大部制背景下城鄉客運一體化對策

任衛軍,郝記秀,孫黎瑩,江玉林

(1.長安大學信息工程學院,陜西西安 710064;2.交通運輸部科學研究院,北京 100029)

大部制背景下城鄉客運一體化對策

任衛軍1,郝記秀2,孫黎瑩2,江玉林2

(1.長安大學信息工程學院,陜西西安 710064;2.交通運輸部科學研究院,北京 100029)

為促進社會主義新農村建設,加快城鄉客運一體化進程,分析了國內大部制背景下構建城鄉客運一體化所面臨的管理機制多元分割、財政資金投入不足、道路客運城鄉政策差異等問題;基于可持續發展的交通理念提出了建構城鄉客運一體化的總體思路,探索了管理體制、交通結構和運營組織方面的新模式,建立了城鄉客運一體化綜合量化評價指標體系;并在公共交通發展、城鄉規劃、投融資政策、法規建設以及市場培育等方面就城鄉客運一體化提出了建議。

交通運輸與規劃;城市交通;鄉村交通;一體化

城鄉客運一體化是指通過城鄉客運諸元素的合理配置,將場站建設、經營結構、車輛運行、線網規劃、管理體制等有機結合成為一體,實現旅客的有序流動和市場的有序運行,最終達到方便城鄉群眾出行、促進社會經濟發展的目的,這是建設社會主義新農村的客觀需求。黨的十七大報告中統籌城鄉的要求和國務院的大部制改革為構建綜合交通運輸體系、推進城鄉客運一體化帶來了新的契機。如何加快城市交通管理體制改革,構建城鄉綜合交通運輸管理體系,已成為推動城鄉客運一體化發展的首要問題。

國外對城鄉交通一體化的研究主要集中在2個方面[1-2],其一是以美國、加拿大等國為代表的以小汽車為主的交通方式,為應對城市的低密度蔓延、中心城區衰退等問題,對位于城市邊緣或郊區的居民點采取公共交通社區模式,將交通引導發展即T OD理念融合進城鄉交通一體化發展中;其二是以日本及西歐等國家或地區為代表,通過嚴格的規劃控制,在城際間、城鄉間大力發展軌道交通,建成市區與郊區間的客運骨干網絡,并通過交通樞紐緊密銜接城區內的公共汽車和長途汽車線路,使城鎮發展呈現出與公共交通系統互為依存的良性循環狀態。國內研究更多集中在客流特征分析、客流預測和運力配置等方面[2-4],對城鄉客運一體化發展的對策研究主要集中在管理體制、運營模式、組織方法和效益分析等方面,缺乏對城鄉客運一體化發展的總體發展思路、評價指標以及政策建議等方面的研究[3-6]。本文討論了城鄉客運一體化的現狀和存在問題,系統論述了城鄉客運一體化的總體發展思路、發展模式和評價指標,并針對城鄉客運一體化的可持續發展提出了建議。

一、城鄉客運一體化的現狀及其存在問題

城鄉一體化建設是推進全國城市化建設和新農村建設的必由之路,城鄉客運一體化是其建設的一個重要方面,它不僅會對城鄉居民的出行產生深刻的影響,而且會使地區的經濟水平、產業結構和發展前景產生巨大變革。因此,需要對城鄉客運一體化的實施進行一系列科學評價,立足現狀,合理控制城鄉客運一體化建設的進程,正確把握城鄉客運一體化的發展方向,對推動全國城鄉客運事業的發展具有重要的理論與實踐意義。

(一)發展現狀

隨著城鎮建設規模的擴大和基礎設施的逐步完善,人流、物流、資金流、信息流向城鎮集中,形成集聚、流轉效應,城鄉居民消費結構由“吃、穿、用”開始向“住、行、休閑”升級。《中國統計年鑒》、《中國城市建設統計年報》和《公路水路交通行業發展統計公報》顯示,2005年全國城市公共交通客運量比2000年同比增長7.3%,公路客運量同比增長4.94%。全國城鎮居民每人年均交通消費性支出為499.63元,保持了年均45.3%的增速,比2000年增加了5.35倍[7]。城鄉居民收入持續提高,必然要對出行的可達性、安全性、準時性、快捷性、便利性、舒適性等交通服務質量提出要求,并對城鄉客運的通達深度、運輸能力、價格優惠等加以關注。

