提升地方政府政策執(zhí)行力的困境及其解蔽

陳菊香

摘要：公共政策的有效執(zhí)行是政策目標得以實現(xiàn)的主要途徑，政策執(zhí)行力是公共政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵要素。政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行機制、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等。目前在政策執(zhí)行的過程中，各級政府在不同程度上存在偏離政策宗旨的行為，利益錯位和政策執(zhí)行力要素缺失是影響政策執(zhí)行力的主要因素。必須通過架構(gòu)和開通各種路徑以實現(xiàn)地方政府政策執(zhí)行力的提升。

關(guān)鍵詞：地方政府；政策執(zhí)行力；政策目標；政策執(zhí)行機制；優(yōu)化

中圖分類號：D625文獻標識碼：A文章編號：1002-7408(2010)08-0012-03

政策執(zhí)行力是政府工作的生命力，是經(jīng)濟建設(shè)和社會管理的重要保證，是暢通中央政令的重要保證。如何提升政府的政策執(zhí)行力是當(dāng)前公共管理領(lǐng)域的一個重要課題。

一、政府政策執(zhí)行力的內(nèi)涵

“政策執(zhí)行力”是隨著新公共管理運動浪潮從企業(yè)界引人到政府政策實踐領(lǐng)域的新概念。這里的“執(zhí)行力”不同于傳統(tǒng)行政法中的行政行為執(zhí)行力，而是“執(zhí)行力”概念在政府政策實踐過程中的延伸，是黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)行力的重要組成部分。關(guān)于“政策執(zhí)行力”的概念，有學(xué)者認為政策執(zhí)行力是“指能夠準確理解政策目標及方向，并通過精心設(shè)計方案、實施方案和對各種人財物、信息、法律、制度等資源進行集中調(diào)控和使用，從而達到有效調(diào)控政策、完成既定目標的政府內(nèi)在的能力和力量”。也有學(xué)者把政策執(zhí)行力定義為“公共政策執(zhí)行力主體為了達到政策目標，通過對各種相關(guān)資源的調(diào)度、控制和使用，有效地執(zhí)行公共政策的能力總和”。本文將“向度”元索引入概念中，認為“政策執(zhí)行力”是政策執(zhí)行主體準確把握政策目標及方向，有效集中和調(diào)度各種資源，從而有效地執(zhí)行政策的行動力。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行主體執(zhí)行政策時把握的“向度”、“角度”、“尺度”、“力度”、“速度”的具體表現(xiàn)。政策執(zhí)行力的構(gòu)成要素包括政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行機制、政策執(zhí)行資源、政策執(zhí)行環(huán)境等。

二、地方政府政策執(zhí)行力削弱的表現(xiàn)

在政策執(zhí)行的過程中，各級地方政府在不同程度上存在偏離政策宗旨的行為，主要表現(xiàn)為：

僵化執(zhí)行行為：一些政府部門在執(zhí)行政策過程中，沒有準確領(lǐng)會與把握政策的精神實質(zhì)，不考慮自身所處的條件和環(huán)境，機械盲目地照搬政策，使政策僵化，影響政策執(zhí)行的效果；遲緩執(zhí)行行為：政策執(zhí)行的及時性是影響政策執(zhí)行效果的一個重要因素，有的政府部門對上級政策采取觀望或猶豫不決的態(tài)度，導(dǎo)致政策不能及時正確落實；附加條件行為：在政策執(zhí)行過程中，政府部門人為附加一些原政策目標中所沒有的內(nèi)容，使政策的調(diào)整對象、范圍、力度、目標超越了原政策的計劃，改變了原政策的宗旨，影響了既定政策目標的有效實現(xiàn)；做表面文章行為：政策執(zhí)行過程中，政府部門不作為，僅做表面文章，未落實具體的措施，使政策執(zhí)行浮于表面，流于形式，或者象征性地選擇政策的某些部分執(zhí)行；截斷政策行為：政府部門根據(jù)自己的利益需求，對政策的精神實質(zhì)和內(nèi)容進行曲解或取舍，有利于自己的就執(zhí)行，不利于自己的就不執(zhí)行，導(dǎo)致全局的政策不能得到貫徹落實，甚至出現(xiàn)與上級政策宗旨相背離的政策績效；偷梁換柱行為：當(dāng)政策對自己局部利益、眼前利益不利時，政府部門就制定表面上與上級政策精神相一致，實際上相背離的實施方案。以上各種政策執(zhí)行的“策略行為”違背了公共政策的“公共性”屬性，使政策執(zhí)行過程偏離了“公共性”航向，削弱了政策的執(zhí)行力度，使政策發(fā)揮不出既有的效益。

