農村土地流轉的再審視——以農村人多地少的基本矛盾為視角

彭衛兵 ，張曉敏

（1.中南大學商學院，湖南長沙410083；2.湖南省懷化市中級人民法院，湖南懷化418000）

1 農村土地所有制缺陷的現有研究

1.1 農村土地所有制缺陷的現有研究概覽

現行的農村土地集體所有制缺陷主要表現在兩個方面：一是所有權主體虛化；二是農村土地權能殘缺不全[1-4]。

為什么會出現這些缺陷，學者們首先對現有農村集體土地性質的認識存在許多分歧，歸納起來主要有以下幾種觀點：（1）農村集體土地所有權是現行《憲法》、《土地管理法》上明文規定的農村土地三級所有[5]；（2）農村集體土地所有權表面是農村集體所有，但由于“第一是重合行政邊界和集體土地邊界，使該集體既是行政單位，又是一個經濟組織。第二是使該集體領導既是行政官員又是經濟組織的管理者……”，故“土地的控制權事實上不在所有者，而在國家手中[6]。”（3）中國現行法律雖然確立了“農民集體”的農村集體土地所有權主體地位，但“農民集體”并不是一個嚴格的法律概念，更多的是一個政治意義上的名詞。它是傳統公有制理論在政治經濟上的表述,并不能成為法律關系的主體[7]。

也有學者跳出這種思路，認為如果農民有結社權,可以自由結成“集體”,那么土地歸農戶還是歸這種集體,并沒有原則上的區別（在國外民法中它們都算“私有”），但如果農民并無結社權,那么土地歸農戶還是歸官辦“集體”,實際上就是土地歸農民還是歸官府之別[8]。更有一些學者認為需要轉換研究范式[9]。

對于現有農村土地所有制進行改革，主要有以下幾種觀點。有的學者認為應該國有化[10]，有的學者認為應該私有化[11]，有的學者認為應該在現有集體所有制的基礎之上進一步完善。

1.2 現有農村土地所有制缺陷的研究視角分析

現有的相關研究是在產權明晰的視角下，得出目前農村土地集體所有制主體是“虛位”的。但是對于什么是集體、集體的性質、集體在農村到底由哪個基層組織代表、所有制和所有權概念的關系等諸如此類的問題都是含混不清的。土地交換的實質是市場主體的土地產權交易，故清晰明確的土地產權制度安排對于土地市場的運行至關重要。所以農村土地所有制改革“首先需要解決的問題就是在法律上建立合理、明確的農村土地產權制度[12]”，解決主體“虛位”的問題。

由于農村土地所有制主體“虛位”，阻礙了社會閑散資本和先進技術等生產要素向農村集體的轉入，不利于農村土地經營形成一定的規模經濟，不能充分發揮土地作為生產要素的效用，由于農民土地承包的收益權不完全和土地承包經營權不穩定，阻礙了農民在土地上的長期投資，降低土地直接收益和土地的資產價值。土地處分權不完全，農村土地不能自由流轉，沒有完善的農村土地的交易市場，導致交易費用也較高。

2 中國農村問題的基本矛盾

上述分析表明，現有關于農村土地所有制的研究，更多地是基于農村土地所有制產權不明晰和效率低下的視角開展的。但中國農村的基本矛盾是人多地少，也就是如何解決現有在農村剩余的勞動力轉移，并為之提供工作崗位的問題。國情制約使得農村工作的首要出發點是解決剩余勞動力的就業和社會保障問題，是公平問題，而非效率問題。這也是如有些農業問題專家所說的，為什么在國外只存在農村和農業的問題，在中國卻要加上一個農民問題，從而演變為“三農”問題的主要原因。

2.1 世界各國農村剩余勞動力的轉移模式

西方發達國家在從農業國家向工業國家轉型的過程中，人口比例從以農業人口為主轉向以城市人口為主，農村勞動力成功地實現轉移。以美國為例，19世紀10年代，美國農業占國民經濟的份額達到64.8%，總人口723.9萬人，其中農業人口671.4萬人，農業人口占總人口的比重更高達92.7%。到19世紀90年代，美國農業占國民經濟的份額下降到40.6%，總人口6300萬人，農業人口占總人口的比重降至64.9%。到20世紀50年代，美國農業占國民經濟的份額進一步降至7.3%，總人口15800萬人，農業人口占總人口的比重降至15.3%。2007年，美國總人口33150萬人，農業人口占總人口的比重已降至1.8%[13]。

從上述數據可得出，即便在20世紀前半葉美國農業人口轉移高潮期間，其轉移的總人數也未超過3000萬。此外美國還是世界第一經濟大國，工業和第三產業非常發達，可吸納大量剩余勞動力。美國的國土面積和中國相當，但特點卻是地廣人稀，在發現新大陸之前，廣袤的北美洲大地上，只零散居住著一些印第安人等原住民。