隨著國家和各省級高速公路網規劃的實施,干線公路、農村公路、“通暢”工程以及農村客運網絡化工程的全面推進,中國城鄉道路快速發展。據交通部門統計,到2006年底,全國公路總里程達345.70萬km,全年道路客運量186.1億人次,占綜合運輸總量的92%;全行業實現增加值4 363.7億元,對GDP的直接貢獻率達到2.1%;已通公路的鄉鎮占鄉鎮總數的99.8%,已通公路的行政村占行政村總數的94.3%;鄉鎮通班車率達到96%,行政村通班車率達到83.2%。城鄉道路網和公共交通基礎設施建設的日趨完善,為發展城鄉客運一體化奠定了堅實的基礎。

2003年交通部下發了《關于加快發展農村客運和開展農村客運網絡化試點工作的通知》,并在東部、中部和西部選擇了7個省13個地級市和縣作為全國農村客運試點地區,以探索發展農村客運的經驗。在客運需求的推動下,產生了農村客運公交化的特殊發展模式。同時,2004年建設部下發的《關于優先發展城市公共交通的意見》指出,未來全國的公共交通規劃應將郊區城鎮的客運交通納入城市公共交通系統中,統籌研究公共交通發展規劃,打破現行的客運交通體系及管理體制,在城市的市域范圍內實現城鄉公共客運交通的一體化經營和統一化管理。

全國尤其是東部沿海地區在城鄉客運一體化發展方面做出了積極的探索和發展。浙江省提出“城鄉一體化、區間網絡化、鎮村輻射化、布局合理化”的經營模式和發展思路,取得了良好的成效。特別是浙江省嘉興市結合當地經濟與社會發展的實際情況,著力構建市域范圍內的公交網絡,并以“公交優先、有序推進、便民利民、劃區經營、集約化管理”為原則,理順了公交管理體制。其中嘉興市海寧縣實現了“村村通公交”和城鄉公交“零換乘”,成為全國成功實現城鄉客運一體化的典范。

(二)存在問題

盡管許多地區在城鄉客運一體化發展中做了許多有益的嘗試,然而城鄉客運一體化發展過程中仍舊存在許多問題,主要表現為:

(1)管理體制多元分割。當前,實行城鄉客運一體化的最大障礙是交通管理機制沒有理順,不適應建設公共服務型政府的要求。這一體制性障礙典型地表現為全國大部分地區的交通管理體制存在政出多門、地區分割、多頭管理、職能交叉的現象。體制上的二元分割結構及管理層次間的不協調,不僅出現了機構重疊、權責脫節、協調困難、多頭執法等問題,而且相應的政策法規建設滯后,嚴重阻礙了城鄉客運的均衡發展。城市管理部門職能交叉、各自為政,特別是審批職能的重復設置、事權與財權分離,給道路客運能力的總量調控與供需平衡帶來困難,成為影響城鄉客運一體化發展的體制性障礙。

(2)公共交通資金投入及財政補貼不足。在城鄉客運一體化進程中,客運基礎設施建設、公交化改造等均衡各方利益,均需要大量的資金投入。然而地方政府對公共交通的資金投入普遍不足,公共交通財政預算偏少。調查數據顯示,公共交通投資占固定資產投資的比重較低,尚未達到總投資的10%;2006年建設部調查的117個公交企業中,沒有得到政府財政補貼的多達42家,占被調查公交企業的36%[7]。

(3)道路客運政策差異明顯。《中國城市建設統計年報》和《公路水路交通行業發展統計公報》顯示:第一,城區公共交通與農村公路班線客運在行業管理政策上存在明顯差異,城市公共交通普遍不繳納公路規費,享受減免城建維護稅并享受財政補貼;而城鄉客運稅費較多,部分地市農村客運與城市公共交通稅費差額較大,如表1所示。第二,城市公共交通能充分享受城市資源,如市區線路、站點等,而城鄉客運只能集中進站始發,不能享受城市客運資源。這些政策差異在一定程度上形成了行業壁壘,致使農村客運稅費偏多,運行成本較高,嚴重阻礙城鄉客運一體化的發展。

