中國城鄉一體化轉型之路

吳唯佳

中國城鄉一體化轉型之路

吳唯佳

“十二五”是我國迎接城市時代的重要準備時期。而未來5到10年將是中國實現城鄉融合，并向城鄉一體化發展跨越的“大突破”時期。

從世界各國城市化發展軌跡來看，一般都經歷了從城鄉分化、城鄉分離、城鄉對立到城鄉融合直至一體化的5個階段。2009年，中國第二三產業總和占GDP的比重超過90%，已經達到城鄉融合發展的條件。

改革開放以來，中國城市化速度加快，城市化率已經超過46%。按照現有的發展速度，未來3—5年，也就是“十二五”初期或中期，中國的城市化水平將達到50%以上。因此，“十二五”是我國迎接城市時代的重要準備時期。而未來5到10年將是中國實現城鄉融合，并向城鄉一體化發展跨越的“大突破”時期。

城市化滯后導致內需不足

中國的城市化是19世紀中葉以來世界城市化發展過程中的一個重要事件。中國的城市化除了規模大、涉及人口多（每年新增1000多萬城市人口）之外，還有大城市發展速度快、中小城市和城鎮人口增長相對緩慢等特點。

按照美國學者那森的研究，城市化率在30%左右，是城市化快速發展的起飛時期，40%～70%左右是快速發展時期，之后將趨于平穩。但是，城市化的快速發展并不等于直線增長，其間也有起伏。在此期間，城市化給經濟社會發展帶來劇烈的沖擊，需要城市不停地做出調整以適應這種變化。

中國無論是內需不足還是第三產業發展滯后，與城市化滯后都有直接關系。中國城市化滯后表現在：一是滯后于世界平均水平，與發達國家差距更大；二是滯后于經濟發展的要求，目前中國第二、第三產業GDP已占GDP總量的90%，但城市化率僅為46%；加之城市產業創新能力不強，替代效應不明顯，向區域腹地轉移的速度不快，帶動區域經濟社會發展的能力不足。

1.5億生活在城市的農村籍人口處在“半城市化”狀態，他們“就業在城市，戶籍在農村，勞力在城市，家庭在農村，收入在城市，積累在農村”。這些半城市化群體為城市創造了產能，卻以小農方式進行消費，形成了長期消費缺口。

山東鄒平縣長山鎮東尉村有180戶710人，鄉村企業20家。2010年6月東尉村與相鄰的6個鄉村，建設了8000人的“村企合一”的新型東尉社區，構建社區流通一體化、困難救助、就業援助、志愿服務的服務體系，實現就業、居住、上學、醫療等的統一管理、統一資助以及養老的免費管理模式，使其人有所居、老有所養

另外，中國的城市化更多的是一種土地的城市化，以投資為主導的城市化和以工業為主導的城市化。金融危機以來，許多城市為了推動經濟增長，加強了工業和房地產等實體經濟的投資和招商引資，利用城鄉結合部的土地整治，城中村改造，加大土地儲備，運作土地市場。2009年上海、杭州、北京等地的土地出讓金達到上千億元，這在另一側面刺激了土地和房地產投機的預期，也加劇了低端工業的競爭。從上世紀90年代日本經濟崩盤的教訓看，瘋狂的資本和土地投機，最終造成日本長達十多年的經濟衰退，內需不足，債務膨脹，整個社會陷于崩潰的邊緣。

此外，許多城市為了爭取更多建設用地，設立各種名目擴大城市規模，以土地開發獲取建設繁榮。大量的開發和拆遷改造，雖然城市面貌煥然一新，但人煙稀少，建筑空置，造成極大的浪費，根本談不上擴大內需，促進城市發展。為此，中國城市應該放棄單純投資拉動的粗放發展方式，重視城市發展的質量，以質量促速度，以質量求效益，以城市化質量擴大內需。

速度快，規模大，發展不均衡

就全國而言，我國經濟發展處于工業化中期階段。一些特大城市和大城市，由于產業結構升級，出現了退二進三、大力發展服務業等訴求，進入所謂的后工業化發展時期。按照維基百科，2009年世界有25個城市人口超過1000萬的特大城市（指市區、不指市域。對于中國，由于市域范圍過大，與其他國家城市難以進行比較；最為典型的是重慶，市區人口700多萬，市域人口3000多萬）。中國列入其中的是上海、北京。其他人口在500萬以上的城市，除香港外有9個（廣州、 深圳、天津、 重慶、東莞、 南京、 武漢、杭州、沈陽）。

從人口規模看，這些城市在世界上都屬于“特大型”城市；但從人均GDP來看，卻“大而不強”，除北京、上海、廣州、深圳人均GDP達到10000美元外，其他城市人均GDP在5000美元左右。尤其從產業結構來看，除北京、上海外，其他城市基本停留在“工業城”或“制造城”的階段。作為區域經濟中心標志的第三產業發展程度，與國際水平仍有很大差距。這些特大城市要帶領區域發展、參與全球競爭的作用，還需要不斷升級產業結構，適應不斷涌現的區域和全球競爭。

