勘探開發 用地之對策

□ 文/周玉洪

《物權法》頒布與實施 ，油氣勘探開發用地顯現諸多問題 ，對企業生產經營產生了較大影響 。

土地是財富之母。在所有的資源中，土地是最重要的一種。人類的一切活動，必須依靠土地。作為以勘探開發油氣為主的石油企業，其生存與發展更加離不開土地。隨著社會的進步與發展，國家對耕地保護重視程度的日益加強，民主法治意識的不斷增強，以及隨著《物權法》頒布與實施，油氣勘探開發用地顯現出諸多問題，對企業的生產經營產生了較大影響。

現實與現狀

目前油氣勘探開發用地方式主要有劃撥用地、臨時用地、協議租賃用地、油氣輸送管道用地和相鄰通行用地。根據法律規定，用于劃撥的土地只能是屬于國家享有所有權的土地，不能是屬于集體享有所有權的土地。臨時用地主要是解決建設施工順利進行的問題。協議租賃用地主要用于項目用地數量小、不方便辦理劃撥用地，但又要長期使用的項目用地，如放空區用地、鄉村道路加寬通行用地等。油氣輸送管道用地主要模式是管道路線確定后交由施工單位實施，施工單位與沿線土地承包經營農戶達成給予一定青苗補償后，開挖管溝、埋入管線并回填。

沖突與矛盾

劃撥用地方面。擬用于油氣勘探開發的土地基本上屬于集體所有的土地。要將這些土地劃撥給石油企業用于油氣勘探開發，就涉及征收集體土地問題。征收集體的土地牽涉到安置、補償和農用地轉為建設用地等一系列問題。其審批的權限最低一級都在省級人民政府，有的審批項目還在國務院，所以從征收到劃撥取得土地使用權需要相當長的時間。由于油氣供需矛盾突出，油氣勘探開發確定井位后，就要立即實施，這就形成了劃撥用地與勘探開發的時間矛盾。

劃撥用地涉及的第二個問題就是通過鉆井沒有獲得油氣或不具備投產條件的井場土地。如果進行有效管理，就牽涉到修建圍墻、用人看守，從經濟的角度看很不可取。同時長期將土地荒蕪，沒有將有限的土地進行有效的利用，這也是一種浪費。如果對這類土地不實施有效管理，將會導致被當地農民用于耕種農作物、修建住宅或其他設施，也可能被國家依法收回使用權。隨著油氣勘探開發技術的進步，需要對這些廢棄井進行二次作業等其他目的時，就會形成對同一宗土地給予再次補償，甚至再次辦理劃撥手續的問題。

臨時用地方面。油氣勘探開發采用臨時用地在法律上是沒有障礙的，只是在實際操作中需要注意一些程序。比如：未經縣級以上人民政府土地行政主管部門批準或未取得相關批準證據；簽訂臨時用地合同及補償的對象是農村集體經濟組織，還是農戶？這些問題是造成糾紛的因素。

協議租賃用地方面。協議租賃用地不能改變土地的法定用途，油氣勘探開發用地基本上全部屬于農用地，而油氣勘探開發用地肯定不會用來耕種農作物，這就容易形成一種違法運作，通過支付一筆昂貴補償費而取得的協議租賃用地，也許可能會被收回，甚至被給予行政處罰。

油氣輸送管道用地方面。一是只給予承包經營農戶一定青苗補償，沒有依法設定或合意設立任何用地權利，就開挖管溝、埋設管線，如果物權權利人不同意怎么辦？二是由于油氣管道用地沒有依法設定或合意設立相關土地使用權，如果因新改擴建城鎮、道路、農村公益設施、企事業單位等需壓占油氣管道，土地所有權人及其用益物權人要求石油企業無條件搬遷油氣管道并不給予任何補償，這不僅會給石油企業造成較大損失，而且會給油氣勘探開發的正常生產造成較大影響。三是對于不執行《條例》關于限制使用油氣管道兩側土地的人，給油氣管道造成損害，由于油氣管道用地方式在法律上存在瑕疵，所以石油企業的賠償請求也很難得到法律支持；如果因油氣管道給他人造成損失，石油企業可能依法承擔賠償責任。