表1部分市、縣農村客運與城市公交稅費差額

二、城鄉客運一體化的發展思路與模式

實施城鄉客運一體化是加速城鎮化進程、建設社會主義新農村、實現城鄉一體化的一個重要方面。在推進城鄉客運一體化建設進程中,要進一步解放思想、實事求是,樹立科學發展觀,在建設思路和模式上要堅持可持續發展的交通理念。

(一)總體思路

在建設城鄉客運一體化的總體發展思路上,要堅持可持續發展的交通理念,樹立切實可行的發展目標,建立科學的評價體系。

1.發展理念

落實科學發展觀,把“以人為本、公交優先、好中求快、全面協調、持續發展”作為新時期發展城鄉客運一體化的核心理念。通過統籌、協調與整合城鄉各種客運方式的規劃、建設、管理和運營,做到城鄉客運的公共利益優先、交通規劃優先、財政扶持優先、場站建設優先、道路通行優先等公共服務優先;因地制宜、因勢利導,逐步構建城鄉一體的公共客運服務網絡,使城鄉居民平等享受相同或相近的交通運輸服務,享受公平的政策待遇。同時堅持“資源節約、環境友好”的理念,把科學發展觀貫徹落實到交通的各個領域和環節,努力實現交通由規模速度增長型向質量效益提高型的方式轉變,由主要依靠資金和物質要素的投入向主要依靠科學管理、科技創新、人員素質提升和公共服務水平提高的方向轉變,促進城鄉公共客運的可持續發展。

2.發展目標

以城鄉綜合交通基礎設施和運輸網絡為依托,以城市客運樞紐及換乘站場為紐帶,實現城鄉客運資源共享,力爭做到所有鄉鎮、行政村通公交,使公共交通成為居民主要的出行方式,為城鄉居民提供安全可靠、便利高效、舒適經濟、資源節約、環境友好的城鄉一體化公共客運服務體系。

3.評價指標

建立科學的城鄉客運一體化的綜合評價指標體系,根據“安全便利、經濟高效、節能環保、公平管理、群眾滿意”的原則進行設計,分為目標層、準則層、準則分類層和指標數據層,進行定量評價。評價指標框架及具體指標見圖1所示。

(二)發展模式

積極探索城鄉客運一體化的發展模式,通過體制、交通結構與運營模式等方面的創新,構建既符合當地實際及其特點,又具有前瞻性的發展模式。

1.管理體制模式

在大部制改革的大環境下,積極推進城市交通管理體制改革,打破城鄉公共客運的區域界線,最大限度地方便城鄉群眾出行的客運組織形式。為實行管理主體一體化,整合現有交通行政管理資源,建立“統一管理、兩個層面(決策層、執行層)、三大職能(管理、建設、執法)”的大交通管理模式,構建“一城一交”的綜合交通管理體制。在政府部門設置中,將職能相近、業務范圍趨同的交通管理事項相對集中,統一管理,最大限度地避免職能交叉、政出多門、多頭管理,提高交通行政效率,降低交通行政成本。

2.交通結構模式

城鄉客運一體化交通結構模式的選取原則要從當地實際及其特點出發,與城鄉土地開發和規劃發展密切配合,最終實現與社會經濟發展相適應并引導城鄉發展,使城鄉發展步入與公共交通緊密結合、協調發展的方向。

3.運營組織模式

城鄉公共客運的性質是以公益為主、經營為輔。因此,城鄉客運交通基礎設施建設應以政府為主導,加大財政資金投入。城鄉客運模式宜采取市場化經營,實行分層、分片區“集約化經營、公交化運行”的模式。在加大監管力度的同時,以更優惠的政策引導公交企業適度盈利經營,為公眾提供多元化、高層次的服務。

圖1 評價指標體系框架

三、城鄉客運一體化的政策性建議

在實施城鄉客運一體化建設過程中,要堅持社會主義市場經濟的基本原則,要依據城鄉社會經濟發展的實際情況,制定相應的城鄉客運政策,利用市場經濟的調節作用引導客運企業良性發展,加快城鄉客運一體化的建設進程。

