從物質幫助權到社會保障制度:新中國憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡

肖 巧 平

專題研究

從物質幫助權到社會保障制度:新中國憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡

肖 巧 平

物質幫助權與社會保障制度盡管都是對生活有困難的人提供的救助和保障,但兩者的含義不完全相同。我國憲法“扶貧幫困”的規定可以分為改革開放前和改革開放后兩個階段。第一階段經歷了物質幫助權的確立、倒退和恢復,第二階段則由物質幫助權發展到社會保障。2004年憲法確認“建立社會保障制度”后,我國社會保障事業得到了長足的發展。

物質幫助權;社會保障制度;憲法

Abstract:Right to material assistance and social security system both imply the need to provide support to those who live in straightened circumstances but there are differences in their meanings.The stipulation in China’s Constitution about“helping the poor”may be divided into two stages:before and after the refor m and opening up. The first stage experienced the establishment,fallback and restoration of the right to material assistance while the second stage witnessed the development from the right to material assistance to social security system.W ith the Amendment to the Constitution adopted in 2004 that affirms the“establishment of a sound social security system”the cause of social security made considerable progress in our country.

一、引 言

物質幫助權、社會保障制度是我國扶貧幫困的憲法依據。依據我國憲法的規定,物質幫助權是指公民在年老、疾病或者喪失勞動能力等情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。我國憲法對社會保障制度沒有概念性的規定?！杜＝蚍纱筠o典》將社會保障定義為“是對一系列相互聯系的,旨在保護個人免除因年老、疾病、死亡或失業而遭受損失的法規的統稱”①〔英〕沃克主編、社會與科技發展研究所組織譯:《牛津法律大辭典》,光明日報出版社,1988年,第833頁。。國際勞工局社會保障司對“社會保障”一詞概括為:社會保障是指社會通過采取一系列的公共措施來向其成員提供保護,以便與由于疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而引起的經濟和社會貧困進行斗爭,并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼。②國際勞工局社會保障司編著,管靜和、張魯譯:《社會保障導論》,勞動人事出版社,1989年,第5頁。我國的社會保障是指國家法律規定的,由國家和社會出面舉辦,對公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、家人死亡、遭遇災害、面臨生活困難等情形下給予物質幫助,旨在保障公民個人和家庭基本生活需要并提高生活水平、實現社會公平和社會進步的制度③林嘉:《社會保障法的理念、實踐與創新》,中國人民大學出版社,2002年,第38頁。。在我國,物質幫助權與社會保障制度盡管都是對生活有困難的人提供的保障,但兩者的含義不完全相同。

從權利享有的主體看,享有物質幫助權的主體是“年老、疾病或者喪失勞動能力”的人;而依據社會保障理論,年老、疾病、傷殘、失業、生育、家人死亡、遭遇災害、面臨生活困難等情形下的人都有權享受社會保障。

從權利的內容看,物質幫助權的內容僅限于物質上的保障;而社會保障制度的內容既包括物質保障,又包括社會服務。

從權利的客體看,物質幫助權的客體僅限于物;而社會保障制度的客體既包括物,又包括行為。

從幫扶的程度看,物質幫助權是“幫助”,依《現代漢語詞典》的解釋:“幫助是替人出力、出主意或給與物質上、精神上的支持。”①中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編《現代漢語詞典(修訂版)》,商務出版社,1996年,第38頁。從漢語的使用習慣分析,“幫助”就如幫忙、幫工、幫手一樣,是起次要作用的、輔助作用的人或者手段,主要的工作或責任還是要“主人”承擔。而社會保障制度是“保障”?！氨Ｕ鲜潜Ｗo(生命、財產、權利等)使不受侵犯和破壞”。②中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編《現代漢語詞典(修訂版)》,第46頁。從保障一詞中找不到誰主誰次的含義。所以,幫助的幫扶程度是要低于保障的。

