土地儲備制度法律機理淺析

孫冬梅 郭玉杰

[關鍵詞]土地儲備;法律制度;法律原則

一、土地儲備制度產生與發展的法律動因

1.土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經濟需求之矛盾是催生土地儲備法律規范的沃土,土地是人類得以生存與發展的物質載體,是“一切生產和一切存在的源泉。然而,作為一種自然資源,土地具有稀缺性。所謂稀缺性,是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生,不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限需求而言的。土地的稀缺性是源于其不可再生性,土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經濟需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾,客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規范——法律規范,一方面以確定土地權利歸屬和流轉,另一方面,據以規制各種對土地資源進行破壞與浪費的非理性行為,以期實現土地資源的最優化開發與利用。土地儲備法律規范正是這種社會客觀需要催生的必然結果。

2.國家對土地資源的宏觀調控是土地儲備法律制度產生的制度動因。在市場經濟條件下,在長期的實踐當中,世界各國逐漸形成了一整套對經濟進行宏觀調控的制度。通過宏觀調控手段如價格、利率、稅收、財政轉移支付等的調節,一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡,另一方面則使社會的供給與需求結構達到平衡,從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產生極為重要的一個法律制度動因即是:順應國家對土地資源進行宏觀調控的需要,用制度的法律化規制土地市場,使土地資源發揮盡可能大的效用。

3.土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現實動因。土地作為一種典型地不動產,總是固定在地球表面某一確定的經緯度上。隨之科技的進步,現代人對土地的利用越來越走向集約化,土地的價值總體上處于上升趨勢。相應的,人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創造財富的逐利心理,推動著土地儲備法律制度這一調整市場主體合理、有序利用土地的規范的產生。

二、土地儲備制度應遵循的法律原則

1.合法運作原則。合法運作原則是指土地儲備制度地運作必須在實質上和形式上都符合法律法規地規定,不得在法律法規之外運行。加快土地儲備相關制度的立法,使其在法律規范范圍內有序運作無疑意義重大。

2.資源優化配置原則。土地儲備法律制度的構建須符合資源優化配置原則。土地資源的優化配置原則是指土地資源在生產和再生產過程中各個環節上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經濟,就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。土地儲備制度在資源的優化配置上應當采用拍賣出讓形式,減少、消滅協議出讓方式,使土地使用權出讓真正走向市場化、規范化。

3.可持續發展原則。持續發展是在人類面臨科技進步與生態環境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產生的一種新型的發展觀,從而實現自然資源、人文資源在現在與將來的高效、持續發展。土地儲備制度應當遵循可持續發展原則,在土地的收購、儲備與使用權移轉過程中,應當充分考慮土地資源的長遠規劃與短期利用的矛盾,考慮基于土地的社會經濟長遠發展與資源消耗的協調,避免盲目放地等政府短期行為。

4.土地使用權競爭性出讓原則。土地儲備中心收購土地之后,應當堅持競爭性出讓原則,嚴格控制非競爭性出讓即協議出讓的數量。讓最有實力的開發商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標、掛牌等競爭性方式出讓土地,較之協議出讓既有實現土地資源優化配置與國有資產保值增值之效,又可減少暗箱操作,抑制腐敗現象的產生。

5.社會效益優先原則。社會效益優先原則是指在土地儲備制度的整個運作流程及其價值取向上,當出現政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時,應當優先考慮社會效益。土地儲備制度的運行應當遵循社會效益優先原則,這是其實現國家宏觀調控職能和資源優化配置的前提,也是實現土地資源可持續性發展的保障。政府在進行土地收購時,應當在符合城市整體規劃的前提下,不得侵犯被收購者及相關市場主體的合法權益。

三、機構設置及法律制度

目前土地收購儲備機構設置的模式有兩種,一種是單一結構,土地儲備機構隸屬土地管理部門,如上海;另一種是雙結構,即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機構,土地收購儲備委員會由政府設立,成員由土地、財政、計劃、規劃等部門組成,任務是協調收購-儲備-出讓政策,土地儲備機構隸屬于土地管理部門,接受收購儲備委員會的領導和監督。

實施土地儲備制度,尚需工作運行的制度予以保證。要保證部門之間的協調、有效,減少運行環節,提高土地儲備和土地資產運營效益,必須制訂科學的土地收購、儲備和供應計劃,并與整個城市經濟發展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設計劃、房地產開發計劃、資金籌措計劃等有機的結合起來,把有關責任分解到各職能部門,協調行動。因此,土地收購儲備機制是一個復雜的系統工程,需要規劃、計劃、建設、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規劃所制約。《城市規劃法》第二十九條規定:“城市規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃,服從規劃管理。”在城市中相同經濟區位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益,而儲備的土地的規劃用途及規劃指標的控制,是否與這個時期市場的土地需求結構相適應,是否能獲得相應的投資收益,對土地儲備機制的運作影響很大。從這一點講,規劃部門與土地管理部門的協作效率就非常重要。□(編輯/劉佳)