江陰市電力行業用地集約利用評價

徐 慧，黃賢金，姚 麗，揣小偉，趙榮欽，高 珊

（1.南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京 210093；2.上海師范大學旅游學院，上海 200234；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

江陰市電力行業用地集約利用評價

徐 慧1，2，黃賢金1，姚 麗3，揣小偉1，趙榮欽1，高 珊1

（1.南京大學國土資源與旅游學系，江蘇南京 210093；2.上海師范大學旅游學院，上海 200234；3.中國土地勘測規劃院，北京 100035）

研究目的：對江陰市電力行業用地土地集約利用水平進行評價，為電力行業土地集約利用提供決策依據。研究方法:文獻資料法，AHP方法和聚類分析法。研究結果：（1）江陰市電力行業用地集約水平整體偏低；（2）參評企業土地集約利用程度的綜合評價結果差異性較大。研究結論：宜從市場機制、政策導向、技術創新等方面構建電力行業土地集約利用對策框架體系。

土地集約利用；電力行業；評價；江陰市

目前中國有關土地節約集約利用研究成果較多，集中于對土地集約利用內涵、動力機制、評價方法等的研究[1-5]，研究對象集中于區域[6-7]、城市[8-11]及不同產業[12-14]等方面的土地集約利用問題。但目前對于快速發展的能源產業的土地集約利用研究不足。就電力行業而言，改革開放以來中國社會經濟的快速發展帶動了電力行業的快速發展，電力行業用地呈現出增長快、利用效率低等特點，尤其是小火電廠和企業自備電廠，土地利用帶來的環境污染等問題負外部性明顯。因此，電力行業土地整體利用潛力較大，土地集約利用水平有待提高。

江蘇省江陰市是改革開放初期“蘇南模式”的發祥地。作為特定歷史發展階段的產物，“蘇南模式”不可避免地帶有傳統體制的痕跡和早期工業化的局限，以村鎮經濟為主導的特點造就了大批量小火電廠、自備電廠的重復建設，土地資源浪費等問題日益暴露。因此，在中國資源節約型和環境友好型社會建設時期，以江陰市為例，進行電力行業用地集約利用水平評價，分析電力行業在土地利用過程中存在的問題，對從產業角度研究土地集體利用水平、提高電力行業用地效率，具有重要的理論和實踐意義。

1 江陰市電力行業土地集約利用評價指標體系

1.1 土地集約利用評價指標建立的基本思路

土地集約利用著重體現在土地利用強度和用地效率兩個方面。其中，土地利用強度包括土地投資強度和土地開發強度，用地效率包括土地利用的經濟產出效益、社會效益和環境效益。電力行業土地集約利用應該包括以下三個方面：（1）土地投入產出效率不斷提高；（2）土地利用空間布局實現優化配置；（3）實現最優綜合效益。

根據生產要素函數理論和電力行業土地利用特征，土地利用投入強度主要選擇單位面積固定資產投資強度、技術投資強度和職工人數等指標，其中職工人數從側面反映了企業吸納就業勞動力的能力，可作為衡量社會效益的指標之一，這些指標與評價目標均正相關。土地利用效率采用單位土地面積年發電量、年設備平均利用小時數、單位面積污染物排放量等指標來衡量。其中，單位土地面積發電量作為土地利用產出的直接指標，由于生產量和銷售總收入受市場影響較大，具有不穩定性，因此，選取前3年年發電量的平均值來衡量；年設備平均利用小時數反映土地投入要素的組合利用狀況；單位面積污染物排放量則是作為衡量環境效益的指標之一，反映土地利用對環境影響的負外部性。土地利用布局的空間效益則用容積率、建筑密度等指標來衡量。考慮目前一些企業借發展工業為名，在廠區建設高檔商業樓、綜合樓、住宅（包括別墅）的現象比較普遍，故增加了土地利用結構指標——企業內部行政辦公及生活服務設施用地比例，以衡量土地利用程度。從目標層、準則層、指標層3個層次，共9個指標因子構建其指標體系（表1）。