以上四個方面充分說明,物質幫助是扶貧幫困的低級階段,而社會保障則是對貧困群體幫扶的的高級階段。

在國際社會,一般都以“社會保障權”來概括對貧困群體的幫扶。社會保障權作為基本的人權得到了《世界人權宣言》《經濟、社會、文化權利國際公約》等國際人權法律性文件的肯定。很多國家也將社會保障權的內容寫入了憲法。韓國、泰國、伊朗、冰島、俄羅斯、法國、荷蘭、烏克蘭、意大利、巴拿馬、巴西、秘魯、古巴、智利等53個國家的憲法都明確規定公民有社會保障權。還有一些國家則將提供社會保障視為國家的一項基本義務。③鐘會兵:《作為憲法權利的社會保障權——基于文本與判例分析》,《學術論壇》2005年第10期。荷蘭學者亨利·范·馬爾賽文和格爾·范·德·唐對142部憲法進行分析,發現有33部憲法規定了享受寬裕或合理的生活標準的權利,有95部憲法規定了在失業、疾病、喪失勞動能力或年老情況下國家救濟和社會保險,有62部憲法規定了享受社會保險或社會救濟的權利④〔荷〕亨利·范·馬爾賽文、格爾·范·德·唐著,陳云生譯:《成文憲法的比較研究》,華夏出版社, 1987年,第158～159頁。。由此可見,從憲法文本分析,社會保障權是一項在世界范圍內受重視的憲法權利。

二、新中國憲法“扶貧幫困”的歷史軌跡

我國憲法的發展經歷了《共同綱領》、“五四”憲法、“七五”憲法、“七八”憲法、“七八”憲法的兩次修訂、“八二”憲法、和“八二”憲法的四次修訂。關于“扶貧幫困”的規定,可以分為兩個大的階段。

(一)從新中國建立到改革開放之前:物質幫助權確立、倒退、恢復

1949年9月,第一屆全國政協會議召開。會上通過了《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)?！豆餐V領》是新中國成立初期的綱領性文件,起到了臨時憲法的作用。該綱領中有多個條文涉及到了物質幫助權。第25條:“革命烈士和革命軍人的家屬,其生活困難者應如國家和社會的優待。參加革命戰爭的殘廢軍人和退伍軍人,應由人民政府給以適當安置,使能謀生立業?！钡?2條:“逐步實行勞動保險制度。保護青工女工的特殊利益?！钡?4條:“人民政府應……救濟災荒?！睆倪@些規定可以看出,物質幫助權已初步確立。

這些關于物質幫助權的規定有以下特點:

一是幫助對象主要集中于與革命戰爭有關的人員,即“革命烈士和革命軍人的家屬、參加革命戰爭的殘廢軍人和退伍軍人”。盡管“勞動保險制度”可惠及勞動者,但勞動保險制度是逐步實行的;“救濟災荒”可惠及災民,但僅在“關于農林漁牧業”的條文中,與“興修水利,防洪防旱,恢復和發展畜力,改良農具和種子,防止病蟲害”等并在一起。與單獨成為一條的與革命戰爭有關人員的幫助比起來,重視與革命戰爭有關人員的傾向是非常明顯的。

二是從形式上看,物質幫助權沒有一個統一的條文,分散在多個條文中;而且,沒有把它視為人民的權利?！豆餐V領》把人民的權利放在第一章總綱中,而物質幫助權的內容則主要規定在第三章“軍事制度”(第25條)和第四章“經濟政策”中(第32條和第34條)。

物質幫助權這樣規定是由當時的時代特點決定的。

長期的革命戰爭基本結束了,大量的軍人、傷殘軍人需要安置,革命烈士和軍人的家屬需要優撫。新中國成立初期,解放軍總兵力達550萬人,1950年6月,全軍參謀會議精簡整編方案中規定全軍員額精減為400萬,當年即復員23.9萬余人①《建國以后我國十次裁軍情況簡介》,http://news. mod.gov.cn/edu/2009-08/27/content_4082289.htm中華人民共和國國防部網站。。僅在解放戰爭中就有26萬多官兵犧牲,104萬多指戰員負傷②陳述:《新中國建立初期鞏固政權的斗爭》,新聞中心-中國網china.com.cn/news。。若每個軍人平均以3個家屬計算,軍人及其家屬達到2200 萬,加上犧牲的26萬多官兵家屬(每人算3個家屬)78萬人,占全國人口4.5億的5.6%。

同時,還存在著大批需要救濟的人。

失業人員:新中國成立時,城市失業人員高達400多萬,相當于1949年底在業職工人數的一半;還有國民黨政府遺留在大陸的900萬公職人員。1952年全國現有失業、半失業人員約280萬人。③袁志平:《解放初期上海對失業工人的救濟和就業安置》,《中共黨史研究》1998年第5期。除失業工人外,當時還有不少失業知識分子。1950年3月到5月就有失業知識分子30多萬人,至1951年底總數達100萬人, 1952年約有43萬人,占失業人員總數的15%④《1951—1952年上海市處理失業知識分子問題史料》,《檔案與史學(上海)》1998年第2期。。

