城市土地市場調控政策工具的時滯研究——以武漢市為例

張紅霞，譚術魁

（華中科技大學公共管理學院，湖北武漢430074）

1 前言

20世紀80年代以來，越來越多的實踐問題要求增強政策科學的解釋能力和實踐能力，而政策工具的研究恰好從目標和手段出發，致力于解決“如何把政策目標轉換為可操作的行動”。在這樣的背景下，城市土地市場調控政策工具時滯的研究具有重要的現實意義。城市土地市場的調控政策工具是政府操控土地總量和土地需求、調節土地價格、管制土地用途及引導土地開發利用的種種手段，其選擇和應用直接關系城市土地市場的發展，但時滯的存在卻成為決定工具效力能否發揮以及發揮程度的關鍵所在。早在20世紀90年代，DiPasquale和Peng發現土地供應量的調整對住房價格有滯后效應（lag-effect）[1-2]，而Barlow表明土地規劃不會對變化的土地需求做出及時反應[3]，Lai和Wang發現土地儲備在當階和滯后一階的情況下，開發商的住房供應明顯不同[4]。近幾年，國內學者主要探討了土地供給控制、利率及金融政策工具的時滯，研究方法多采用向量自回歸模型[5-9]。

2 城市土地市場調控政策工具時滯的類型及其產生

時滯是指因果關系鏈上的因果不同步現象，用于解釋經濟問題時,指在不同時期發生的兩種或兩種以上經濟現象之間的相互聯系[10]。從城市土地市場運行態勢出現變化到政府選取、實施有關調控政策工具，再到調控政策工具通過一定的傳導機制發生效應，一般總有一定的時間間隔，即所謂的調控時滯。

2.1 城市土地市場調控政策工具時滯的類型

城市土地市場調控政策工具的時滯可分為兩類：內部時滯和外部時滯[11]（圖1）。內部時滯是指從城市土地市場形勢發生變化到政府實施調控行為的時間間隔或過程，可以分解為三個階段：識別時滯，決策時滯，實施時滯。其中，識別時滯指政府認識到市場變化并認為需要進行調控的時間間隔；決策時滯指政府認識到必須采取調控措施到實際做出調控決策的時間間隔；實施時滯指從政府做出調控決策到實施調控行為的時間間隔。外部時滯也稱為生效時滯，是指從調控的實施到市場主體調整其經濟行為、有關經濟變量發生變化到整個土地市場運行態勢產生影響的時間間隔。

圖1 政策工具的時滯Fig.1 Time-lag effects of policy tools

2.2 城市土地市場調控政策工具時滯的產生

政策工具直接或間接調節土地市場的供求關系，對市場中各變量產生脈沖，最終引起土地市場的整體變化（圖2）。其傳導分為行政型和市場型兩大類。行政型指政策工具以行政命令形式（如土地供應計劃、土地利用規劃等），經過省級、地級、縣級等土地管理部門層層下達后作用于土地市場。市場型指政策工具以市場信號形式（如土地稅收、土地金融等）直接作用于土地市場。可見，傳導過程的時滯與政府的決策能力、決策體制和效率等因素有關，與城市土地市場的發育度、成熟度有關，與政策工具自身的科學性、協調性有關，也與市場主體的反應及預期有關。

3 城市土地市場調控政策工具時滯研究的假設前提

城市土地市場調控政策工具時滯研究的假設前提有兩個：其一，時滯對調控目標的達成和調控績效的實現有重要影響，即時滯越長，調控效應越慢、越差，反之調控效應越快、越好；其二，時滯改變市場運行的軌跡，即時滯影響市場主體預期，從而引起市場周期的變化。

圖2 政策工具時滯的產生過程Fig.2 Occurrence of policy-tools’time-lag effects

3.1 假設1——時滯影響調控成效

宏觀調控成效受政策實施時間長短的影響[12]。如果以縱坐標表示調控成效，橫坐標表示調控政策實施的時長，原點表示政策實施的初始時刻，OG表示調控政策實施時初始成本的大小（圖3），由于時滯的客觀存在，在最初的一段時間內即OA時段內，調控的總成效為負；而后，隨著調控政策持續發揮作用，調控成效不斷上升，達到最大值后又轉而下降。也就是說，調控的收益與成本受調控政策時長的影響。當調控政策實施時長為OD時，調控的成效最大，最優時長的確定是時間意義上的調控邊際收益等于時間意義上的調控邊際成本，即MRT=MCT。但時滯決定了理想效果的不確定性，因此只能實現某種程度的合理偏離。這會導致損失，例如，假定政策工具實施時長為OC，就比理論上的最優實施時長減少CD段，從而帶來PN數量的調控成效損失。

