回顧與反思：我國農村五保供養制度發展歷程

陳 晨

(安徽財經大學財政與公共管理學院,安徽蚌埠 233041)

農村五保供養制度“是針對農村中缺乏或喪失勞動能力、無依無靠、沒有生活來源的老、弱、孤、寡、殘疾人員,由鄉、村兩級組織負責向其提供保吃、保穿、保住、保醫、保葬(保教)五個方面的援助的一種社會救助制度。”1956年1月發表的《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》和同年6月第一屆全國人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示范章程》兩份文件標志著五保供養制度的創立。五保制度在 50多年來的發展歷程中歷經了集體救助模式和國家救助模式兩個制度時期,但在由集體救助模式向國家救助模式轉變的過程中出現了三次救助水平的波動,本文試從籌資機制的角度思考出現波動的原因,并據此提出通過對籌資機制中的籌資主體、籌資客體和籌資程序進行優化,構建合理、高效和可持續的籌資機制,夯實五保制度的物質基礎,進一步完善我國農村的五保供養制度。

一、我國農村五保供養制度發展歷程回顧

新中國成立后,黨和國家十分關心農村鰥寡孤獨殘疾人的生存權保障問題,但囿于國家財力有限,在創立農村五保供養制度時,國家財政缺位,五保制度轉變為依靠集體經濟支撐的集體救助事業。這與社會救助制度的定義存在一定的出入,社會救助制度是指“公民因為各種原因導致難以維持最低生活水平時,由國家和社會按照法定的程序和標準向其提供款物接濟和服務,以使其基本生活得到基本保障的社會救助制度。”正是由于該問題的存在,農村五保供養制度的發展歷程被劃分為集體救助(包括農業合作社和村提留、鄉統籌兩個階段)和國家救助(包括農業稅和后農業稅兩個階段)兩個時期,集體救助時期始于制度創立的 1956年,止于 2000年農村稅費改革安徽試點,2000年至今為國家救助時期,即 2000年國家財政才開始承擔五保供養資金。《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要》和《高級農業生產合作社示范章程》兩份文件的發表,標志著農村五保供養制度創立并進入了農業合作社階段,同時也是集體救助時期的起點。該階段的籌資主體為生產隊,籌資客體為生產隊提留的公益金,籌資程序為集體經濟在分配前預留一定量的公益金用于五保供養制度。十一屆三中全會以后,家庭聯產承包責任制施行,集體經濟實力弱化,五保供養制度開始逐步進入村提留、鄉統籌階段。村提留是承包經營集體土地和其他生產項目的社員和企業向村集體經濟組織繳納的管理費和集體積累。鄉統籌費是指鄉(鎮)合作經濟組織依法向所屬單位(包括鄉鎮、村辦企業、聯戶企業)和農戶收取的,用于本鄉(鎮)范圍內的村兩級辦學(即農村教育事業費附加)、計劃生育、優撫、民兵訓練、修建鄉村道路等民辦公助事業的款項。但是直到 1994年1月,國務院才頒布了我國第一部關于五保供養工作的專門法規《農村五保供養工作條例》,規定五保供養所需經費和實物,應當從村提留或者鄉統籌費中列支,不得重復列支,在有集體經營項目的地方,可以從集體經營的收入、集體企業上交的利潤中列支。2000年農村稅費改革安徽試點,農村五保供養制度進入農業稅階段,同時 2000年也是國家救助時期的開端。該階段的籌資主體為國家,籌資客體為農業稅附加,籌資程序為國家依據稅法征收農業稅附加。稅費改革取消了“村提留和鄉統籌”,農民按一定比例繳納農業正稅和農業稅附加。農業附加稅用于村干部工資、村辦公經費和農村五保供養等支出,不足的部分主要由上級政府通過財政轉移來解決。2004年農業稅及其附加取消,農村五保供養制度進入后農業稅階段。2006年1月,國務院發布了新修訂的《農村五保供養工作條例》,明確規定今后五保供養資金在地方人民政府預算中安排。