災民和貧苦市民:1949年全國受災面積達1億余畝,災民約4000萬人。1950年在全國相當大范圍內普遍發生了嚴重的春荒。

城市中的貧苦市民:從1950年至1953年,城市貧民得到救濟的就有120萬人。⑤許虹:《建國初期黨和政府救濟災荒、失業問題簡述》,《黨的文獻》2000年第4期。

一方面是大量的需要救濟幫助的人,另一方面則是窘困的經濟狀況。新中國成立時,整個國民經濟處于崩潰狀態。這一年,中國的糧食產量只有1.13億噸;工農業生產總值466億元;國民收入358億元;社會總產值518億元⑥中國經濟年鑒編輯委員會編《1981年中國經濟年鑒》,經濟管理雜志社,1981年,第6頁。。1949年與歷史最高年份相比,工業總產值減少了50%⑦袁倫渠:《中國經濟史》,北京經濟出版社,1990年, 第7頁。。

在這種嚴峻的形勢下,黨和政府采取了各種措施進行救濟。如,在失業救濟方面,1950 年,中央政府分撥糧食106074616公斤,作為失業救濟基金⑧《人民日報》1950年12月1日。。1951年,政府分撥經費3244125萬元,征收失業救濟糧102317114公斤。在災民救濟方面,從1949年至1950年4月底,政府直接撥付救災的糧食超過7.5億公斤⑨許虹:《建國初期黨和政府救濟災荒、失業問題簡述》,《黨的文獻》2000年第4期。。但比起失業工人、災民的救濟,軍人、傷殘軍人的安置、革命烈士和革命軍人的家屬優撫無疑更具有政治意義,這項工作的好壞可以說對剛剛成立的新政權是否鞏固起著重要的作用。因此,在治國大綱《共同綱領》中特別強調了對軍人、傷殘軍人的安置,對革命烈士和革命軍人家屬的幫助。

1954年9月第一屆全國人民代表大會通過了中華人民共和國的第一部憲法,即“五四”憲法?！拔逅摹睉椃ㄒ罁兓说膰?對國家和社會制度作了許多新的規定。在物質幫助權方面,該法第93條規定:“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業,并且逐步擴大這些設施,以保證勞動者享受這種權利?！?/p>

這個規定與《共同綱領》相比有了很大的發展:首先,確認了獲得物質幫助是公民的基本權利。該法第三章是“公民的基本權利和義務”。從第85條到第98條,列舉了公民的一系列基本權利,第93條就是物質幫助權。其次,幫助的對象不再主要是與革命戰爭有關的人員,而是所有的年老、疾病或者喪失勞動能力的勞動者。再次,在確認了公民權利的同時,規定了其權利保障的措施和途徑:國家舉辦社會保險、社會救濟和群眾衛生事業,并且逐步擴大這些設施,以保證勞動者享受這種權利。

“五四”憲法在《共同綱領》的基礎上,物質幫助權的規定有了長足的發展,明確確認了勞動者的物質幫助權。當然,僅僅從文本的角度看,“五四”憲法沒有規定救濟災荒。這不能不說是一個遺憾。因為從社會保障的要求看,災民應當在保障之列。

1956年,我國進行了社會主義三大改造,由新民主主義過渡到了社會主義,規定過渡時期基本制度的“五四”憲法的有些內容已經過時,需要修改。但由于此后反右派斗爭、自然災害、“文化大革命”等一系列的“天災人禍”,憲法的修訂工作沒有展開。直到1975年1月17日第四屆全國人民代表大會第一次會議召開,才對憲法進行了修訂。這就是“七五”憲法。關于物質幫助權,“七五”憲法是這樣規定的:勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物質幫助的權利。

與“五四”憲法的物質幫助權相比,“七五”憲法的規定倒退了。主要表現是:取消了實現物質幫助權的措施與途徑的規定,只是簡單的對公民權利進行了宣稱;沒有單獨的條文,與其他多項權利合在一起。