圖3 時長與調控成效的關系Fig.3 Correlation between time-lag and regulation effects

圖4 時滯與市場運行Fig.4 Time-lag and market operation

3.2 假設2——時滯影響市場運行

政策工具時滯導致城市土地市場波動的強度增大，同時使市場波動的不規則性更明顯（圖4）。假定政府某時刻發現城市土地市場過熱，在t時間采取了抑制性宏觀調控政策，但是政策效力到t+1時間才完全發揮出來，市場自身的軌跡在此時已經走向了衰退，政策無疑會加速蕭條；而城市土地市場處在衰退期時，t時刻采取鼓勵性宏觀調控政策，但效力可能在t-1時刻已發揮出來，即從市場衰退邁向市場擴張，那么政策效力的發揮會使市場景氣指數上升擴張更為迅猛。也就是說，政策作用的結果可能使整個市場沿虛線（Ⅱ）所示的路徑變化，與不受干預時的實際運行軌跡（Ⅰ）相比，波動更為頻繁，波幅更大。

4 城市土地市場調控政策工具時滯效應的實證研究

建立多項式分布滯后（Polynominal Distributed Lag，PDL）初始模型[13-15]，考察不同階段武漢市商品房土地供應面積對商品房上市面積的時滯效應。PDL模型由阿爾蒙（Almon）提出，反映了某種外生變量對被解釋變量的短期和長期影響，可以描述經濟活動調整和自適應的變化過程。

4.1 模型和實證

式 1中，QHt為 t期商品房上市數量（m2）；QLt-i為滯后 i期的商品房土地出讓數量（m2）；a為常數項；βi為模型滯后i期商品房土地出讓數量的系數；P為最大滯后期；μt為隨機誤差項。

為避免多重共性，對βi進行分解，式1改寫為如下多項式分布滯后模型：

其中，q 為多項式階數，滿足 q＜P；i=0，1，2，…，P；

選取2003年第1季度至2006年第2季度為研究時段，數據來源于武漢市統計年鑒及武漢市國土房產局，對原始數據進行了自然對數修整（圖5）。

對標準化后的數據進行PDL模型分析，得到R2=0.8277，調整后的R2=0.8238，模型的擬合優度高；AIC值為0.8761，SC值為0.8297，兩者同時取得最小值，滯后階數的選取合理；F統計值為25.7207，表明模型的建立較穩固（表 1）。

根據7個滯后期的系數（表2），可得出武漢市商品房上市面積（QH）與商品房土地供應總量（QL）之間的計量公式：

據此，可直觀判斷商品房土地供應總量（QL）對商品房上市面積（QH）產生的時滯效應（圖6）。

4.2 結論與討論

（1）土地供給控制存在顯著的時滯效應。不同滯后期數的影響系數差異明顯，滯后期為1、4、7時的影響系數較大，滯后期為2、6時的影響系數較小，表明時滯的存在不利于調控效果的發揮且導致調控效果不穩定，由此帶來政府調控的風險以及相機抉擇的難度，增加調控的不確定性和成本。

表1 QH與QL的PDL模型輸出ⅠTab.1 PDL model output I between QH and QL

表2 QH與QL的PDL模型輸出ⅡTab.2 PDL model output Ⅱ between QH and QL

（2）土地供給控制的時滯總體上較長。滯后期數共7期（季度），長達一年半以上，說明該工具傳導機制的阻力大，中國城市土地市場出現較晚，市場機制尚不完備，現有的體制缺陷提高了交易成本，導致信息不對稱和資源配置的扭曲，對開發商產生反向激勵，錯誤地誘導土地投資和土地開發的預期。

（3）土地供給控制的時滯可改變市場運行軌跡。土地供應滯后分布近似“W”形，表明土地供給控制短期即可取得效果，如滯后1期達到影響峰值，但長期（2—6期）受到商品房市場供求關系影響，經過逆向修正后，滯后7期的效果有所反彈。因此，某種程度上商品房市場周期的波動規律是土地供給時滯的反映。

（4）土地供給控制時滯具有正負效應。從模型輸出結果中的影響系數數值可推斷，若政策工具介入市場的時機準確，力度得當，就會發揮正向效應，即在次優的時長內達到調控效果；反之則會產生負向效應，即在滯后的時長內導致不同程度的損失，而且損失可能遠遠大于收益。

土地供給調控具有明顯的、較長的政策時滯。首先，土地供給調控存在政策漏洞和不足，如政府為開發商提供延緩繳納出讓金乃至退地等優惠政策，隱含著加速房地產市場泡沫的風險。此外，在現行土地制度框架下，政府主要通過農用地轉用、征購等手段來控制新增建設用地供應，但存量土地的供應往往掌握在開發商手中。Titman指出，未來市場的不確定性增加了開發商的預期收益，開發商將傾向于持有土地，等待獲取更多的信息以選擇最佳的開發時機[16]。開發商基于房價上漲的預期，可暫停開發、延長開發期或變相囤積土地。其次，由于各級政府之間未從法律上界定有效的委托—代理關系，土地管理系統無法形成有效的自我約束，導致了土地管理監督的外部性[17]，進而出現中央、省級、地級政府及土地使用者之間的多方博弈，一定程度上影響了土地供給控制工具效力的發揮。

