中國世界遺產(chǎn)管理體系的回顧與展望

李本振，王 葉，明慶忠

（1.太原旅游職業(yè)學(xué)院，山西太原030032；2.山西旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西太原 030031；3.云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院，云南昆明 650092）

中國世界遺產(chǎn)管理體系的回顧與展望

李本振1，王 葉2，明慶忠3

（1.太原旅游職業(yè)學(xué)院，山西太原030032；2.山西旅游職業(yè)技術(shù)學(xué)院，山西太原 030031；3.云南師范大學(xué)旅游與地理科學(xué)學(xué)院，云南昆明 650092）

通過對(duì)現(xiàn)有世界遺產(chǎn)管理體制面臨的現(xiàn)狀和改革的迫切性分析，引申出可持續(xù)發(fā)展和戰(zhàn)略管理體制在世界遺產(chǎn)管理體制的構(gòu)建的意義，以及為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)所需要采取的努力措施。

保護(hù)與利用協(xié)調(diào)戰(zhàn)略;環(huán)境體系;能力體系;轉(zhuǎn)型過渡期

世界遺產(chǎn)是“人類智慧和人類杰作”的突出代表。這些珍貴的資源以其獨(dú)特性、不可再生性以及對(duì)于人類歷史、現(xiàn)實(shí)和未來具有的重要意義，而被全世界視為人類共同的遺產(chǎn)。對(duì)于這些具有公共產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的特殊資源，應(yīng)進(jìn)行永久性保護(hù)。我國目前的世界遺產(chǎn)管理，無論在宏觀制度環(huán)境還是微觀管理形式上都沒有形成一套與世界遺產(chǎn)保護(hù)要求相適應(yīng)的管理體制。目前大多數(shù)遺產(chǎn)管理沿用的是文物、風(fēng)景區(qū)等管理的模式，不可否認(rèn)，這些管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)遺產(chǎn)保護(hù)有很大作用，但必須看到它與世界遺產(chǎn)保護(hù)體系本身有較大差異性。建立真正適應(yīng)中國的世界遺產(chǎn)的管理體制模式，才是我們目前所要思考的問題。

一、我國目前世界遺產(chǎn)管理的由來及現(xiàn)狀分析

文化與自然遺產(chǎn)成為一項(xiàng)獨(dú)特的世界性事業(yè)，一般認(rèn)為始于1972年11月16日聯(lián)合國教科文組織第十七屆會(huì)議通過的《世界文化與自然遺產(chǎn)保護(hù)公約》。公約規(guī)定了自然和文化遺產(chǎn)的基本定義，它包括文化遺產(chǎn)、自然遺產(chǎn)、文化與自然雙遺產(chǎn)、文化景觀遺產(chǎn)和人類口頭與非物質(zhì)遺產(chǎn)。

中國是一個(gè)具有悠久歷史與壯麗河山的國家，擁有豐富的文化與自然遺產(chǎn)資源。它們是華夏民族五千年光輝歷史的載體與見證，更作為一種精神動(dòng)力和創(chuàng)新資源支撐著人們不斷構(gòu)筑美好生活的信心和理念。截止到2008年，我國世界遺產(chǎn)擁有量已位居世界第三，達(dá)37處，而且還有更多的可以與這37處世界遺產(chǎn)相媲美的遺產(chǎn)資源已經(jīng)列入候選名單。但是由于自然、人為因素的影響，遺產(chǎn)正受到嚴(yán)重威脅。建國后工業(yè)化的發(fā)展使人們的生活水平達(dá)到了新的高度，但在一個(gè)污染和缺乏歷史憑借的環(huán)境中生活，從自然生態(tài)與歷史文化的角度講，無論如何也不能說是優(yōu)良的。主要存在的問題有：

（一）我國世界遺產(chǎn)事業(yè)經(jīng)過迅猛發(fā)展后進(jìn)入一個(gè)面臨巨大挑戰(zhàn)的新時(shí)期

對(duì)世界遺產(chǎn)的有效管理成為當(dāng)前世界遺產(chǎn)事業(yè)的主要問題。在大規(guī)模的申報(bào)浪潮過后，迎來的將是復(fù)雜而艱巨的管理問題。長期以來，我國的世界遺產(chǎn)資源籠統(tǒng)歸入各部門管理，已成為一套固有模式。但所依據(jù)的基本思想、法律支撐、社會(huì)環(huán)境、目標(biāo)指向又是各不相同的。改革開放以來的形勢變化，更是強(qiáng)勢沖擊著現(xiàn)有的管理體制。

表1 我國目前世界遺產(chǎn)管理的主管部門及法律依據(jù)