1.2 權重的確定

采用層次分析法（AHP），構造判斷矩陣，利用方根法計算各指標的相對權重值，并進行一致性檢驗（CR），獲取江陰市電力行業土地集約利用評價指標體系權重值（表2）。

2 評價模型與方法

2.1 土地集約利用程度綜合指數計算

土地集約利用程度綜合指數是將各控制層指數值乘以各自的權重，進行加和求得[12]。計算公式為：

式1中，ECLi為土地集約利用程度綜合指數；Ui為某一準則層指標數值；Wi為該準則層指標權重。

式2中，Vi為某一指標層指標數值；Wi為該指標層指標權重。

據此，計算出區域內各電力企業用地集約利用程度綜合指數值，進行極值標準化后，得到各企業土地利用集約程度綜合度分值表。本研究通過對江陰市26個電廠，按照表1的指標體系的調研，依據上述評價方法，計算出江陰市各電力企業土地利用集約程度分值。其中具體企業以案例1、案例2、案例3……來表示（表3）。

2.2 評價標準選擇

土地集約利用評價研究中，評價指標標準值的確定一般有三種方法[1]：（1）國家、地方、行業標準或區域各種規劃標準，如用地定額指標、工業用地標準；（2）根據區域背景來確定；（3）科學研究的判定標準。

表1 電力行業土地集約利用評價指標體系Tab.1 Index system of evaluation on intensive land use in electric power industry

表2 電力企業土地集約利用潛力評價指標體系權重值Tab.2 W eight values of index system of potential evaluation on intensive land use in electric power enterprises

江陰市的26家電廠中，改革開放初期公司自備小火電廠與現代化標準規模化電廠并存，土地使用權取得方式劃撥、協議、招標、掛牌等多種形式同在，電廠投資運營時間長短不一，投資收益情況亦不同。結合江陰市社會經濟發展歷史和電力行業發展現狀，通過計算各企業用地集約利用程度綜合度分值，采用SPSS聚類分析法，結合區域背景、咨詢相關專家和實地調研，綜合評價江陰市電力行業土地集約利用水平。聚類分析結果如圖1所示。

表3 江陰市電力行業用地集約利用程度綜合度分值表Tab.3 Scores of com prehensive level of intensive land use in electric power enterprises of Jiangyin City

3 評價結果綜合分析

3.1 江陰市電力行業土地利用特點分析

通過表3和圖1對江陰市電力行業土地集約利用綜合分值分析，可以看出江陰市電力行業土地利用呈現如下特點：第一，各電廠土地集約利用綜合分值差異較大，存在明顯斷層，這說明以發電為主營業務的規模化、專門化電廠比公司自備電廠具有更大的規模收益，土地集約利用水平較高。第二，大部分企業自備電廠土地集約利用綜合得分居中。在調研中發現，這些企業多是通過土地招標、掛牌、拍賣、協議等方式取得土地使用權，土地成本的增加促進了其他生產要素（勞動力、技術等）的高投入，進而提高了企業土地利用產出水平。據調查，大型企業選擇自備電廠的成本比市場購買價格便宜15%—30%。這說明市場的競爭機制和土地有償使用制度在提高土地集約利用水平方面起著非常重要的作用。第三，集體土地使用權和國有劃撥土地使用權下的電廠，土地集約利用綜合分值明顯偏低。國有劃撥土地使用權和集體土地使用權的無償使用大大降低了企業經營成本，企業土地集約利用意識不強烈，企業土地利用缺少統一合理的規劃引導，容積率較低，土地利用結構不甚合理；此外，裝機容量相對于占用土地面積而言明顯偏低，土地利用效率較低。第四，個別電廠由于土地利用規劃因素影響，近期拆遷，企業土地集約利用程度綜合度分值有下降趨勢，其土地集約度評分宜做適度下調。

