剖析黨政部門拉法院“會商問題”現象

吳曉靜

剖析黨政部門拉法院“會商問題”現象

吳曉靜

隨著我國法治國家建設的逐步推進，各級黨委政府越來越注重以法律手段解決問題，也越來越注意在法律范圍內行事，一些地方已提出要打造法治城市，最近國務院也出臺了 《關于加強法治政府建設的意見》。這些無疑都是好事情，但在法治城市、法治政府打造過程中，有一個比較普遍的現象值得重視但似乎尚未引起重視，那就是一些地方黨政部門習慣于拉法院“會商問題”。我們應該如何看待這一現象？筆者擬作以下的分析。

“會商”的典型情形

不少地方的黨委、政府及其工作部門，需要或者想要以法律手段處理某些事情時，往往會要求法院派人參加會商，為黨政部門的行為提供法律意見。會商的內容，有時候是針對一些政策把握等面上的事情，更多的則是對地方或者部門所遇到的重要的具體問題尋求解決辦法，其中相當一部分是事先存有甚至定好努力方向的事情。而按照慣例，參與會商的法院工作人員一般會是重要的業務領導，甚至有時會由一把手親自出馬，這既表明法院對黨政相關工作的重視，也便于咨詢方獲得一種“可靠的”——即比較確定地代表法院意見的——咨詢結果。會商的召集者通常認為讓法院參與會商是再正常不過的事情，認為法院有責任派“說話管用的人”參與會商。因此實踐中，無論法官們在會商中是否申明或者如何強調“僅代表個人意見”，他們實際上都是作為法院的代表 （或者簡單說就是代表法院）在發表意見。有些法院、有些法官會認為這是法院服務大局的當然要求，也是體現自身重要性的大好機會，因此會全力以赴、樂此不疲；但也有些法院、有些法官對此感到憂慮、感到為難。

“會商”的好處

黨政部門與法院會商，可以對相關法律法規掌握得更為準確，對于依法決策、依法行政，確有一定益處。于召集會商的部門來講，有法院作參謀，通過事前的合法性評價，增加了部門行為的法律上安定性，可以減少行為的“硬傷”。就部門之間協同聯系而言，有了事前的會商，可以達到勁往一處使、避免無用功的效果，這對于整體上節約權力行為的社會成本無疑是有意義的。

在我國現行體制下，這種不同部門之間的補益共濟機制應當說是一種典型生態，幾乎所有的機關工作人員都熟悉或者都需要熟悉這種機制與生態。其他國家的不同機關之間實際上也會有這種協同機制，只不過我國更加強調這一點，通常是把它提高到一種政治覺悟的高度，既以其作為起碼的工作要求，也以之為一種衡量政治上成熟程度的指南與標桿，所謂“大局意識”，或者以前說得較多的“一盤棋思想”，主要就表現在這個上面。毋庸置疑，這也是我國的執政黨以及我國政府特別有凝聚力、戰斗力，特別能夠辦成大事的重要原因所在。正因如此，我國權力體制內絕大部分成員，包括相當一部分法院工作人員，都會認為黨政部門拉法院“會商”是再正常不過的一件事情。

“會商”的負面效果

對法院工作比較熟悉的同志可能知道，黨政部門拉法院“會商”也有負面效果。就正在辦理中的訴訟案件而言，這種“會商”要么構成一種案外人對法院正常辦案的干預，要么就是讓作為裁判者的法院跟作為當事人或者其利益代理人的部門坐到一起去“談事”，其不當性是顯而易見的。就尚未進入法院工作范圍的事情所做的“提前會商”而言，實際上也有負面效果，至少有以下兩點。

其一，妨害程序正義。司法普遍遵循的程序正義原則——也稱作正當程序原則，它是賦予司法裁判以權威性和公信力的基礎——的要求至少包括以下三點：只有親歷案件審理的人才有資格對案件作裁判；只有經過正當程序審理之后才能作出裁判；只有對經過正當程序審理的被告才能作出裁判。然而黨政部門要求法院提出意見的事項往往就是一些具體的案件，或者是有可能進入訴訟甚至準備做成訴訟案件的事情，黨政部門想要法院在事情以訴訟方式進入法院之前即對其作為訴訟處理將可能面臨的結果作出盡可能確定的預判，以便其決策，往往還會要求法院為相關事項的“法律解決”提供“行動路線圖”。顯然，參與“會商”被要求提供意見的法官將會發現，他面臨遵循還是背離程序正義原則的艱難選擇：不提供意見或者以籠統的說法敷衍吧，會被認為不顧大局，有政治風險；提供具體意見呢，則屬于沒有審理案件的人以法官身份對于尚未被審理的事情提前形成并透露了裁判決定。

如果說程序正義在法院以外的人看來比較“虛”，不那么確定和值得敬畏的話，那么實際操作中法院可能遇到的困難會現實和嚴重得多：進入訴訟之后得以查明的案件事實往往與咨詢方先前提供的情況不盡一致 （這既可能源于咨詢方和被咨詢方的法律水平限制，也可能源于對方當事人采用了出乎預料的訴訟策略或者掌握了特別有分量的訴訟材料），以至于依法本應作出與法官在“會商”中提供的意見不盡一致的裁判，那么法院就會面臨是依法裁判還是“信守承諾”、為“政治效果”而犧牲“法律效果”的艱難選擇。對于那個（或者那些）被這種“會商”所針對的對方當事人而言，如果得知了這種“會商”的事實，他們會感到——至少會指責說——法院跟有關部門是串通好了在“對付”他們，法院一開始就沒有站在一個公正的立場上，相關的訴訟只是追求已經被設定好了的特定結果的一個“局”。