相鄰通行用地方面。一是鄉村集資修建鄉村道路時，油氣開采井站已經存在，鄉村要求石油企業也作為被集資對象。如果石油企業不出資，鄉村就會禁止利用該道路通行。二是雖然相鄰方有提供通行便利的義務，但這種通行僅限于一般的、正常合理的通行，鄉村道路通常僅適用于人、非機動車和中小型機動車通行，大型貨車和油氣勘探開發專用車利用鄉村道路通行就會遇到法律障礙。

對策與建議

解決劃撥用地與審批時間矛盾的方法可采用臨時用地。井位確定后，按照臨時用地程序利用土地，同時按照規定申請該宗土地的征收與劃撥。實際操作中，可以將臨時用地程序與征收程序合二為一，只辦理一個形式臨時用地手續，但采用這種模式需要處理好項目投資管理與征地安置費、補償費調差問題。因為在這種模式下，征地安置費、補償費是依據用地當年的標準計算和支付，而征地按照程序層層上報，等到批準后可能已經調整，到時項目又已經完工結算，這就形成一方面要補交征地安置、補償調差費，另一方面又由于項目已經完工結算而無資金渠道的矛盾。這一矛盾需要改進企業項目投資管理和財務管理來解決。

解決沒有獲得油氣或不具備投產條件的井場土地，是否進行有效管理的難題。石油企業可與當地農村集體經濟組織簽訂合同，將其出租或無償交給當地農村集體經濟組織用于種植淺根農作物，并明確約定石油企業可以隨時收回和在提前通知的情況下不作任何補償。這樣既解決了管護閑置井場土地需支付費用而又沒有收益問題，又避免了二次用地再次補償問題，同時也符合法律關于“應當將閑置的礦場交付給農村集體經濟組織耕種”的規定。

解決臨時用地存在的問題。首先在用地前要取得土地所在縣級以上人民政府土地行政主管部門批準；其次在簽訂臨時用地合同時，將土地所在農村集體經濟組織和該土地的承包經營農戶作為共同簽約主體。

解決協議租賃用地矛盾。一是啟動地役權用地方式；二是對于一些非永久建設用地，可采用一年一簽一支付或一次性簽訂、分年度支付的臨時用地方式；三是對于油氣井放空區等一些永久建設用地，其涉及的土地屬于“四荒地”，可以啟用《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》規定的“四荒地”承包經營制度，與“四荒地”所有權人簽訂最長期限不超過50年的承包合同，取得相應土地使用權。

解決油氣管道用地矛盾和問題。在現有法律制度下，一種方法就是啟用《物權法》規定的地役權制度。石油企業通過與土地所有權人及其相關用益物權人簽訂協議，一次性或分年度向土地所有權人及其相關用益物權人支付一定費用，對用于油氣管道土地的使用權在一定期限內進行限制，同時通過登記程序，石油企業在一定期限內取得油氣管道用地的地役權，任何人就不能阻攔地役權人利用土地和侵犯油氣管道用地。

解決油氣管道用地中的矛盾和問題，另一種方法就是可以啟用《物權法》規定的空間權制度。空間權制度對有效利用和保護土地資源有重要意義，同時也為油氣管道用地提供了一種合法方式。

解決相鄰通行用地中的問題。一是石油企業考慮按照農戶出資標準出資參與集資修建鄉村道路，以便獲得通行資格；二是與鄉村協商按實際壓損進行賠償，采用該種方式難度在于不容易達成協議；三是按建設工程零時用地對鄉村道路進行拓寬加固后通行，通行使用完畢后復耕，此種方式的難度在于費用大和僅能短期使用，不能解決長期或多次通行問題；四是啟用地役權制度，對鄉村道路進行拓寬加固，并為鄉村設定約定期限內為石油天然氣企業車輛提供約定標準通行的義務。