增強基層政府基本公共服務提供能力的思考

楊 桐

(大連理工大學,遼寧 大連 116024)

當前,我國正處在從初步小康向全面小康社會過渡、從生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期,公共服務需求的規模、結構、層次和特征都發生了深刻的變化,并呈現出高速增長、多樣化和差異性的趨勢。但是,日益擴大的地方公共服務需求與嚴重不足的地方公共服務供給矛盾凸顯,已成為制約地方經濟、社會進一步發展的瓶頸。因此,黨的十七大報告提出了“完善省以下財政管理體制,增強基層政府提供公共服務能力”這一新的命題,從而為解決基層政府財政困境提供了明確的建設性思路。

一、我國基層政府的界定

1994年“分稅制”改革以后,我國的縣、鄉政府被置于地方政府的低端層級,即被稱為基層政府。近年來隨著農村稅費制度及省以下財政體制的改革,基層政府出現了比較明顯的財政困難,特別是鄉鎮政府的結構和功能都不完備,財政保障能力非常有限,難以有效地實現其治理目標。從構建各級政府財力與事權相匹配的公共財政體制出發,應把縣級政府作為基層政府。

(一)縣級政府是治理縣域社會的主體

在我國的政治體制中,縣級政府是由中央政府設置的直接治理某個特定縣域社會的公共權力機構。自秦代以來,縣就一直是我國穩定的行政區域和設置,由于縣所處的環境和治理的區域都是農村地區,因而縣級政府就是直接治理農村地區的政府,縣治是傳統社會尤其是農村社會的最基本的治理方式。近代以來,隨著城市化進程的推進,增加了縣級市、市轄區和自治旗、特區等縣級行政單位。從全國的情況來看,廣大的農村地區在行政區劃上仍然分屬于若干個縣,形成了具有不同特點的縣域社會,縣域社會基本上就是區域性的農村社會,由縣級政府來具體治理。與此相適應,縣域發展的程度和水平與縣級政府能力的強弱有直接的關聯。如果縣級政府能力強,就能夠對縣域社會進行有效的治理并推動縣域社會的發展;反之,如果縣級政府的能力衰弱或能力缺失,它所治理的縣域社會的發展也將是緩慢的或滯后的。

(二)縣級政府在統籌縣域社會發展中發揮著重要的作用

理論上,基層政府由于具有明顯的社會性和基層性的特點,使得提供基本公共服務成為基層政府最為重要的職能之一,而基本公共服務的提供又是以財政能力為前提和基礎的。與縣級政府相比,鄉鎮政府的財政能力較弱,不能保障最低公平要求的基本公共服務的提供。同時,基層政府級次多,會相應增加事權劃分的難度,導致縣級政府和鄉鎮政府職責權限的交叉和錯位。

從我國縣、鄉政府的收支情況看,2006年縣級財政收入為 5359億元,占地方財政收入的 29.3%,鄉鎮財政收入為 1879億元,占地方財政收入的 10.3%;縣級財政支出為 11658.28億元,占地方財政支出的 38.3%,鄉鎮財政支出為 2251.69億元,僅占地方財政支出的 7.4%。從具體支出項目看,基本建設支出縣級占 25%,鄉級占1%;支農支出縣級占 44%,鄉級占 13%;教育事業費縣級占 54%,鄉級占 11%;社會保障補助支出縣級占 22%,鄉級占 1%;行政管理費縣級占 42%,鄉級占 18%。這表明,縣級政府作為直接面對農業和農村的基層政府,應成為實行工業反哺農業、城鄉反哺農村的中心,以及建設社會主義新農村的主要載體。“三農”問題和城鄉協調發展也只有在縣域社會內才能得到有效解決。

(三)縣級政府是完善省以下財政管理體制的重心

我國新一輪財政管理體制改革的重點是完善省以下財政管理體制,加大省以下財力差異調節力度,增強基層財政保障能力。其最終目標是基于公平的轉移支付,保障轄區內居民獲得均等化的基本公共服務。一般來說,基本公共服務均等化的實現受到現實財力分配格局和財力可承受能力制約。基于我國完全均等化的壓力過大,均等化只能逐級、逐步推進。近期內可按照城鄉統一的“低水平、保基本、廣覆蓋”的原則,側重于轄區內縣域間和縣域內城鄉間基本公共服務水平差距的縮小。這也說明,解決全國縣域財政問題是理順地方政府財政關系的核心和必要途徑。

二、基層政府職能與基本公共服務提供能力

政府職能是指政府的行為方向和基本任務,是政府對社會承擔的責任和義務,強調政府“應該干什么”、“需要干什么”。理論上政府職能通常分為三大部分：政治職能、經濟職能和社會管理職能。受社會發展的歷史階段、發展水平等因素的制約,在實踐中政府職能的結構形式是有梯度和層次性的,并且職能形態不是一成不變的。隨著經濟的高速發展和市場體制的完善,政府的公共服務職能越來越重要,于是公共服務職能便從社會管理職能中分離出來,形成獨立的職能而加以強調和突出。政府改革發展與職能演變的歷史過程和路徑,基本的規律是首先從以經濟服務為主,逐步擴展到以社會性公共服務為主,最后社會性的公共服務便成為政府公共服務的主要內容。