(一)貫徹公交優先政策

當今城鎮化建設伴隨著交通工具的機動化,必然出現有限的城鄉道路空間與不斷增長的機動車之間的沖突,實施公共交通優先發展戰略是減緩能源消費增長過快和解決交通擁堵問題的主要措施。目前國內公共交通出行的分擔率平均不足10%,其大城市也僅有20%左右,與歐洲、日本、南美等大城市40%～60%的出行分擔率相比要低得多。優先發展公共交通既符合國際社會可持續發展的潮流,又符合國內土地資源稀缺、人口眾多、群眾收入水平總體不高的現實情況,既是中國國情的現實選擇又是一項惠及普通群眾的民心工程。

(1)規劃優先。公共交通規劃優先是指在公共交通規劃和綜合交通規劃獲得批準后,土地利用控制規劃必須支持和落實公共交通規劃用地。同時,采取靈活向公共交通基礎設施建設傾斜的土地使用政策,在法規、政策上為公共交通規劃用地提供保障,實現公共交通設施用地優先和路權分配優先。

(2)投資優先。公共交通投資及補貼不足一直是困擾公共交通發展的重要瓶頸問題,建立促進公共交通發展的長期穩定的資金來源渠道是發展公共交通的首要問題。筆者建議從城市土地出讓金、固定資產增值稅等稅收中確定一定的比例,作為城鄉客運交通發展的專項資金,專門用于城鄉客運基礎設施建設。在堅持政府投入為主的前提下,鼓勵社會資本以合資、合作或委托經營等方式參與公共交通投資、建設和經營,做到公共交通的投資安排優先和財稅扶持優先,為城鄉客運交通一體化發展提供有力的資金保障。

(二)建立城鄉交通一體化規劃體系

在城市規劃和建設中,充分考慮城市發展與城鄉交通的互動關系。依據“一個優先、三個服務、五個協調”的原則,建立城鄉交通一體化規劃體系。“一個優先”是指城市總體規劃中,優先規劃城市綜合交通規劃中的城鄉公共交通,以公共交通配合并引導城市的土地利用與發展。“三個服務”是指城鄉客運要服務于國民經濟和社會發展全局,與城市規劃整體匹配和諧,支撐城市經濟社會可持續發展;服務于城市功能完善和新農村建設,與城鄉生態環境和諧相處,確保交通可持續發展;服務于人民群眾安全便捷出行,滿足居民多元化的交通需求。“五個協調”是指干線及農村公路、城市道路、軌道交通的結構與布局協調發展;路網站場、換乘樞紐、停車設施及行車交通設施協調發展;基礎設施、運輸裝備與智能化管理、信息化服務協調發展;公共交通與其他運輸方式優勢互補、協調發展;交通資源高效利用與資源節約、環境保護協調發展。

(三)采取積極穩妥的投融資措施

公共交通是社會公益性事業,是政府為社會提供的公共服務,必須體現經濟、安全、便捷、舒適等服務特性。運用公共財政補償公交企業的經營成本,是世界各國普遍采用的最基本的政策手段。如德國柏林對公交企業的財政補貼占運營成本的57%,法國巴黎占57.5%,美國華盛頓占66.1%,意大利羅馬占74.5%,俄羅斯莫斯科占89%,日本一般新建公共交通設施時,中央政府資助50%～60%,地方政府資助25%,其余為低息貸款[7]。因此,城鄉客運基礎設施投資要以政府投資為主。

在以政府投資為主的前提下,要以“項目鎖定資源、資源置換資金”的思想,利用市場機制,采取積極穩妥的投融資政策及模式,廣納社會資金,多渠道融資,推動城鄉客運一體化的發展。同時,客運企業要轉變觀念,發揮自身優勢,節約成本,建立以國有企業為主導的多元融資的一體化城鄉客運交通企業體系,使其成為城鄉客運交通發展的中堅力量。