上述概念均與不同的世界遺產(chǎn)類別相關(guān)，而且反映了我國在遺產(chǎn)管理上的部門分割狀況。縱向的專業(yè)管理部門和橫向的地方政府部門相結(jié)合是我國遺產(chǎn)管理的基本狀況，造成多頭管理、法律法規(guī)依據(jù)不明且相互重疊。

（二）面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的巨大挑戰(zhàn)普遍缺乏戰(zhàn)略上的管理

遺產(chǎn)旅游經(jīng)營開發(fā)和遺產(chǎn)保護(hù)之間的爭議是目前影響最廣泛，也是管理中最主要的問題，實(shí)質(zhì)上這就是建立新的遺產(chǎn)管理模式的前奏。當(dāng)前遺產(chǎn)管理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的相互作用比過去任何時(shí)候都要強(qiáng)，它使傳統(tǒng)的遺產(chǎn)管理方式發(fā)生變革，必須從整體的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略角度去建立新型的管理模式。中國自19世紀(jì)70年代以來的變革使社會(huì)轉(zhuǎn)型成為高漲的潮流。轉(zhuǎn)型意味著人們的思維方式、社會(huì)生活方式以及相應(yīng)的管理發(fā)生轉(zhuǎn)變。然而中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型是由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。如果分析社會(huì)轉(zhuǎn)型中的管理就會(huì)發(fā)現(xiàn)相應(yīng)地存在著管理轉(zhuǎn)型，這是由一種管理形態(tài)和知識(shí)體系到另一種形態(tài)和體系的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)中國的管理思想都要在市場化中經(jīng)受洗禮，政府、企業(yè)、非營利組織都不可避免地接受轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。世界遺產(chǎn)的品牌效應(yīng)已受到越來越多的重視，世界遺產(chǎn)也就成為旅游中的熱點(diǎn)與精品。這一時(shí)期以旅游開發(fā)的遺產(chǎn)利用帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)效益，但開發(fā)多以市場為導(dǎo)向，以獲取利益為目標(biāo)，保護(hù)與利用終于成為一對(duì)無法避開的矛盾。這也就突出了遺產(chǎn)保護(hù)的重要性。遺產(chǎn)旅游爆炸式發(fā)展，但與國際規(guī)則要求的遺產(chǎn)保護(hù)、管理方法在許多方面并沒有同步跟上。如果不合理地對(duì)遺產(chǎn)進(jìn)行開發(fā)，沒有正確的規(guī)劃和有效的決策，破壞就難避免。例如九寨溝景區(qū)私搭亂建。

（三）我國遺產(chǎn)保護(hù)的管理體制亟待改善

世界遺產(chǎn)管理涉及各個(gè)方面的責(zé)任與利益，遺產(chǎn)管理中的責(zé)任、利益沖突事件幾乎普遍存在。在傳統(tǒng)的計(jì)劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型中，各種脫節(jié)的現(xiàn)象會(huì)屢屢出現(xiàn)。張家界景區(qū)在受到社會(huì)各界責(zé)難時(shí)也感到十分無奈，因?yàn)樵S多違章搭建并不是景區(qū)管理委員會(huì)能管得了的。

我國過去一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理，而我們現(xiàn)在雖已不是純粹的計(jì)劃式經(jīng)濟(jì)管理，卻也沒有走向成熟的市場管理體制。而西方的自然與文化遺產(chǎn)管理是現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，一直與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相伴，這使我們?cè)诨仡欉^去的管理時(shí)必須聯(lián)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，繼承過去，做時(shí)代背景變換下的體制轉(zhuǎn)換。在工業(yè)化與自然的對(duì)抗方面，我國雖與西方國家具有共同性，但我國社會(huì)文化經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)使我們很難用西方的硬約束體制對(duì)世界遺產(chǎn)進(jìn)行維護(hù)。硬約束模式就是將保護(hù)與旅游作為對(duì)應(yīng)的兩個(gè)方面，用法律與硬約束體制加以責(zé)任與義務(wù)區(qū)分。在法制比較健全的情況下，這種對(duì)抗式的管理比較容易成功，所以西方在遺產(chǎn)保護(hù)上最有效的武器就是法律。但這種模式移植到我國現(xiàn)階段并不十分成功，法律固然有但比較模糊且難以抵抗社會(huì)各方面隱形因素，所以我們要構(gòu)建由各個(gè)因素組成的遺產(chǎn)保護(hù)管理體系——有基本戰(zhàn)略使命，有法律與行政的約束，有技術(shù)和組織方法的結(jié)合，有專家精英式的管理與公眾的廣泛參與，有各種組織通力合作利益協(xié)調(diào)。