“七五”憲法物質幫助權的倒退是“文化大革命”造成的后果?！拔幕蟾锩辈粌H是文化的大災難,也是人權的大災難。其體現在憲法方面,就是縮小了公民基本權利和自由的范圍:“五四”憲法有14個條文規定公民的基本權利;“七五”憲法只有兩個條文;“公民在法律上一律平等”,“國家為公民享受經濟、政治、文化方面的權利和自由提供物質保障”的規定等被取消,降低了公民基本權利的地位,一反常規,先規定公民的基本義務,后規定公民的基本權利。

進入改革開放新時期后,為適應新的歷史時期的需要,1978年3月5日,第五屆全國人民代表大會第一次會議對“七五”憲法進行了修訂,形成了“七八”憲法。該法第50條規定:“勞動者在年老、生病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物質幫助的權利。國家逐步發展社會保險、社會救濟、公費醫療和合作醫療等事業,以保證勞動者享受這種權利。國家關懷和保障革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活?！薄捌甙恕睉椃ㄔ凇捌呶濉睉椃ɑA上,以“五四”憲法為藍本,恢復了實現物質幫助權的措施和途徑并且有發展:在措施方面,將“五四”憲法“群眾衛生事業”具體規定為“公費醫療和合作醫療”;并增加了對革命殘廢軍人、革命烈士家屬的生活保障內容。這是在憲法物質幫助權方面,首次出現“保障”的內容。

(二)改革開放到二○○四年憲法修訂:從物質幫助權到社會保障制度

1978年12月,中共十一屆三中全會召開。全會決定把全黨工作的重點轉移到社會主義現代化建設上來。1981年6月召開了中共十一屆六中全會,提出并且把逐步建設高度民主的社會主義政治制度看做是社會主義革命的根本任務之一。1978年憲法沒有也不可能反映現實生活中的這些變化。因此,對1978年憲法的修改勢在必行。于是,1982年12月4日,第五屆全國人民代表大會表決通過了“八二”憲法。該法對物質幫助權是這樣規定的:第44條“國家依照法律規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員的退休制度。退休人員的生活受到國家和社會的保障”。第45條“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。國家和社會保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

比較《共同綱領》及前三部《憲法》,“八二”憲法對于公民物質幫助權有很大的發展。首先,擴大了權利的主體:在原有規定的基礎上,增加了對“軍人家屬”和“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民”的幫助;尤為重要的是將以往幾部憲法中物質幫助權的主體“勞動者”,擴大到“公民”。其次,增加了義務主體:在原有的從“國家”獲得幫助的基礎上,將“社會”列入提供物質幫助的義務主體,規定“有從國家和社會獲得物質幫助的權利”、“國家和社會保障等”、“國家和社會幫助等”。再次,擴展了權利的內容:一方面,規定實行企業事業組織的職工和國家機關工作人員退休制度,并且退休人員的生活受到國家和社會的保障;另一方面,將物質幫助擴大到了安排“盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

2004年3月第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》(第18條到第31條),其中第23條規定:“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”;第24條規定:“國家尊重和保障人權”。

“建立社會保障制度”和“國家尊重和保障人權”的規定,標志著我國的扶貧幫困工作進入了一個新的階段。幫扶的對象不再有身份的限制:“國家尊重和保障人權入憲昭示,過去那種社會保障只覆蓋國家機關、各黨派、社會團體和事業單位的工作人員,或者國營企業的職工的做法將一去不復返。而代之為廣泛的社會保障群體,既應該包括廣大的農民,也應該包括個體經濟的雇工?！雹俅搌P,孫啟泮:《從歷次制憲與修憲看中國社會保障的發展》,《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》, 2005年第4期。幫扶的手段不再是單一的物質幫助,而是涉及面很廣的“社會保障”,除了各種物質性的保障外,社會服務這種非物質性的保障引起了重視。