三、地方政府政策執(zhí)行力削弱的癥結(jié)所在

地方政府政策執(zhí)行中出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象，究其原因，主要有兩個方面：

1利益錯位。利益因素是影響政策執(zhí)行力的主要因素。馬克思指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)。”布坎南的公共選擇理論也認為政府是“經(jīng)濟人”，有追求利益最大化的傾向。這種利益性對相關(guān)政策執(zhí)行的影響是深刻的。一方面，公共政策本質(zhì)是對社會利益進行再分配，是對社會利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整和規(guī)劃。“政策是集中制定的，政策制定者考慮的是整體的利益”，而“政策執(zhí)行是分散進行的，執(zhí)行者往往要考慮其局部利益，這種局部利益與整體利益的差異性，往往制約著地方政府公共政策的執(zhí)行力”；另一方面。地方政府及公職人員也有自己的特殊利益，這種利益是當(dāng)前地方政府及公職人員執(zhí)行政策的巨大動力，但往往促使政策的私利化執(zhí)行。這種政策和政策執(zhí)行主體的利益錯位，使政策執(zhí)行主體的行為往往偏離政策原宗旨，弱化了政策的執(zhí)行力度。

2政策執(zhí)行力要素缺失。政策執(zhí)行力是政策執(zhí)行主體、政策執(zhí)行制度、政治執(zhí)行資源等要素的集合。政策執(zhí)行力要素的缺位，影響了政策的有效執(zhí)行。當(dāng)前政策執(zhí)行力要素缺失主要體現(xiàn)在以下四個方面：

(1)政策執(zhí)行機制不完善。政策執(zhí)行環(huán)境是不斷變化的，但各級地方政府的政策執(zhí)行機制未能得到及時的調(diào)整和完善，使政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)缺少溝通、缺乏競爭、公民參與不足、監(jiān)督乏力、責(zé)任不明確、信息不暢等現(xiàn)象，影響了政策的有效執(zhí)行。(2)政策執(zhí)行人員素質(zhì)欠佳。政策執(zhí)行人員的價值觀、能力、責(zé)任意識、品格等素質(zhì)對政策執(zhí)行力有著直接的影響：影響著政策執(zhí)行力的“向度”。影響著政策執(zhí)行力的“強度”，影響著政策執(zhí)行力的“力度”，直接影響著政策執(zhí)行力的“剛度”。(3)政策執(zhí)行資源不足。政策執(zhí)行資源包括經(jīng)濟資源、信息資源、權(quán)威資源等方面。地方政府政策執(zhí)行資源不足主要體現(xiàn)為信息資源不足、人力資源不足、權(quán)威資源不足等。(4)政策執(zhí)行監(jiān)督乏力。由于政策在執(zhí)行過程中具有較大的彈性空間，因此政策的執(zhí)行需要在一定的監(jiān)督下進行，以最大限度地規(guī)避政策執(zhí)行走樣等問題。但當(dāng)前政策執(zhí)行過程的監(jiān)控力還不足，存在部分監(jiān)控主體虛置、監(jiān)控內(nèi)容有失偏頗、政策執(zhí)行績效評估不到位、對政策執(zhí)行偏差行為處罰力度不足等現(xiàn)象。

四、提升地方政府政策執(zhí)行力的路徑選擇

地方政府政策執(zhí)行力是聯(lián)系地方與上級政府、地方政府與群眾的重要紐帶和橋梁，是把公共政策理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的關(guān)鍵性要素，因此必須通過架構(gòu)和開通各種路徑以實現(xiàn)地方政府政策執(zhí)行力的提升。

1完善政策執(zhí)行機制。完善的政策執(zhí)行制度是提升地方政府政策執(zhí)行力的根本因素，是保證政策有效執(zhí)行的制度保障。制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利最大化或效用最大化的利益的個體行為”，“沒有恰當(dāng)?shù)闹贫龋魏我饬x的政策都可能失敗”。完善的政策執(zhí)行制度對規(guī)范和抑制政策執(zhí)行中因利益錯位而出現(xiàn)的政策執(zhí)行偏差行為具有重要的抑制作用。要完善政策執(zhí)行制度必須：

(1)優(yōu)化信息溝通機制。公共政策執(zhí)行力在很大程度上取決于公眾的認可、支持和參與。而公眾對政策的認可、支持和參與又與公眾獲得的信息密切相關(guān)。有效的信息溝