總體來看，我國城市化速度快，規模大，但不同地區并不都處于同一階段和水平，發展也不均衡，呈現出多樣化的格局。長三角、珠三角和京津冀地區，人口規模已占全國人口的15%，GDP占40%左右。如何提升產業結構，提高區域服務和全球競爭能力，改善城市生活品質，減緩資源和環境的壓力，應對城市人口快速增加，以及由此產生的社會安全等是這些地區迫切需要解決的問題。除了這三個地區之外，東部沿海還有諸如遼中南、山東半島、福建沿海等地區，具有較好的區位優勢，也需要采取措施促進工業和城市化的健康發展。

但在中西部地區，除了要發揮大中城市的集聚效應外，還要加強大中城市對區域腹地的支持。可以鼓勵一些城市群快速發展和功能互補，例如長沙、湘潭、株洲等城市聯合，組建長株潭城市群不失為推進城鄉一體化的有效路子。

對廣大的農村地區，需要采取不同的政策，推動以地方經濟特色為代表的縣域經濟發展，并按照城市發展規律，將一些有條件的縣設制為城市。吳良鏞先生指出，農民進入大中城市，促進經濟進程中的生產要素轉移和產業升級，增強經濟競爭力，是中國城市化的一條重要途徑。

另一方面，在廣大的農村地區，尤其是中西部地區，還需要保持大量農業地帶，保護18億畝耕地的紅線。農業系統的平衡非常重要，因此需要重點考慮縣城—重點鎮—集鎮對農村區域的帶動作用，以農業經濟為主體，為“三農”設計新的增長點和均衡的發展模式。

應對農業剩余人口向城市轉移

目前，由于區域差異，產業和人口的區域轉移速度比較快。一方面，十多年前長三角的傳統工業，如紡織、制造業等正在向中西部或地區外圍轉移；另一方面，受東部地區快速發展的吸引，多年來中西部流動人口一直流向東部地區。此外，由于西部地區服務業的需要，東部地區也有少量服務業人口流向西部地區。近年來，中西部地區的快速發展對勞動力的需求增長很大，東部地區勞動力供應急劇減少，造成勞動力市場供應緊張，也影響了這些地區的城市發展。

由于在城市定居門檻較高，政策不穩定，農業剩余人口在城市以尋求就業為主要目標，定居數量不高。多數農村進城務工人員在40歲以下，過此年齡段后返回家鄉，使得城市流動人口的年齡結構一直比較年輕。這種現象對城市和農村地區的人口結構產生較大的影響。

對于北京、上海等大城市，城市化率已經在80%以上。這些城市的農村青壯年勞動力大部分在城市工業或其他部門就業，農村勞力以中老年為主。由于處在城市郊區，農民的宅基地和耕地有很高的升值前景，轉為城市居民的積極性不高。據估計，特大城市所轄區域的農民轉移為城市居民的速度會越來越緩，新增居民主要從其他地區遷移而來。

對于廣大農村地區，由于農業技術和生產效率的提高，向發達地區和大城市轉移農業剩余人口的數量會繼續增加。與此同時，農村地區的城市化也會進一步發展，但不會出現發達地區那樣的區域性井噴狀況。

我國西部地區雖然資源豐富，但生存條件差，發展工業的條件不理想，投資高，基礎設施建設難度大，對外聯系不便捷。對于這些地區，過多的城市人口也會帶來資源緊張、效率不高等問題。這些地區，除了照顧當地發展之外，需要考慮向外適度轉移人口。因此，我國城市化發展需要考慮不同地區的差異，利用城市化的機遇，及時進行國家層面上的人口布局調整，應對挑戰。

城鄉一體化應發揮城鄉互補作用

穩定的農業發展仍然是我國經濟社會健康發展的重要保障。大量人口離開農業之后，社會應對自然災害、戰爭等區域性突發事件的能力急劇降低。與農民相比，城市居民的災難自救能力很低。維持災難時期巨大規模城市人口的生存，是城市的艱巨任務。因此，在發達地區和大城市周邊保護一定數量的耕地，是維持社會穩定，應付突發事件必須采取的國家戰略措施。

對于農村，隨著農民進城，農業耕地的合理保護和開發也是國家和各級政府需要關注的問題。總的看來，農民進城后，如何處理他們的耕地和宅基地，避免由于新的土地開發等原因造成利益糾紛，是目前實際工作中需要妥善處理的問題。現在許多地方對農民進城興趣很高，原因在于現行土地政策下，農民進城后可以將他們的宅基地甚至耕地等進行開發，為城市提供工業和居住用地。這些利益訴求給城市邊緣的耕地保護造成很大壓力。