二、我國世界遺產(chǎn)管理體制模式的體系構(gòu)建

（一）保護(hù)與利用協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略性管理體系的構(gòu)建

我們經(jīng)歷了基于轉(zhuǎn)型期的保護(hù)，步入了技術(shù)性保護(hù)后期，初步擬定實(shí)施戰(zhàn)略性保護(hù)、旅游給地表土壤、植被、動(dòng)物、水體、空氣質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)文化的影響很多很雜，有積極的，也有消極方面的。這表明對(duì)世界遺產(chǎn)的保護(hù)需要考慮更多的因素。在一個(gè)開放與聯(lián)系的系統(tǒng)中，如果處理不好會(huì)帶來難以預(yù)料的危害。因此，進(jìn)行戰(zhàn)略性保護(hù)就是在確定遺產(chǎn)保護(hù)的基本使命與目標(biāo)的基礎(chǔ)上，針對(duì)旅游帶來的各種問題，對(duì)各種保護(hù)措施如法律、行政、技術(shù)、組織等進(jìn)行客觀組合。戰(zhàn)略性保護(hù)的內(nèi)容應(yīng)包括以下選項(xiàng)：

①保護(hù)的目標(biāo)應(yīng)靠近國際慣例。總的目標(biāo)就是積極保護(hù)，合理利用，科學(xué)管理，持續(xù)發(fā)展。②外部環(huán)境因素體系。如國家法律方面的保障、國家標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估指標(biāo)體系、公正透明的審批、檢測、核查和咨詢機(jī)制、決策論證制度等。③微觀保護(hù)體系。先要加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)研，確立遺產(chǎn)保護(hù)的各方面關(guān)系；其次確立保護(hù)的目標(biāo)和內(nèi)容；再者實(shí)施功能分區(qū)，進(jìn)行分類分級(jí)別保護(hù)。

保護(hù)的同時(shí)，遺產(chǎn)的開發(fā)利用也不容忽視。旅游資源能化為產(chǎn)品必須予以正確合理的開發(fā)利用。對(duì)遺產(chǎn)主要是從科學(xué)價(jià)值、教育功能和形象功能方面開發(fā)利用。但是在商業(yè)浪潮的沖擊下，遺產(chǎn)旅游所存在的問題也相當(dāng)嚴(yán)重，如經(jīng)濟(jì)效益過分依靠旅游人流而非旅游質(zhì)量，旅游資源濫用引發(fā)生態(tài)系統(tǒng)的破壞和環(huán)境退化、經(jīng)營管理者素質(zhì)不高，利用開發(fā)層次低、多方管理，利益分配不均導(dǎo)致部門推諉扯皮等。這必須有新的思路來應(yīng)對(duì)。要對(duì)遺產(chǎn)旅游給予必要門檻限制，以可持續(xù)發(fā)展理論來協(xié)調(diào)處理遺產(chǎn)保護(hù)與開發(fā)的關(guān)系，并借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過保護(hù)與利用協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略性管理體系來規(guī)范旅游的發(fā)展。主要方面有：

①制定法規(guī)，加強(qiáng)科學(xué)管理。科學(xué)管理的關(guān)鍵在于完善的法律，做到“法興遺產(chǎn)事業(yè)”，同時(shí)，法規(guī)的制定必須以遺產(chǎn)保護(hù)為底線，并加強(qiáng)對(duì)主要責(zé)任人的懲治，從根本上杜絕破壞遺產(chǎn)的現(xiàn)象。②編制科學(xué)合理的遺產(chǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃。在對(duì)遺產(chǎn)資源進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，建立從可行性論證——戰(zhàn)略規(guī)劃——監(jiān)督管理的科學(xué)可行的開發(fā)程序，堅(jiān)決反對(duì)一哄而上。同時(shí)，規(guī)劃建設(shè)要高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高水平，具有指導(dǎo)意義。③突出遺產(chǎn)旅游的地域特色和文化內(nèi)涵。這是遺產(chǎn)旅游的生命力、核心競爭力。④擴(kuò)大遺產(chǎn)外圍空間，減少對(duì)核心區(qū)的影響。⑤完善基礎(chǔ)等設(shè)施，提高服務(wù)水平，創(chuàng)造可供游客逗留的環(huán)境。旅游接待設(shè)施的建設(shè)按照區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住的原則，以減少對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響。⑥加強(qiáng)資金與人才能力協(xié)調(diào)保護(hù)與利用，這是目前遺產(chǎn)旅游的瓶頸。⑦特殊的遺產(chǎn)直接進(jìn)入第三期。即瀕臨危險(xiǎn)的遺產(chǎn)在資金、政策、管理方法上直接借鑒西方經(jīng)驗(yàn)。這需要國家的大筆投入，同時(shí)出于先保護(hù)的考慮，對(duì)旅游利用的限制程度會(huì)加大。