3.2 江陰市電力行業土地利用存在的問題

總體來看，江陰市大部分電廠土地利用效率低、空間布局不合理，加之政府引導控制的約束機制不完善等因素，很大程度上制約著土地的集約高效利用。具體表現為：（1）從行業整體看，江陰市小火電廠數量所占比例較大，單位面積產能較低；由于歷史原因，大部分自備電廠分布在各公司內部，空間集聚程度低，即使個別廠區土地集約利用水平較高，但行業整體用地集約水平較低。（2）就電廠內部土地利用而言，容積率和建筑密度偏低。部分裝機容量較小的電廠、煤場及附屬設施占地面積偏大。電廠內部輔助生產和附屬建筑布局松散，架空管線未集中共架布置，架空建（構）筑物下的有效空間尚未充分利用。（3）從土地使用權取得方式分析，以劃撥、協議出讓、占用集體土地等土地使用權取得方式，降低了企業成本，企業在項目審批之初利用粗放，實際占用面積大于有效需求面積，部分企業改變土地原批準用途，轉為其他經營用地，如臨街門面房、超市、家具城、飯店等。（4）從城市視角分析，由于電力企業數量多、分布散、規模小，未能形成集聚效益，周邊社會服務設施水平較低，對中心城區的依賴性較大，這些廠區未能形成對市區人口足夠的吸引力，使城市發展仍然保持單中心向心發展的趨勢，增加了居民的通勤費用和城市交通壓力。（5）從體制上分析，行業、企業、政府、市場以及社會之間協調機制不完善。中國現行的電價形成機制是計劃經濟和垂直一體化電力工業管理體制的產物，由于電力行業具有自然壟斷性，政府定價方式必不可少，但銷售電價與上網電價之間沒有聯動，終端電價無法準確、及時反映電力供求關系，也無法反映上游能源市場供求關系，煤炭行業、電力行業之間存在市場機制的漏洞，從而影響企業收益水平。其次，目前中國銷售電價目錄體系復雜，不同區域、行業的電價差別很大。現行的電價制度和審批管理辦法一定程度上助長了一部分能耗高的地方小火電廠以及自備電廠的發展。

4 對策建議

通過江陰市電力行業土地集約利用水平評價和綜合分析，可以看出：（1）通過招標、拍賣等出讓方式獲得土地使用權的企業，土地集約利用水平明顯較高。因此，市場在土地資源配置中起到非常重要的作用。（2）小火電廠規模小、裝機容量小、技術裝備落后，與標準化、專門化的電廠相比，年機組平均利用小時數低，且發同樣多的電量，小火電機組能耗高，單位土地面積產能低，生產要素投入比例失調，加強技術創新是提高土地集約利用水平的另一重要措施。（3）針對企業布局分散、集聚程度低，以及由此帶來的電廠企業周邊基礎設施配套落后的問題，需要從城市規劃、企業用地監管等政策機制上加以誘導。因此，宜從市場機制、政策導向、技術創新等方面構建電力行業土地集約利用對策體系（圖2）。

4.1 建立完善的基于市場機制的企業用地體制

完善市場機制，是節約集約用地的內在動力，是優化配置土地資源最有效的方式。主要包括兩層含義：（1）完善土地市場秩序，推行土地使用權“招拍掛”制度，規范“招拍掛”出讓程序和環節。原協議出讓或行政劃撥土地，改變為經營性用地的，要依法收購，重新“招拍掛”出讓。（2）創新土地市場運行機制，鼓勵企業增加投資、提升建筑容積率。比如，對于部分存量建設用地增加土地投資、在規劃許可范圍內提升建筑容積率的企業，可以不要求追加土地出讓金[11]，以此，充分發揮市場調節作用，鼓勵企業自發節約集約用地。

4.2 完善電力行業用地指標體系，加強廠區合理規劃

通過建立電力行業用地的準入門檻指標，控制電力行業用地增長速度，引導電力行業用地從量的擴張轉變為質的提升，與城市經濟發展緊密結合，從而實現城市從粗放向集約發展。加強電廠廠區的合理規劃，同時，電廠公用工程、交通運輸、生活服務，以及輔助生產和附屬建筑，應充分利用當地已有的設施，或與有關部門統籌協調安排，擴大協作范圍，避免重復建設。