城鄉一體化發展并不等于將農村變為城市，而是要發揮城鄉的互補作用。一般說來，城市要采取空間緊湊、資源高效利用的發展模式，提高經濟效率，推動可持續發展。農村要重視城鎮和農村聚落分工，在村鎮建設中發揮自然條件優勢，利用江、海、河、湖和當地生活習慣、文化傳統，形成地方特色，避免千村一面，避免將城鎮模式搬到農村中去。

由于城市迅速擴展，在城鄉結合部出現了大量城中村。此外，一些城市居民出于環境需求，在城市郊區積極尋找居所。為此要加強城鄉結合部農村居民點的改造和建設，改善基礎設施和生活條件，既滿足城市居民的居住需要，減輕中心城區的人口集聚壓力，也為當地居民改善居住環境創造了條件。要嚴格監控城鄉結合部的建設和開發，避免城市用地無序蔓延，造成土地浪費，出現城不像城，村不像村的狀況。同時要處理城市居民與當地居民的關系，避免美國郊區化過程中出現的城鎮居民與原住民之間的種族沖突。

此外，隨著城市人口的快速增加，社會和生產組織也面臨新的問題。顯然，城市化不只是居住地點的改變，也是生產和生活方式的改變。現在地方上比較關心農民進城后的居住安置問題，諸如住上樓房，解決社會福利、社會保障，特別是老年居民贍養和失地農民的生活保障等等，對他們社會組織、生產和生活方式的轉變則重視不夠。進城農民的生產和消費模式發生了巨大變化，如何使他們適應新生活，融入城市社會需要開展大量工作。

推動城鄉一體化進程的政策建議

推動城鄉一體化發展，一是要正確認識城鄉差距，根據不同地區的特點，發展多樣化、有著具體目標導向的區域政策。對于發達地區，要進一步促進城市健康發展，同時要注意保護農業，保護耕地；對于中西部地區，要積極發展中、小城市，帶動區域經濟發展，同時積極發展縣域經濟，建設小城鎮，促進農業的發展；對于生存條件惡劣的地區要考慮適度地向外遷移人口。雖然城市化需要一定的城市基礎設施的保障，但也要放棄一味建設的城市化想法，把更多的精力放到促進農業、工業和服務業的產業化發展上來，積極改革，促進人口向城鎮和發達地區的有序轉移。

二是要采取有針對性的、具有區域特色的城鄉一體化政策。對于城市來說，城鎮發展的空間模式有以下幾種類型：1.歷史遺存保留較好的城市，采取保護舊城、發展新城的模式，如麗江、平遙、蘇州等，新舊結合，發揮城市特色，爭取新的發展機遇。2.規模較大的城市，考慮采取區域城市的發展模式，不要把城市發展的視野局限在中心城區，避免攤大餅式無序蔓延。3.長三角、珠三角和京津冀等地區，具備強大的區域交通網絡，要利用這些交通網絡，聯系相應城鎮，形成網絡化的城鎮群體。在城鎮之間保持一定的耕地、生態和自然保護區，發展農業，改善生態環境，避免城鎮連綿發展。4.農村地區，要以中、小城鎮為據點，通過它們帶動和改善地區的生產、生活條件，促進農業發展，等等。

三是要結合進城農民定居狀況，適時推進戶籍和土地改革。戶籍制度改革要與社區建設、社會管理和土地所有制度改革統籌進行。戶籍制度改革不只是保護進城農民的利益，也要有利于保護土地和耕地，促進農村經濟發展。德國在20世紀初為了解決耕地過少，農村聚落過于分散的狀況，開展了土地重整工作，將農村耕地集中起來，以適應農業機械化和現代農業技術的發展。集中的鄉村聚落也可以獲得更好的社會服務。為此德國發展了一系列土地重整制度，至今這些制度仍然是德國城鄉規劃和土地管理的重要法律基礎。我們也應該吸取臺灣的教訓，他們為了保護耕地，限制農民在自有耕地上建設過多的宅基地；為了在有限的土地上建設更多的建筑面積，農民普遍提高遮蔽率，不僅居住環境差、安全隱患多，也導致宅基地分散、耕地不集中等等問題。由此看來，隨著農民數量減少，要適時推進農村土地改革，合并農村聚落和農業耕地，對耕地實行節約和開源并重的策略。

四是加快城鄉一體化發展中的農村改革。改革開放以來，我們積累了城市發展的許多經驗，包括招商引資、筑巢引鳳、土地招拍掛等，但是對城市化、工業化快速發展下的農村建設并沒有形成更好的經驗。近年來，我們也認識到農業對工業發展的歷史作用；目前工業化發展已經到達一定階段，需要工業對農業給予支持，有關部門提出了工業反哺農業的政策設想。我們需要進一步把工業反哺農業的想法具體化，落實到財政等制度安排上，把這個政策與提高農業生產效率結合起來，與農業社會發展結合起來，真正解決城鄉、工業和農業的結構性不平衡問題。

吳唯佳 清華大學建筑與城市研究所副所長

（數據來源：國家統計年鑒2009）