新制度經濟學理論認為：政府與公眾之間是一種委托-代理關系,公眾是政府的委托人,政府是公眾的代理人。單純從經濟角度來考慮,政府的存在是為了增進人民的集體福利,作為代理人的政府職能就在于提供品質優良的公共服務,只有增進了以公共服務為載體的集體福利,政府的存在才有合法性,這就必然要求政府樹立以民為本的服務理念。1998年我國正式將公共服務列入政府的五大職能范圍,黨的十六屆三中全會又提出了適應社會主義市場經濟體制的政府職能是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。”進一步明確了政府的基本職能應歸位到提供公共服務上來。

基層政府存在的合理性是為了縮小管理幅度,降低組織成本,其目的就是適應各地不同需要,能夠有效地解決本轄區居民基本公共服務方面的訴求。和較高層次的政府相比,基層政府作為空間距離上最貼近民眾的政府層次,更容易準確地了解地方的公共需求,真實反映公民對公共服務的價值偏好,并根據資源條件最大限度地予以滿足,實現社會福利最大化。基于基層政府比較高層次政府在提供基本公共服務方面更有效率和優勢,為轄區提供數量充足、質量上乘、公眾滿意程度高的基本公共服務就成為基層政府的核心職能。隨著我國經濟體制市場化改革以及公共財政體制改革進程的加快,地方政府,特別是基層政府在經濟上越來越成為一個相對獨立的主體,在決策、提供地方性基本公共服務方面的作用不斷增強,基層政府的競爭重點也相應地從資源稟賦的比較優勢逐步向提供基本公共服務的比較優勢轉化,從產品競爭轉向基本公共服務質量與水平的競爭。

政府能力可以從多個視角來研究和把握側重點。對于一個基層政府來說,基層政府能力就是對自身的管理能力和對縣域社會的治理能力,它涉及到經濟、政治、社會、文化等諸多方面,是由規劃發展能力、制度創新能力、資源配置能力、市場規制能力、提供公共服務的能力、組織協調能力、社會管理與控制能力等這些具體能力有機結合在一起而形成的綜合性系統。但是,各種能力在不同的時期所處的地位和所起的作用是不一樣的。根據政府職能與政府能力的相關性,當前基層政府能力建設的目標取向就在于如何有效提升基本公共服務的提供能力。從產出來看,基層政府能力就是基層政府如何有效地運用現有資源提供基本公共服務的能力,即在實施公共服務職能過程中,提供滿足地方社會公眾需要的基本公共服務的功能及其有效性。對基層政府來說,提供基本公共服務的能力是一個非常重要的方面,在整個能力系統中處于主導地位,是市場經濟條件下基層政府的核心能力。

基層政府基本公共服務的提供能力應主要包括提供基礎教育的能力、提供基本醫療衛生的能力、提供基本社會保障的能力、提供生產生活基礎設施的能力、提供社會公共安全的能力、提供公共文化的能力、提供環境保護的能力等。對于一個縣域社會來說,基本公共服務的提供能力大小,成為解決“民生”問題的關鍵點,直接影響著縣域社會發展的速度和水平。只有不斷增強基本公共服務的提供能力強,才能確保資源、資本、技術和人才源源不斷地涌入,進而促進縣域經濟和社會形成良性循環發展的態勢。

三、基本公共服務提供能力提升的實現途徑

(一)以基層政府職能重心位移為依據,合理調整財政支出結構

我國從 2001年開始進入社會主義市場經濟體制的完善階段。這一階段對加強政府基本公共服務提供能力建設提出了新的更高的要求。2004年我國政府明確提出建立“服務型政府”的目標,標志著政府范式由“管制型”向“服務型”的轉變。基層政府作為整體服務型政府建設的一個基礎性環節,提供基本公共服務的作用日益顯著,基本公共服務提供能力是關系到服務型政府建設進程的一個至關重要的因素,因而其職能重心必然要調整和轉變到提供高效的基本公共服務上來。