三、新中國憲法“扶貧幫困”規定變化的原因及啟示

(一)經濟發展是“扶貧幫困”的前提

“扶貧幫困”首要的問題是要有可扶可幫的物質基礎。沒有經濟實力做后盾,“扶貧幫困”就是空中樓閣?！段逅膽椃ā肺镔|幫助權規定的進步,就得益于國家經濟的恢復。從1949年起國家進行了為期三年的國民經濟恢復和發展工作,到1952年,我國實現了國民經濟的根本好轉,國內生產總值1952年比1949年增長了45.7%。②劉穎:《試析建國初期制度變遷及經濟績效》,《北方經濟》2005年11期?！捌呶濉睉椃ㄎ镔|幫助權規定的倒退也受制于當時經濟嚴重下滑。而從1999年到2004年修訂憲法的幾年間,我國經濟持續增長。2000年國內生產總值為89404億元,比上年增長8.0%,增速加快0.9%。③曾培炎:《關于2000年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2001年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》,《全國人民代表大會常務委員會公報》2001年第3號。2001年,國內生產總值達到95933億元,年均增長9.3%,經濟總量已居世界第6位④江澤民:《全面建設小康社會,開創中國特色社會主義事業新局面——在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告》,《人民日報》2002年11月9日。。2002年國內生產總值躍上10萬億元的新臺階,達到102398億元,比上年增長8%⑤2002年國民經濟和社會發展統計公報中華人民共和國國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/tjgb/ ndtjgb/qgndtjgb/t20020331_15396.htm 2003年2月28日。。2003年國內生產總值116694億元,比上年增長9.1%,人均國內生產總值9030元,按現行匯價計算,首次超過1000美元,跨上了一個重要臺階⑥《關于2003年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2004年國民經濟和社會發展計劃草案的報告》(摘要),《人民日報》2004年3月7日。。

經濟的發展,國家的綜合實力增強,給我國的社會保障事業打下了雄厚的物質基礎,社會保障事業有了長足的發展。據國家統計局公布的數據,2000年全國城鎮已全部建立了最低生活保障制度,共有701萬城鄉居民得到最低生活保障救濟。2001年全國共有2054萬城鎮居民得到政府最低生活保障救濟。2003年全國共有2235萬城鎮居民得到政府最低生活保障。⑦《全國年度統計公報》,中華人民共和國國家統計局http://www.stats.gov.cn/tjgb/。

正因有這樣的經濟和社會福利基礎,才有2004年憲法的“建立社會保障制度”的規定。

2003年后,我國經濟繼續保持良好的發展勢頭:2004全年國內生產總值136515億元,比上年增長9.5%;2005全年國內生產總值182321億元,比上年增長9.9%;2006全年國內生產總值209407億元,比上年增長10.7%。這就為2007年中共十七大提出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活”的任務奠定了物質基礎。正由于有了這樣的物質基礎,國家對社會保障的投入不斷增加。2007年中央財政安排社會保障支出2019億元, 比2006年增加247億元。①溫家寶:《政府工作報告》2007年3月5日。2008年中央財政安排用于社會保障和就業的支出2761.61億元,比2007年增加了458.45億元,按可比口徑增長24.2%②中央財政今年將安排2762億加快社會保障體系建設http://www.sina.com.cn 2008年3月5日中國新聞網。。2009年,中央財政安排社會保障資金2930億元,比2008年增長17.6%③http://www.sznews.com 2010-01-08 15:39深圳新聞網。。

要使社會保障事業進一步發展,發展經濟就是首要的任務。也正因為如此,十七大報告強調:“發展,對于全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化,具有決定性意義。要牢牢扭住經濟建設這個中心,堅持聚精會神搞建設、一心一意謀發展,不斷解放和發展社會生產力。”

(二)中共領導人對困難群體以及民生的重視是社會保障制度建立和發展的思想保障

毛澤東歷來重視對貧困群體的幫助和扶持。他在1937年8月發表的《為動員一切力量爭取抗戰勝利而斗爭》一文,就把救濟失業、賑濟災荒等問題作為抗日救國十大綱領的主要內容。在1945年的《論聯合政府》中指出,在新民主主義國家制度下,“保護工人利益,根據情況的不同,實行八小時到十小時的工作制以及適當的失業救濟和社會保險,保障工會的權利”④《毛澤東選集》第3卷,人民出版社,1991年,第1082頁。。1950年6月,毛澤東在中共七屆三中全會上提出:“必須認真地進行對于失業工人和失業知識分子的救濟工作,有步驟地幫助失業者就業,必須繼續認真地進行對于災民的救濟工作?！雹荨督▏跗谏鐣葷墨I選載》,《黨的文獻》2000年第4期。1950年9月9日毛澤東指示:“叫各地調查解放前失業工人究竟有多少,以便考慮包括這批失業工人的救濟問題。我意只要有可能,他們是應當救濟的。如果不太多,譬如說只有幾十萬人,是可以考慮救濟的。”⑥《建國以來毛澤東文稿》第1冊,中央文獻出版社, 1987年,第390～391頁。由于當時條件不具備,毛澤東的這些思想沒有在《共同綱領》中得到充分的體現,但到“五四”憲法制定時,戰爭結束了,經濟恢復了,毛澤東等領導人扶貧幫困的思想有了堅實的客觀基礎。所以,毛澤東在主持制定“五四”憲法時,把他的扶貧幫困思想融入進來。