5 對策建議

研究表明，城市土地市場調控政策工具時滯的形成，與調控的主體、調控的體制環境及實施機制、城市土地市場的運行狀況、政策工具自身的特性密切相關。鑒于此，提出以下減少時滯的思路。

（1）增強政府調控能力。健全調控的決策體制，提高政府的決策能力和效率，以決策的分散性和市場性彌補決策者的有限理性；建立、完善調控信息系統，設定一定的指標來反映政策工具的“超前”或“滯后”，提高政府對市場運行態勢的預測、判斷能力；設立預警機制，對時滯做出及時反應。

（2）改革體制及政策實施機制。改革現有不合理的政績考核體制和不完善的行政干部選拔任用制度，改革現有事權、財權不匹配的財政體制，消除地方政府對“土地財政”的過分依賴，增加行政程序的透明度，完善政府內部的工作制度和程序，建立結構合理、程序嚴密的權力約束機制。進一步明確中央與地方的關系，明晰各級土地管理部門的職責，建立嚴格的考核和監督機制，做到政令暢通。

（3）培育城市土地市場。擴大土地市場化配置的范圍，發揮價格信號的基礎性作用；創建公開、公平、規范的市場環境，杜絕土地尋租及土地隱形交易等現象；加快建立健全土地權利體系，推動土地確權立法，完善土地調查和登記制度，規范土地交易方式；建立土地子市場之間的聯動機制，提高市場的透明度，增強企業等市場主體反應的靈敏度，引導其作出正確預期。

（4）增強各調控政策工具的有效性。采取不同的政策工具組合或設置不同的政策工具參數，增強政策合力。隨著土地市場系統日益復雜，必須以土地供應計劃、土地規劃、土地價格管制等行政手段為輔，而以土地稅收、土地金融等經濟手段為主，同時加強法律手段的調節作用，注重政策工具之間的主次、長短搭配，把握好調控力度及調控時間。

（References）：

［1］ DiPasquale D,Wheaton C.W.Housingmarketdynamicsand the futureofhousingprice［R］.Working Paper28,MITCentre for Real Estate.Cambridge,MA.1990.

［2］Ruijue Peng,William C.Wheaton.Effectsofrestrictive land supplyon housing in Hong Kong:an econometricanalysis［J］.JournalofHousing Research,1994，5（2）:263-291.

［3］ Barlow J.Controlling the housingmarket:some examples from Europe［J］.Urban Studies,1993，30（2）:1129-1149.

［4］ Neng Lai,KoWang.Land-supply restrictions,developer strategies and housing policies:the case in Hong Kong［J］.InternationalReal Estate Review,1999，2（1）:143-159.

［5］ 胡曉添，濮勵杰，等.土地因素對房價的時效影響實證分析——以南京市為例［J］.中國土地科學，2005，（6）:36-39.

［6］ 胡曉添，潘捷，等.城市土地市場對房價的時效影響研究——基于南京與廣州的比較分析［J］.江西農業大學學報，2006，（5）:793-796.

［7］ 王要武.我國房地產宏觀調控政策效果的實證分析［J］.土木工程學報，2008，41（8）:108-109.

［8］ 楊志榮.土地供給與宏觀調控的理論與實證研究［D］.杭州：浙江大學，2008:44.

［9］ 石薇，田一淋.稅收與金融政策對穩定房地產價格的系統效應分析［J］.統計與決策，2009，（5）:104-107.

［10］郭春甫.試論政策時滯對我國經濟波動的影響［J］.寧夏大學學報，2006，28（1）:94-96.

［11］盧為民.土地政策與宏觀調控［M］.北京：經濟科學出版社，2008:81.

［12］陳南岳.論宏觀調控——對我國2003年以來宏觀調控的幾點認識［J］.山東工商學院學報，2006，20（6）:27-31.

［13］ Tsay R.S.Model identification in dynamic regression（distributed lag）models［EB/OL］.http://www.jstor.org/pss/1391593.

［14］Kiviet J.F,Dufour J.M.Exact tests in single equation autoregressive distributed lagmodels［J］.Journalof Econometrics，1997，80（2）:325-353.

［15］ Hassler U,Wolters J.Autoregressive distributed lagmodels and cointegration［J］.Allgemeines Statistisches Archiv.2006，90（1）:59-74.

［16］ Titman S.Urban land prices under uncertainty［J］.American Economic Review，1985，75（3）:505-514.

［17］潘世炳.委托—代理理論及國有土地產權分級授權管理［J］.中國土地科學，2005，19（8）:34-37.