從我國目前的狀況看,長期以來,我國基層政府職能形態不協調,職能轉變不到位,主要表現在突出和強化經濟職能,忽視和淡化公共服務職能,造成基本公共服務供給上“缺位”,經濟社會發展嚴重不協調。總體上,基層政府基本公共服務的提供普遍存在著總量不足的問題,特別是農村地區供需矛盾仍然較為突出,農村居民,尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務。在財政支出結構方面,則反映為經濟性支出和社會性支出結構不合理。經濟建設費占財政支出的比重雖呈下降的趨勢,從 1978年的 64.08%下降到2006年的 26.56%,但仍占財政支出的較大比重,反映出財政支出仍被大量地用于政府沒有比較優勢的項目上,介入到那些本應由市場力量發揮主要作用的領域,負擔了應由市場承擔的支出,特別是進入競爭性和盈利性的經濟領域;社會性支出比重上升緩慢,2006年財政教育支出占 GDP的比例為 2.57%,占財政支出(不含債務)比例為 13.39%,科學研究的支出占 GDP的比例為 0.80%,占財政支出(不含債務)的比例為4.18%。橫向比較來看,據 2005年世界銀行資料顯示,世界上 151個國家平均公共教育支出占 GDP為 4.4%,其中低收入國家為 3.2%;公共衛生保健支出占GDP的比例為 5.8%,其中低收入國家為 1.5%,中低收入國家為 2.7%,中等收入國家為 3.0%,高收入國家為 6.6%,而我國僅為 2%。這表明我國財政支出的經濟建設偏好和“越位”現象并沒有得到根本改變,財政支出的“公共性”特征沒有得到切實的彰顯。

財政支出作為市場經濟條件下一種滿足社會共同需要的資源配置活動,財政支出結構實質上體現了政府職能狀態和政府社會經濟政策。一方面,政府職能決定財政支出結構,有什么樣的政府職能,就會有什么樣的財政支出結構。另一方面,財政支出的規模和結構不僅影響政府的運行和職能的實現,關系到公共服務環境的建設,而且具有很強的引導和示范效應,對政府轉型和基本公共服務能力的增強起著重要的支撐作用。為此,基層財政要增強財政支出的公共性,針對不同地區的實際,確定基本公共服務內容的主次和提供重點。對于經濟基礎條件很差,大部分人口尚未實現溫飽的農村地區,應把盡快脫貧致富作為首要目標,加大生產、生活基礎設施建設,改善農村的經濟環境,建立健全社會救助體系。對新型農村合作醫療和農村最低生活保障覆蓋率低的農村地區,要加大補貼力度,提高補貼標準,力爭在短時間內實現全覆蓋,做到應保盡保。

(二)以增強基層財政能力為重點,完善公共財政體制

我國現行公共財政體制的主要缺陷是中央政府與地方政府在財政能力上存在著不平衡性,財力與事權縱向不對稱。我國公共財政體制在 1994年以后的實際運行中,出現了事權的重心下移而財力的重心上移的這樣一種背離。從表2可以看出,近年來中央財政收入占財政總收入的比重呈上升趨勢,從 2002年的 45.0%提高到2007年的 54.1%,中央財政支出占財政總支出的比重呈下降趨勢,從 2002年的 30.7%下降到 2007年的 23.1%;而地方財政收支比重的變化趨勢正好相反。

表1 中央財政收支與地方財政收支比重比較單位%

在地方政府的四個層級中,也存在著這種財力和事權的轉移情況。省級和市級的財力比重逐漸上升,進一步加劇了基層財政的困難。這說明在各級政府之間的事權劃分不規范的情況下,基本公共服務的事權主要是由基層財政來承擔的,基層政府在其有限的財政收入水平上負擔的事項偏多,而在許多發達國家,這些基本公共服務大多由中央和省級財政負擔。就財力而言,基層政府缺乏與經濟增長相關性強的主體稅種,稅收收入規模小、彈性低、較零散、征收成本高。由于中央政府與地方政府之間的縱向財政不均等,加之規范的財政轉移支付制度尚未完善,使得基層政府提供基本公共服務的總體能力大大削弱,影響了基本公共服務水平均等化的實現。

以增強基層政府基本公共服務提供能力為契機,需要著力從兩個方面來完善我國公共財政體制：

一是重新界定各級政府的事權。基層政府的事權是基層政府基本公共服務提供能力的前提,只有以法律的形式清晰、嚴格規定各級政府的專有事權和共有事權,才能使基層政府有效地發揮基本公共服務的提供能力。

二是在體制上真正實現財力與事權的統一。財力一般指一級政府可支配的財政收入,財力都是手段,是為履行特定事權服務的。由于我國地方政府,特別是基層政府不具有完備的財權,因而需要通過建立規范的轉移支付制度,解決事權下放后的財力配置問題。中央財政和省財政要以保障農業縣財政為重點,加大對農業縣域的一般轉移支付規模,擴大基層政府的財政支出自主權,充分調動和發揮基層政府促進農業和農村發展的積極性。

同時,要按最低標準的基本公共服務均等化的要求,針對基本公共服務的項目實行專項轉移支付,并取消要求基層財政提供配套資金的約束條件。另外,有條件的省級財政應逐步建立以橫向補償性為特點的轉移支付機制,把有效緩解基層財政困境作為近期目標,通過提高貧困縣域的人均轉移支付數額,來縮小轄區內基層政府基本公共服務提供能力方面的橫向差距,充分發揮橫向轉移支付的均等化功效。

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