（二）環(huán)境體系構(gòu)建

1.宏觀政策和法律環(huán)境建設(shè)。遺產(chǎn)管理應(yīng)逐步向法制化管理轉(zhuǎn)變。我國目前對(duì)遺產(chǎn)資源的管理主要是中央部門管理與地方綜合管理相結(jié)合的體制。這些部門和單位是落實(shí)法律內(nèi)容的具體承擔(dān)者。針對(duì)我國遺產(chǎn)多部門管理，遺產(chǎn)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求強(qiáng)烈，地方情況各有差別及現(xiàn)有法律可操作性不強(qiáng)、法律內(nèi)容滯后于現(xiàn)實(shí)的狀況，因此制定一部統(tǒng)一的遺產(chǎn)法律已迫在眉睫。未來我國遺產(chǎn)管理的宏觀環(huán)境將主要依賴于法制建設(shè)，以法律為核心建立中央與地方、專業(yè)管理機(jī)構(gòu)與遺產(chǎn)地管理部門、經(jīng)營主體與管理主體、遺產(chǎn)管理與社會(huì)公眾等的協(xié)調(diào)體系。

2.內(nèi)部組織體系建設(shè)和改革。經(jīng)過長期的努力，我國已經(jīng)形成了一套文物、風(fēng)景區(qū)、森林公園等遺產(chǎn)資源的管理組織體系，隨著國家體制改革深入，這種條塊分割式管理體制已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)，且很多機(jī)構(gòu)仍然按照原來模式運(yùn)轉(zhuǎn)。遺產(chǎn)組織體系改革在所難免，也是各種改革中最困難、最現(xiàn)實(shí)的問題。既不可能回到原來的組織體制中，也難以馬上做到西方國家普遍采用的集中管理體制。在轉(zhuǎn)型過渡期應(yīng)建立以法律為基礎(chǔ)，以國家為主導(dǎo)，以地方為主體，第三方機(jī)構(gòu)參與，社會(huì)公眾監(jiān)督的總體遺產(chǎn)管理模式，并相應(yīng)包括國家宏觀管理、遺產(chǎn)地微觀管理和第三方機(jī)構(gòu)為主的遺產(chǎn)內(nèi)部組織體系。

（三）遺產(chǎn)管理能力體系建設(shè)

1.人力資源能力建設(shè)。遺產(chǎn)管理不僅是對(duì)遺產(chǎn)資源的管理，更是對(duì)人的管理，它必須有高素質(zhì)人才保證。遺產(chǎn)管理的能力建設(shè)首先要解決人才問題。統(tǒng)計(jì)表明，遺產(chǎn)管理的好壞往往與人才素質(zhì)有直接關(guān)系，也與如何有效培養(yǎng)、運(yùn)用、開發(fā)各種有關(guān)的人才相關(guān)。為此，提高和引入人力資源概念，加強(qiáng)人力資源建設(shè)已經(jīng)刻不容緩了。主要有：

①建立內(nèi)部人才培養(yǎng)和人員素質(zhì)管理機(jī)制。首先要建立規(guī)范的遺產(chǎn)人力資源管理體系。遺產(chǎn)管理的發(fā)展是遺產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展，也是人的可持續(xù)發(fā)展，將遺產(chǎn)體系內(nèi)的人員發(fā)展作為一項(xiàng)重要的可持續(xù)發(fā)展內(nèi)容是現(xiàn)代遺產(chǎn)管理的新概念。其次制定遺產(chǎn)發(fā)展的人力資源戰(zhàn)略與規(guī)劃，將現(xiàn)在及未來的發(fā)展轉(zhuǎn)化為基本的人力資源數(shù)量、結(jié)構(gòu)和崗位設(shè)置，從而實(shí)現(xiàn)有效的管理。最后建立完整的遺產(chǎn)人員素質(zhì)管理體系，只有這些人員的素質(zhì)獲得普遍提高，遺產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展才能真正落實(shí)。②建設(shè)外部專家顧問機(jī)制。人才資源利用轉(zhuǎn)向外部，通過機(jī)制創(chuàng)新利用外部人才。針對(duì)遺產(chǎn)管理中的管理失誤狀況，利用外部專家，建立專家顧問制度是一個(gè)切實(shí)可行的選擇。總之，遺產(chǎn)管理者應(yīng)將眼光放遠(yuǎn)，從戰(zhàn)備角度考慮人才資源。