站在社會公眾的立場上來看，這種指責也很容易引起共鳴，因為法院的立場確實是“事先”就有一定預設的，這種預設既可能出于會商召集者的意志，也可能源于參與會商的法院官員的表態。那么是不是不讓對方當事人以及社會公眾知道“會商”的事實就行了呢？策略上講當然是如此，但這就意味著堂堂的黨政部門以及人民法院在偷偷摸摸地、不欲為公眾所知曉地干著一些重要的正經事情，這本身就是很難向公眾交待的。

其二，觸及法官職業道德紀律。2001年最高人民法院發布了《中華人民共和國法官職業道德基本準則》，至今有效。該《準則》第11條第2款規定：“法官在宣判前，不得通過語言、表情或者行為流露自己對裁判結果的觀點或者態度。”顯然，黨政部門就具體案件咨詢法院意見想要得到的就是對具體訴訟案件——不論是已經進入訴訟尚未審結的還是即將進入訴訟或者可能進入訴訟的——的裁判結果的觀點或者態度，實際上是要求法官給出一個違反其職業道德準則明文要求的答案。

權衡與建議

眾所周知，法官是一個道德要求很高的職業，社會各界都希望法官們能夠嚴守職業道德；同時，越來越被社會公眾所接受的一個法律觀念，就是司法工作必須注重程序的正義性、正當性、合法性。因此，可以說在審判之外、審判之前要求法官對解決具體問題提供確定的咨詢意見甚至“行動路線圖”的做法是違背法官職業要求的，盡管可能符合“一盤棋”理念，但對于建設法治國家來說實屬有害。

以上的結論，可能會被一些人認為是在迂腐地固守法官職業道德，認為是對法官職業道德的機械理解甚至誤讀，因為正常情況下黨政部門通過會商所要處理的事情都有其正當目的，即使準備“針對”某些人通常也是在“針對”“壞人”。這種認識相當普遍、相當具有迷惑性，因而也特別值得注意。黨政部門為某些正當事情 （包括懲治“壞人”）的法律解決而制定并爭取達到某種工作目標固然是正當的，但是人民法院及其所有法官的正常的工作機制則是完全不同的另一種情形：首先，法官的工作是保證審判按規定程序進行，并在此基礎上依據審理結果作出裁判，而不能有任何預設的目標，不能按某種預設目標去“走程序”，這就決定了法官的職業思維模式及職業行為要求與“會商”的期待不相吻合，法官并不是適合參加“會商”的人；其次，除非案件已經審結，否則法官們不能將任何人視作“壞人”來對待，且不說民事訴訟、行政訴訟都是處理“人民內部矛盾”的機制，即使是為懲治“壞人”而設的刑事訴訟也是如此，這是“無罪推定”法律原則所強調的，法官們當然不能違背。

黨政部門召集法院會商的目的有時并非針對特定的對象，也不謀求達到某個預設的目標，而是希望法院參與討論并形成一個合適的目標，再圍繞這個目標去確定解決辦法或工作思路，有人會認為，這種做法就應該不會讓法院和法官們為難。實際上這種認識也存在問題，因為讓法院參與確定政府部門的工作目標及其實施方案，就意味著讓法院實質性地參與了政府行為，以后一旦相關行為進入訴訟，法院就將面臨需要審判自己參與過的行為的境地，而這就將違背程序正義原則的另一個 （通常來講是“第一個”即首要的）要求，即法官不得成為自己行為的裁判者。從我國《行政訴訟法》的立法精神來看，也是將司法行為與行政行為做涇渭分明的區分，或者反對將兩種行為相交合的。

綜上所述，黨政部門應當對法院及法官工作特點及其職業紀律要求有一個基本的認識，不要輕易拉法院“會商”，要求其提供意見。一方面，對于具體的涉法問題，黨政部門完全可以咨詢其法律顧問 （比如聘請的律師）或者政府中的法制工作部門，而不必咨詢法院。另一方面，對于那些面上的、涉及政策制定而非個案處理的問題，或者個別重大的、確有必要聽取法院意見的案件，我們也不主張絕對地排斥法院參與會商，但應當注意兩點：其一，一般應當由黨委或者其所屬部門 （一般是政法委）召集法院參加，而不宜由政府召集，更不應當由政府所屬工作部門召集，畢竟在法律上我國是堅持了“一府兩院”格局的；其二，應當允許法院只提供大體的，方向性、傾向性的意見，且僅供參考，而不應要求法院給出確定的、細致的意見，甚至要求法院打包票、立“軍令狀”。

以上的問題，要靠法院特別是低層級法院自己去解釋、去“抵擋”是不現實的，我們建議從國家層面予以重視，明確態度，發文立規。我們注意到，國務院最近出臺的 《關于加強法治政府建設的意見》里面，已經強調要發揮政府法制機構的職能作用，這對本文探討的問題而言無疑能夠有所緩解，但該《意見》畢竟還沒有正面涉及拉法院“會商”問題。

（吳曉靜，民革重慶市委會社法委副主任、南岸區委會副主委，重慶市南岸區人民法院副院長，法學博士/責編 張海鴻）