鄧小平十分重視扶貧幫困工作?！拔幕蟾锩苯Y束后不久,他就多次提到扶貧幫困的問題。1978年10月11日,鄧小平在中國工會第九次全國代表大會上講話指出:“這(指勞動生產率不高——作者注)決不能成為企業領導不關心工人福利的借口,尤其不能成為工會組織不關心工人福利的借口”⑦《鄧小平文選》第2卷,人民出版社,1994年,第138頁。。同年12月13日,他又指出:“在西北、西南的其他一些地區,那里的生產和群眾生活還很困難,國家應當從各方面給以幫助,特別要從物質上給以有力支持?！雹唷多囆∑轿倪x》第2卷,第152頁。1980年1月16日,鄧小平說:“我們的教師、科學工作者的生活有許多困難迫切需要解決”⑨《鄧小平文選》第2卷,第261頁。。鄧小平的這些認識,體現在了“八二”憲法物質幫助權的規定。

江澤民“三個代表”重要思想、胡錦濤為首的新的領導集體的“以人為本”的思想,是2004年憲法確認社會保障制度的思想保障。

在慶祝中國共產黨成立80周年大會上,江澤民說:“各級領導機關和領導干部,要特別關心那些工作和生活上暫時遇到困難的群眾,把他們的事情擺上重要議事日程,重點考慮,重點解決,切實安排好他們的就業和生活”?！耙M快地使全國人民都過上殷實的小康生活……不斷改善人們的吃、穿、住、行、用的條件,完善社會保障體系,改進醫療衛生條件,提高生活質量。”江澤民在講話中表明了對困難的群眾的關心,以及完善社會保障制度的決心。

2003年10月14日,在中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中,明確提出了“堅持以人為本,樹立全面、協調、可持續發展的發展觀,促進經濟社會和人的全面發展”的科學發展觀。胡錦濤明確提出,要“讓人民群眾享受到改革發展的成果,不斷維護和發展人民群眾的經濟、政治、文化權益。要牢記群眾利益無小事的道理,把實現人民群眾的根本利益落實到改革發展穩定的各項工作中去,特別要落實到關心群眾生產生活的工作中去”①胡錦濤:《在紀念毛澤東同志誕辰一百一十周年座談會上的講話》,《十六大以來重要文獻選編》(上),中央文獻出版社,2005年,第646～647頁。。可見,憲法確認建立“社會保障制度”是江澤民、胡錦濤“始終代表人民群眾的根本利益”,“以人為本”思想的體現。

在2007年中共十七大上,胡錦濤在報告中把以改善民生為重點的社會建設擺在更加重要的位置,使中國特色社會主義事業的總體布局由經濟建設、政治建設、文化建設“三位一體”擴展為包括社會建設在內的“四位一體”。而且對社會建設提出了具體的要求:“加快發展社會事業,全面改善人民生活……覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立,人人享有基本生活保障……絕對貧困現象基本消除。”這充分體現了憲法“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”,“國家尊重和保障人權”的要求。可以預見,在中共十七大方針的指引下,我國的社會保障事業將得到更好更快的發展,“全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標將逐步實現。