圖2 電力行業土地集約利用措施體系Fig.2 Countermeasure system of intensive land use in electric power industry

4.3 完善基于政府調控的政策體制

完善政府調控的政策體制，是節約集約用地重要的外部力量，主要包括完善企業用地考核機制、加強用地監管機制和政策引導三層含義。（1）對于已建電廠，要加強電力建設用地跟蹤管理。國土部門督促用地單位嚴格按照合同約定進行建設，招商部門要加強項目跟蹤管理，根據用地單位履行協議情況使其享受相應的優惠政策①段兆廣，等.快速城市化地區工業用地集約利用研究［A］.第三屆中國城市發展與土地政策國際研討會，2007:94-101.。（2）強化電力建設項目用地審批管理，對不符合國家土地供應政策要求的項目一律不予供地。（3）加快小火電企業整理，關停廠辦小火電機組，在電源項目規劃的安排上，與各地關停小火電機組情況掛鉤。以此引導電力企業向規模化、集聚化發展，降低發電成本。

4.4 加快技術創新，提倡節地型新技術、新材料、新工藝的應用和節地型電力建設項目

運用先進實用技術改造提升傳統煤電產業，促進傳統煤電產業向高新技術電力產業發展。比如，采用等離子點火技術、圓形密封式環保型煤場及管狀帶式輸送機的應用、電廠廠區配電裝置采用全封閉組合電器（GIS）方案等，與常規配電裝置相比，可以節約較多的土地資源[15]。提倡節地型電力建設項目，主要包括盡量采用高參數機組、大容量機組，對于缺水地區盡量采用空冷機組，盡量發展坑口電站等措施。另外，擴大、調整電源結構，積極發展水力發電、風力發電、核能發電以及太陽能發電，以優化電力行業用地結構，提高行業整體土地利用效益。

5 討論

目前中國從產業視角對土地集約利用水平的研究較少，通過對江陰市電力行業土地集約利用水平進行評價，發現該地區電力行業土地集約利用水平較低。由于江陰市電力企業多為火電廠，因此文中提出的建議針對新興能源企業諸如水電、核電、風電等企業用地不一定適用，針對這些新興電源企業的土地集約利用評價在今后的研究中有待深入和完善。

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）：

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Evaluation on Intensive Land Use of Electric Power Industry in Jiangyin City

XU Hui1,2,HUANG Xian-jin1,YAO Li3,CHUAIXiao-wei1,ZHAO Rong-qin1,GAO Shan1
（1.Department of Land Resources and Tourism Sciences,Nanjing University,Nanjing 210093,China;2.College of Tourism,ShanghaiNormal University,Shanghai200234,China;3.China Land Surveying and Planning Institute,Beijing 100035,China）

The purpose of this paper is to evaluate the level of intensive land use of electric power industry in Jiangyin City so as to provide common reference for intensive land use of electric power industry.Methods employed include literature consultation,AHP and cluster analysis.The results indicate:（1）the whole level of intensive land use of electric power enterprises in Jiangyin City is relatively low;（2）there exists considerable differences among comprehensive evaluation results of intensive land use levels in evaluated enterprises.It is concluded that the countermeasure frame system for intensive land use of electric power industry should be established based on aspects such as market mechanism,policy guidance and technological innovation,etc.

intensive land use;electric power industry;evaluation;Jiangyin City

F301.2

A

1001-8158（2010）01-0043-07

2009-02-14

2009-09-17

國家科技部軟科學基金資助項目“新興產業用地政策研究”（2007GXS3B046）；國家“十一五”科技支撐計劃課題“村鎮退化廢棄地恢復關鍵技術開發”（2006BAJ05A08）；國土資源部2008年大調查項目“我國產業用地集約利用和宏觀調控研究”（1211070602033）。

徐慧（1981-），女，河南商丘人，講師，博士研究生。主要研究方向為土地利用規劃與管理。E-mail:xuhuijsnj@163.com