二、我國五保供養制度救助模式的轉變與問題

通過對我國農村五保供養制度發展歷程的回顧,可以發現五保制度在由集體救助模式向國家救助模式轉變的過程中出現過三次救助水平的波動。第一次是十一屆三中全會后家庭聯產承包責任制施行,集體經濟弱化,農村五保供養資金出現困難。第二次救助水平的波動出現在 2000年農村稅費改革安徽試點后,從表面上看,這次稅費改革穩定了五保資金的供給,但實際情況卻是各級財政五保資金的轉移支付方面缺乏規范性,互相推諉現象嚴重。第三次救助水平的波動出現在 2004年農業稅及其附加取消時,從 2004—2006年間,五保資金的籌集再次出現由于各級財政在農保資金分擔比例方面劃分不明確的問題,各級財政相互推諉。三次波動的出現表明我國農村五保供養制度籌資機制的設計是存在缺陷的,籌資主體和籌資客體幾經變化,籌資程序方面存在籌資渠道單一,各級財政在籌資責任分擔比例不清的問題,具體情況可以通過表1反映出來：

表1 我國農村五保供養制度籌資機制情況

我國農村五保供養制度在進入國家救助時期后,籌資主體轉變為國家,按照公共產品理論來說,這種籌資主體的選擇是正確的。五保供養制度是為農村鰥寡孤獨殘疾人設立并提供保障生存權的純公共產品,這與“政府主要是通過無償征稅來提供純公共品”的理論主張是一致的。但考慮到社會保障社會化趨勢和社會救助的內涵,現有籌資機制的籌資主體仍有優化空間。籌資客體伴隨著籌資主體的優化,也需要進一步的優化,可以不僅僅局限于財政資金。籌資主體和籌資客體發生變動的情況下,必然會導致籌資程序的變化。對我國農村五保供養制度現有籌資機制進行優化,夯實五保制度的物質基礎,可以實現五保制度的優化,為農村鰥寡孤獨殘疾人提供更好的生存權保障服務。

三、我國五保供養制度的完善

在回顧我國農村五保供養制度發展歷程的基礎上,從籌資機制的角度思考五保制度在由集體互助向國家救助轉變的過程中出現三次救助水平波動的原因,提出一個構建合理、高效和可持續的籌資機制為核心的農村五保供養制度優化方案。方案的具體情況如圖1所示：

在圖1中,整個農村五保供養制度完善方案的核心是構建合理、高效、可持續的農村五保供養制度籌資機制。構建合理、高效、可持續的籌資機制應該從籌資主體、籌資客體和籌資程序三個方面著手：

(一)籌資主體

社會保障社會化其中一個很重要的內容是社會保障基金的籌資社會化,該籌資社會化包括籌資主體的社會化,“社會保障基金制度必須堅持社會性方向”。同時在社會救助的定義中也提到,社會救助是由國家和社會提供的。所以在圖1中籌資主體的優化提出了變國家的一元主體結構為國家和社會二元主體結構。

圖1 我國農村五保供養制度完善圖

(二)籌資客體

現有的籌資客體為國家財政資金,雖然該做法符合財政學公共產品理論的相關主張,但從提高農村五保供養救助水平的角度來看,現有福利彩票收益在五保資金投入數額方面仍有很大的提升空間,社會慈善資金作為一種籌資客體也是大有作為的。

(三)籌資程序

籌資程序的優化主要是明確各級財政間的籌資分擔比例和拓寬籌資渠道。我國的“財政體制是 ‘一級政府,一級財政',因此不能抹殺任何一級政府的籌資義務,否則就是實際上否認了這一級財政的公共性質。”在財政學關于公共產品供需關系的理論中存在一個供需倒掛的問題,即財政級別越低其所面臨的與之相對應的公共產品需求級別的需求量越大。基于財政受財力所困難當重任,在這種情況下,財政較高的層級要對財政較低的層級進行財政資金的轉移支付,結合實際,即中央政府要承擔主要的五保資金籌集比重,在地方財政吃緊的情況下,要及時、足額地進行財政轉移支付。籌資渠道的拓寬可以結合籌資客體的變動而進行調整。

[1]鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社,2005：280.

[2]王洪春.社會保障學[M].合肥：合肥工業大學出版社,2007：206.

[3]陳共.財政學[M].北京：中國人民大學出版社,2007：43.

[4]殷俊,趙偉.社會保障基金管理新論[M].武漢：武漢大學出版社,2007：5.

[5]董嵐.論農村公共產品供給的籌資機制及其法律保障[J].中央財經大學學報,2007(11).