(三)社會的發展和進步是國家社會保障制度建立和發展的社會基礎

“社會”在現代意義上是指為了共同利益、價值觀和目標的人的聯盟。“社會”是共同生活的人們通過各種各樣社會關系聯合起來的集合,其中形成社會最主要的社會關系包括家庭關系、共同文化以及傳統習俗。微觀上,“社會”強調同伴的意義,并且延伸到為了共同利益而形成的自愿聯盟。宏觀上,“社會”就是由長期合作的社會成員通過發展組織關系形成的團體,并形成了機構、國家等組織形式。可見,社會的發展意味著人以及人的集合體“社會組織”得到了足夠的重視。新中國社會發展、進步對憲法“扶貧幫困”的促進作用具體表現在以下兩個方面。第一,確認了公民的概念,重視每一個人。1949年《共同綱領》只規定“人民”的權利;“五四”憲法規定了公民的權利,并在某些條款上也使用了“公民”的說法,卻沒界定什么是“公民”;“七五”憲法、“七八”憲法在公民問題上保留了“五四”憲法的規定;“八二”憲法不僅明確規定了“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民”,還將獲得物質幫助的主體由前面幾部憲法的“勞動者”改為“公民”。關于這種改變,筆者認為不是簡單的立法技術的提高,②孔繁華:《論我國公民的物質幫助權》,《河南省政法管理干部學院學報》2003年第6期。與前三部憲法相比,現行憲法1982年憲法最大的變化在于將“勞動者”改為“公民”,勞動者并非法定用語。而是“公民意識”即“人”的意識增強的表現。1949年,戰爭還沒有結束,階級斗爭形勢還相當嚴重,不可能將“人民”與其他具有中華人民共和國國籍的人一視同仁。1954年我國正處于新民主主義社會向社會主義社會轉變的時期,因此當時的任務是集中力量進行社會建設,消滅剝削階級,要求自食其力,非勞動者是不能享受國家無償幫助的。當時盡管有“公民”一詞,但對什么是“公民”并沒有真正的了解。據許崇德回憶:毛澤東就在“五四”憲法草案的“中華人民共和國維護人民民主制度,保護全體公民的安全和一切合法權益”的“公民”旁邊畫了兩條豎線,并寫上“什么是公民”的批語。③許崇德:《中華人民共和國憲法史》,福建人民出版社,2003年,第176頁。1975年憲法更是強調階級斗爭,并且明確規定“不勞動者不得食”。顯而易見,不勞動的“公民”是沒有資格獲得國家的物質幫助。1978年憲法仍然認為獲得物質幫助是勞動者的權利。葉劍英在《關于修改憲法的報告》中就明確地說:“毛主席還教導:勞動者管理國家、管理各種企業、管理文化教育的權利,是社會主義制度下勞動者最大的權利,是最根本的權利,沒有這個權利,就沒有工作權、受教育權、休息權等等?！雹佟度嗣袢請蟆?978年3月8日。十一屆三中全會以后,以鄧小平為核心的黨的第二代領導集體在探索如何建設社會主義的過程中形成了貧窮不是社會主義,社會主義是要共同富裕的思想。他的共同富裕思想是指剝削階級作為一個階級已經消滅,階級斗爭已經不是社會主要矛盾作為前提的基礎上形成的,“公民”這一沒有階級色彩的概念已被普遍接受和使用。鄧小平在有關憲法的講話中就多次提到“公民”,如“要使憲法切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權利,享有充分的公民權利”②《鄧小平文選》第2卷,第339頁。?！肮瘛背蔀閲椅镔|幫助的對象是社會進步的應有之意。

第二,確認社會也應承擔社會保障責任,社會保障不僅僅是國家的義務。

我國歷來都是“強國家,弱社會”的結構。具體的表現就是政府組織多且權力大而廣,非政府組織(社會組織)數量少且權力非常有限。而社會組織的多寡和層次在一定意義上是衡量一個國家文明進程的尺度,參加社會組織的多寡和層次也是衡量個人文明進程的尺度。改革開放前,我國實施的是計劃經濟、政社合一,社會組織數量極其有限、且官方色彩濃厚。黨的十一屆三中全會后,我國相繼進行經濟體制改革、政治體制改革和社會改革,有意識地培育了“社會”,將原來屬于國家的一些職能交給“社會”。鄧小平曾于1980年指出:“我們的各級領導機關,都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規章,放在下面、放在企業、事業、社會單位……本來可以辦好?！雹邸多囆∑轿倪x》第2卷,第328頁。鄧小平在這里明白地表示,要將不該管、管不好、管不了的事交給政府以外的“社會”去管,“社會”因此而得到了較大的發展,不僅有了一定的政治話語權,也有了某些參與管理經濟事物的權利,而且有了一定的經濟實力。從表一④劉求實,王名:《改革開放以來我國民間組織的發展及其社會基礎》,《公共行政評論》2009年第3期?？梢钥吹?從1979年至2007年,根據社會生活和經濟發展的需要,社會組織紛紛成立?！爸袊鴥和饡?、“宋慶齡基金會”等都是在1981至1982年成立的。1983年還成立了“中國殘疾人福利基金會”。這些社會組織在扶貧幫困中起到了很好的作用。基于社會組織的發展以及一些社會組織本身就是慈善性質,又有能力履行責任,1982年憲法改變了以往幾部憲法由國家獨立承擔扶貧幫困責任的規定,改為公民“有從國家和社會獲得物質幫助的權利”,“國家和社會保障殘廢軍人的生活,撫恤烈士家屬,優待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”。