2.遺產(chǎn)財(cái)務(wù)保障能力建設(shè)。進(jìn)入轉(zhuǎn)型過渡期后，遺產(chǎn)管理中的財(cái)務(wù)已經(jīng)不像以往那樣單純。由于許多遺產(chǎn)處于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財(cái)政收入有限，遺產(chǎn)門票分配有相當(dāng)比例上交到地方財(cái)政上級(jí)部門，造成直接用于遺產(chǎn)保護(hù)、維修、研究、安全的經(jīng)費(fèi)不足。財(cái)務(wù)問題直接關(guān)系遺產(chǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展，也是遺產(chǎn)管理中的敏感問題，沒有財(cái)務(wù)保障，遺產(chǎn)的保護(hù)就無從談起，有效的遺產(chǎn)保護(hù)必須有有效的財(cái)務(wù)作為支撐。因此，我國的世界遺產(chǎn)管理必須建立符合公眾利益而又能夠有效支持遺產(chǎn)保護(hù)的財(cái)務(wù)保障能力體系。從遺產(chǎn)管理的財(cái)務(wù)保障能力建設(shè)出發(fā)，遺產(chǎn)管理的財(cái)務(wù)主要涉及投資與籌資兩個(gè)方面。資金是遺產(chǎn)管理的保障，矛盾的焦點(diǎn)又集中在資金的管理。這就要樹立遺產(chǎn)保護(hù)基金戰(zhàn)略，這也是國際通行做法。以法律為準(zhǔn)則，以專家管理為基礎(chǔ)，做到基金動(dòng)作專業(yè)化。

3.遺產(chǎn)管理監(jiān)控能力建設(shè)。世界遺產(chǎn)的監(jiān)控是遺產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，也是遺產(chǎn)地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。只有動(dòng)態(tài)監(jiān)控，才能真正起到監(jiān)控效果，必須建立完善的監(jiān)控體系，監(jiān)測工作不僅僅是監(jiān)督本身，而是一個(gè)以監(jiān)測到控制的過程。

①建立以第三方機(jī)構(gòu)為主的遺產(chǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制。當(dāng)前我國世界遺產(chǎn)管理的有效性評(píng)價(jià)和對(duì)遺產(chǎn)本身狀況的評(píng)價(jià)基本上帶有顯著的行業(yè)特征，即由各個(gè)行業(yè)管理主體選擇專家對(duì)遺產(chǎn)以各自的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。雖然選用專家評(píng)價(jià)已經(jīng)符合遺產(chǎn)管理的專業(yè)性要求，但這樣的專家選擇機(jī)制顯然使遺產(chǎn)評(píng)價(jià)無法獲得應(yīng)有的客觀性，從而使評(píng)價(jià)帶有主管部門的傾向性意見，甚至使評(píng)價(jià)僅僅成為主管部門的意見的論證，采用世界上越來越廣泛使用的第三方機(jī)構(gòu)作為遺產(chǎn)評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，在我國目前的復(fù)雜管理體制下是一個(gè)比較好的選擇。第三方機(jī)構(gòu)主要是由一些具有專業(yè)性的人員組成，具有獨(dú)立法人地位，擁有自我約束和激勵(lì)能力，由國家給予某種形式認(rèn)可的遺產(chǎn)專業(yè)性機(jī)構(gòu)。②建立世界遺產(chǎn)監(jiān)控的信息管理與預(yù)報(bào)體系。各個(gè)遺產(chǎn)地可以根據(jù)自己的財(cái)力、遺產(chǎn)保護(hù)需求和遺產(chǎn)旅游狀況建立適合自己的信息體系，條件優(yōu)越的地方可進(jìn)行數(shù)字化嘗試，使學(xué)習(xí)者、研究者、旅游者跨越時(shí)空地域來利用遺產(chǎn)。

4.遺產(chǎn)危機(jī)處理能力建設(shè)。對(duì)突發(fā)事故處理不當(dāng)，可能會(huì)對(duì)自然生態(tài)和社會(huì)產(chǎn)生不良影響。在遺產(chǎn)危機(jī)處理能力建設(shè)中，主要側(cè)重于緊急救援、突發(fā)事故處理、遺產(chǎn)地的關(guān)系協(xié)調(diào)和對(duì)外公共關(guān)系管理。

［1］王興斌.中國自然文化遺產(chǎn)資源管理模式的改革［J］.旅游學(xué)刊，2002，（5）.

［2］張成渝，謝凝高.世紀(jì)之交中國文化和自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的關(guān)系［J］.人文地理，2002，（1）.

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1673-0046（2010）6-0050-03