的組織者、實施者。尤其是隨著新農村建設的推進、現代農業的發展和區域產業的壯大，對水的服務能力的要求更加強烈，必須建立一支精干高效、作風務實、群眾滿意的隊伍，充分展示水利人的精神風貌。

基于這樣的認識，我省各地勇于創新、大膽探索，特別是2006年省政府《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的實施意見》和2008年省水利廳基層服務體系建設座談會之后，寶雞、商洛兩市從理順管理體制入手，充實機構，明確職責，核定人員，落實經費，強化管理，實現了基層水利服務體系的規范化，同時也為我省基層水利服務體系建設提供了典型示范和重要啟示。一是加強基層水利服務體系建設著力點必須放在市級，提高市政府領導的認識是前提；二是理順管理體制，落實人員編制、明確管理職權，強化行業監管是關鍵；三是落實經費，加大扶持，建立長效保障機制是保證；四是管好隊伍，提高素質，增強服務能力是基礎；五是明晰責權，嚴格獎懲，建立激勵機制，激活人力資源是保障。借鑒和大力推廣兩市成功經驗，對開創我省基層水利服務體系建設新局面具有較強的現實意義和指導作用。

四、加強基層水利服務體系建設的對策和建議

第一，落實政策，為加強體系建設提供強有力政策支撐。省政府關于《深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的實施意見》，對加強水利服務體系建設提出了明確要求，依據“意見”精神，抓緊制訂進一步深化和加強我省基層水利服務體系建設的實施意見，力爭報請省政府印發，提出明確具體要求，督促市縣抓好落實，切實從根本上解決機構設置、人員編制、經費落實等關鍵問題，促進基層水利服務體系建設有序推進。

第二，大力推廣寶雞、商洛經驗，積極探索科學的建設模式。全力籌備好今年在寶雞召開的全省基層水利服務體系建設現場會，大力推廣寶雞、商洛兩市經驗，強化督查，推進深入發展。同時，結合各地實際，本著“理順體制、強化職能、健康運行、精干效能”的原則，積極探索符合時代要求、適應當地實際、滿足發展需求的管理模式。現階段可嘗試在關中、陜北推廣寶雞模式，在陜南推廣商洛模式，及時總結，不斷完善，促進健康發展。

第三，完善長效投入機制，抓好示范站建設。縣級財政要把基層水利服務體系建設納入本級財政預算，建立與形勢要求相適應的投入保障機制，切實解決人員工資待遇、技術裝備經費。省上每年抓100個示范站建設，每個站省級財政給予10萬元資金扶持，使之達到五有標準（即有機構編制、有規范辦公場所、有必要儀器設備、有一定自動化辦公設施、有快捷的交通工具），培育典型，示范帶動，推動工作。

第四，強化培訓和人才輸入，不斷提高隊伍技術保障能力。以強化行業監管為抓手，通過在職人員培訓、人才輸入、考察學習等多種形式，提高基層水利服務體系中懂專業、善管理人員比重。從今年開始，以設區市為單位，由市級主辦，省上協辦，力爭三年對在崗人員進行一次輪訓，并督促市縣用3～5年時間，為每一個鄉鎮水管站配備一名水利專業大專以上畢業生。積極鼓勵各縣選送優秀水管員到大專院校深造學習，省上給予必要的幫助與支持。同時，省上定期組織優秀水管員外出考察，開闊知識眼界，提高管理水平。

第五，加強考核，努力實現水利發展與基層服務體系建設相促進。建立基層水利服務體系建設考核機制，制定具體實施辦法，每年評比表彰一次。并將評比情況與年度“水利振興杯”競賽考核和“優秀水利（水務）局長”評選活動相掛鉤，基層水利服務體系建設滯后的，不能奪杯，不能當選年度優秀水利局長。對基層水利服務體系建設搞得好的，在下年度農村水利建設項目資金的安排上給予傾斜支持。建立健全基層水利服務體系管理檔案，強化績效考核，完善獎懲激勵機制，切實加強基層水利服務體系建設，為保障新時期水利事業發展奠定堅實基礎。陜西水利