表一 1979年至2007年我國社會組織情況表

憲法如此規定,意味著社會在“扶貧幫困”方面應該要有所作為。與此相適應的是,我國的社會組織在2003年以后又進入了一個新的高潮(見表二)。2003年、2004年、2005年、2006年、2007年社會團體分別以6.8%、7.7%、11.8%、12.3%、10.4%的速度增長。截至2007年,我國的社會組織達到了38.6萬個,還不包括1340個基金會。

眾多的社會組織在我國“扶貧幫困”工作中發揮了重要的作用。如中華慈善總會2006年共募集款物總計6.05億元人民幣。2007年共募集款物折合人民幣14.66億元。2008年募集款物折合人民幣共計40.88億元。中國扶貧基金會2006年投入扶貧資金、物資約1.79億元,受益人口達53萬多人。2007年投入扶貧資金和物資2.287億元,受益人口達62.79萬人。2008年募集資金物資總額6.61億元,全年共完成扶貧救災資金和物資投入4.21億元,受益人口達到221.67萬人。

表二①《統計資料》,中國社會組織網ttp://www.chinanpo. gov.cn/web/。2000年至2007年我國社會組織情況表單位:萬個、%

這一切都表明,“社會”在“扶貧幫困”中起到了重要的作用,而隨著黨的十七大“社會建設”目標的提出,“社會”在“扶貧幫困”中也將發揮更重要的作用。國家和“社會”共同攜手社會保障事業,我國的“扶貧幫困”前景輝煌。

(四)市場經濟是社會保障制度發展的經濟體制基礎

胡錦濤在黨的十七大報告中有多處提到了建設或完善社會主義市場經濟。這說明,社會主義市場經濟在我國今后的發展中具有重要的意義,它對社會保障事業的影響是巨大的。隨著我國社會主義市場經濟的發展和完善,社會保障制度會不斷的進步。

社會保障制度是市場經濟發展的產物,現代工業社會的衍生物。市場機制同計劃機制相比,在資源配置方面具有運行成本低、效率高的優點?！叭绻麤]有市場機制,一個復雜的現代經濟就不能有效地滿足消費者各種不同的偏好,當然也無法創造出富有意義的物質文明”②〔美〕理查德·布隆克:《質疑自由市場經濟》,江蘇人民出版社,1999年,第116頁。。因此,現代的社會保障制度無法同高度集中的計劃經濟相容。1992年10月,黨的十四大提出了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,深化社會保障制度改革是其重要內容之一。1993年11月,黨的十四屆三中全會明確了社會保障制度是中國市場經濟體系的五大支柱之一。1993年3月29日通過的憲法修正案,將“八二”憲法原有的“國家在社會主義公有制基礎上實行計劃經濟。國家通過經濟計劃的綜合平衡和市場調節的輔助作用,保證國民經濟按比例地協調發展”修改為“國家實行社會主義市場經濟”。1999年憲法修正案在分配原則方面增加規定“國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度”。經過這兩次修訂,社會主義市場經濟體制在我國得到了確認,社會保障制度的發展有了經濟體制的基礎③崔鳳,孫啟泮:《從歷次制憲與修憲看中國社會保障的發展》,《哈爾濱工業大學學報(社會科學版)》2005年第4期。。

四、結束語

扶貧幫困是中華民族的美德,也是中國共產黨堅持不懈的主張,從新中國成立時起,黨就領導人民將這種美德和主張寫入了憲法中。受到經濟的、政治的、文化的多種因素的影響,憲法中扶貧幫困的規定發生了一些變化,盡管其中有倒退,但物質幫助權的權利主體不斷擴大、義務主體增加、權利內容得到擴展。扶貧幫困從“八二”憲法,尤其是2004年憲法修訂到現在取得了很大的成績。黨的十七大為憲法“國家尊重和保障人權”、“建立保障制度”的規定描繪了新的藍圖,可以預見,隨著科學發展觀的不斷實踐,隨著經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的不斷推進,我國的社會保障制度將會得到進一步的發展和完善。

(本文作者 湖南師范大學法學院副教授長沙 410081)

(責任編輯 薛 承)

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1003-3815(2010)-03-019-09