與美國類似，西方發達國家都具有農業人口總量基數小和經濟發達的顯著特征。除此之外，這些國家大多都是老牌的帝國主義強國，曾經在世界上擁有殖民地和勢力范圍。而這些殖民地和勢力范圍不僅可以轉嫁國內矛盾，而且還可以轉移大量勞動力，甚至是“囚犯”[14]。

反觀發展中國家，由于其經濟比較薄弱，工業不僅不能吸納農村剩余勞動力，而且還需要從農村提取剩余資源才能完成工業化所必須的原始積累，同時也不具備向國外轉嫁矛盾的實力和條件。拉美的一些國家、菲律賓和印度等發展中國家，在產權明晰的感召下，推行急速的土地私有化改革，不僅無益于“三農”問題的改善，反而出現大量的“貧民窟”等社會問題，有的國家甚至陷入社會動蕩。

2.2 中國面臨的挑戰

據2009年3月國土資源部公布的《2008年國土資源公報》，全國耕地面積18.2574億畝，2008年凈減少29萬畝，人均占有耕地不到1.4畝，不及世界人均耕地的一半，農業人口眾多。1997年全國鄉村勞動力32434.9萬人，其中農村剩余勞動力多達14776.2萬人，占農村勞動力總數的45.6%。如果將這些農村剩余勞動力全部轉移到城市，有學者曾經做過計算，按照中國將城市非農業人口達到100萬人以上的城市劃為特大城市的標準，需要新建特大城市148個，而1998年全國特大城市只有37個[13]。

2008年中國總人口132802萬人，成年勞動力91129萬人，其中農村人口72135萬人，占總人口的54.3%[15]，按比例折算農村勞動力為50212萬人，農村實際需要勞動力在1.5億左右，那就意味著農村剩余勞動力的總人數逾4.5億人之多，有的專家計算的數字則達5億[14]。

農村剩余勞動力的轉移難度可以從另一個視角窺其一斑。國有企業的就業數量曾經在中國占據重要比重，但從1998年開始持續下降，到2002年，國有企業就業人數比1997年減少2492萬人，占城市就業的比重由1978年的78.3%下降到38.1%。城市集體企業就業數量下降幅度也較大，2002年比1997年減少1384萬人，占城市就業的比重從1978年的21.5%下降到7.0%。為了解決這些國有企業和集體企業“下崗”職工的再就業問題，國家出臺了許多再就業的優惠政策，但社會治安還一度非常緊張。上述兩項國有企業和集體企業需要安排再就業的總人數是3886萬人，這與農村需要轉移的剩余勞動力總數仍然不可同日而語[15]。

3 在農村基本矛盾的視角下重新審視農村土地制度改革

國內外農村剩余勞動力轉移歷史和大量數據都表明這個過程的長期性和任務的艱巨性。在研究農村土地所有制問題上，很多學者只簡單地把農村土地社會保障功能作為考慮因素，得出的結論自然值得商榷。實際上，以農村基本矛盾為視角，重新審視現有的農村土地集體所有制和土地流轉，對中國現實的解釋力和說服力將會更強。

3.1 要慎重對待現有的農村土地集體所有制改革

中國經濟改革的起步始于農村，不是取消或直接沖擊城鄉二元經濟體制，進行激進的私有化，而是實行了集體所有制框架下農村土地家庭承包責任制，實現了土地使用權和收益權的平均，從而迅速解決了發展中國家農業生產中的經濟激勵問題，解決了13億人的溫飽問題。之后，農民迅速從邊際投入接近于零的單純糧食生產向邊際收益更高的經濟作物和養殖業等農副產業轉移投入，接著東南沿海部分省創辦鄉鎮企業，向離土不離鄉的非農產業轉移，然后出現了全國特別是西部和中部地區向城市和工業轉移的農民工勞動大軍。

二元經濟結構的存在和延續，包括數以億計的農民工在工業和城市中的低保障的非正規就業，和統分結合的家庭聯產承包制為務工農民在家鄉提供一小塊均分地的社會保障相配合，極大地降低了工業化和城市化的成本。政府壟斷征地使城郊土地改變用途的級差地租主要落到了城市政府手中，為城市的迅速擴張和升級提供了財政來源。顯然，城市在現有經濟發展水平下只能提供給農民工有限保障的非正規就業，作為最終社會保障的均分承包土地，壟斷的國有土地市場和低價征地，是中國經濟30年高速增長最重要的源泉之一，這也已成為國內外相關專家的共識。

迄今為止，中國避免了許多發展中國家出現的停滯陷阱或在經濟增長期出現的社會兩極化的大規模對抗和動蕩?；诂F有的城鄉二元化經濟結構，通過統分結合的家庭土地承包制度，既改善了農民境遇，避免了土地兼并，又為工業化和城市化提供了源源不斷的廉價勞動力和土地。這一切都與農村土地集體所有制和農地的社會保障功能密不可分，中國經濟發展的成果同時也表明，被學者們不斷批評的主體“虛位”和權能殘缺的農村土地集體所有制，并不是經濟發展的障礙，更不像有的學者主張的那樣如此地不合時宜。

至于有的學者因為害怕土地兼并而反對土地私有化，這種主張在邏輯上是講不通的。農村土地之所以不能私有化，主要是因為土地私有化之后，由市場按照效率的原則進行流轉和資源配置，但在現有社會保障體系沒有完善之前，被轉讓出去的土地失去了所負擔的社會保障功能，農民失去保障必然導致嚴重的社會問題。

即便是對現有農村土地集體所有制進行改良，在現有的社會保障條件下，必須統籌考慮以下因素：第一，農村土地對農民的社會保障功能在短期內不可替代，新制度設計中必須考慮農民的社會保障問題；第二，目前工業化與城市化進程還不具備對農村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設計必須考慮由其引起的非農勞動力轉移的社會承受能力。

3.2 實行農村土地大規模流轉必須慎重

現在呼吁實行農村土地流轉和建立農村土地市場的一個重要論據是認為可以實現農村規模化經營，提高效率。言下之意，就是認為中國現在農業土地產出效率不是很高，實則不然。

表1 世界部分國家的農業生產率比較表 單位：美元Tab.1 Comparison of agriculture production rates in some countriesunit:USD

表1選取了兩個年份的數據進行分析，1970年中國尚未進行農村聯產承包制改革，1991年則是在此改革之后，與現有情況比較接近。表中顯示的中國土地生產率和勞動生產率差別明顯，土地生產率在改革后大幅提升，遠遠超出了西方農業發達國家（日本和荷蘭除外），但勞動生產率卻比發達國家和世界平均水平低好多倍。

早在1954年，美國的經濟學家W·阿瑟·劉易斯在《勞動力無限供給條件下的經濟發展》中指出，在自給性的農業部門中存在隱蔽性失業，即勞動力相對于資本和土地過于豐富以至于把一部分勞動力轉移出去，農業產量不會減少。只要傳統農業部門存在“零值”勞動力，其他部門就能夠在維持低工資水平下獲得源源不斷的勞動力供給。等到剩余勞動力消失，勞動力就會像其他生產要素那樣變得稀缺起來，這個臨界點被稱為“劉易斯拐點”。

在這樣的現實之下，有許多學者呼吁加速農地流轉，實現機械化、規模化和高科技的農地經營，不免讓部分學者發出此種討論“十分古怪”的感嘆[16]。這是因為，加速土地流轉實現規模化經營可以提高勞動生產率，這個思路本身沒有錯，問題是這些被機械化和高科技替代出來的農村剩余勞動力如何妥善安置？在現有條件下，自發產生流轉的農地主要有以下兩種類型：一種是外出打工農民的土地，另外一種是在平原地帶適合規?；洜I的土地。而學者和政府主導的土地流轉往往不是農民們真正需要的[17]。

由于中國區域經濟發展呈現嚴重的不平衡格局和地理分布上多高山丘陵、多高原荒漠的顯著特點，農村土地流轉的規模和形式取決于各地區經濟的發展水平和當地社會保障支持系統的成熟程度，而這就意味著農村土地流轉改革不可能采取全國統一的“一刀切”。衡量農村土地集體所有制實現形式優劣的標準不在于其形式上的先進程度，而在于其對經濟發展要求的適應程度，因此要因時因地制宜進行農村土地流轉。

4 結語

在當前嚴峻的全球金融危機之下，中國南方很多工廠倒閉，出口依賴型的外向經濟給農民工提供工作機會的不穩定性和不徹底性暴露無遺，將近2000萬的農民工失去工作機會，這么巨大的失業群體如何安置是一個被社會廣泛關注的問題。由于這些農民工絕大多數是離鄉不離土，雖然外面的工作沒有了，但在家鄉還有一塊保命的田地，在經濟危機背景下，土地保障功能釋放出的緩沖能量的重要性可以看得更為清晰和真切。

在今后相當長的時期內，土地仍然是農民相當重要的經濟來源和社會保障，盡管市場經濟運作機制在不斷完善，但任何試圖以效率優先配置土地資源的行為都會受到挑戰。當然，公平和效率孰輕孰重還要因地制宜，比如經濟發達地區并不排斥以平等為基礎，但逐漸向以效率為重心的制度安排過渡以及非農產業的迅速發展，使得追求效率逐漸成為不容忽視的現實要求。

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