(四)調整優化城鄉交通線網結構

科學規劃、分步適時地建設軌道交通、快速公交系統(BRT)等大容量公共交通,綜合考慮大容量公共交通與城市常規公交、對外交通的緊密銜接,充分兼顧城鄉客運交通網絡功能上的層級配套和無縫銜接。建立“以人為本”的一體化綜合樞紐,提高客運樞紐和站場資源利用率;重視不同交通方式之間的溝通、協調和配合機制,實現市域交通與對外交通之間的連接貫通,不斷改善各種交通方式之間、城鄉之間及樞紐與社區間的接駁條件。

(五)建立健全統一的法規政策和標準

執行政策法規一體化,對城鄉道路客運實行統一的發展政策及運價、稅收、投資信貸、補貼等經濟政策,采用統一的法律法規體系,使城鄉客運經營主體的競爭環境公平化。

(1)統一運價。科學合理地制定城鄉客運票價標準,堅持實行既符合市場經濟規律又公平普惠的低票價政策,取消不合理的附加費用。票價制定既要考慮城鄉居民的支付能力、企業的運營成本,也要考慮政府的承受能力,還應兼顧與其他公共交通方式之間銜接與換乘的合理票價結構。

(2)統一資源配置。將城鄉客運線路和站場進一步整合、改造和相互銜接,通過線路經營權招投標或特許經營方式統一配置運輸能力,達到資源共享和綜合利用的高效化;重點建設一體化的客運樞紐和優先發展快速客運通道。在市域內調整、改造和優化現有交通資源,提高交通資源利用效率。同時將城鄉客運線路和站場與對外交通主骨架網絡在功能上相互配套、銜接和貫通。

(3)統一標準。從事城鄉客運的企業統一執行“五定、四統、三保、兩考”服務標準:定線路、班次、時間、站點、票價;統一排班、調度、運價、結算(核定乘員標準);保零(近)距離換乘、保安全有序運行、保駕乘人員服務規范化;政府加強監管,實行企業服務質量信譽考核與市場準入制度,企業員工加強素質培訓,持證上崗,通過考核優勝劣汰。

(六)培育統一開放、適度競爭的城鄉客運市場

實行市場建設一體化,徹底打破以城鄉地域界限劃分客運市場的陳舊觀念,逐步建立統一開放、主體平等、公平競爭的城鄉客運市場。

(1)建立現代企業制度。按照“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的要求,通過政策引導,市場推動,鼓勵城鄉道路客運企業之間的業務通過協商,合作共贏,找出適合各自發展的組織形式和管理模式,為城鄉道路客運一體化發展奠定基礎。

(2)加強宏觀調控。政府統一調控和指導是城鄉客運一體化健康發展的關鍵,城市公交客運、班車客運、軌道客運、出租客運以及旅游客運等各種城鄉客運方式的服務范圍、服務對象、服務方式上如何定位、分工協作,行業管理部門應科學規劃、統一管理、合理分工,保證各種客運方式健康協調發展。

(3)提高客運市場集中度。構建城鄉道路客運一體化系統時,按照提高運輸市場集中度的要求,對運輸管理方式、運輸組織方式、經營方式進行變革,本著集約化、規模化、網絡化、公司化的原則,形成少數若干大型道路客運企業主導城鄉道路客運市場的格局,維護城鄉客運市場健康、有序發展。

(4)完善市場準入制度。要求客運經營主體必須具備和擁有一定的經濟實力才能進行入客運市場實施運營。為維護城鄉道路客運市場秩序,防止低效、無序競爭,交通行業管理部門應加大對城鄉道路客運市場的監管力度,依法嚴厲查處各種違規違法行為,杜絕農用車、拖拉機、貨車、私人小汽車從事客運,營造一個公開、公平、公正的市場競爭環境。

(5)加快立法建設。完善城鄉客運管理的法律法規,出臺相關實施細則和管理辦法,做到有法可依、執法必嚴,穩定和促進城鄉客運市場的可持續發展。

(七)堅持城鄉客運全面、協調、可持續發展

節約資源、保護環境,是落實國家可持續發展戰略的要求,也是全國建設和諧社會的客觀需求。在城鄉客運一體化的發展進程中,不僅要構建一體化的管理體制,一體化的運營模式和一體化的接駁方式,而且要積極推進城鄉“清潔交通”、“寧靜交通”、“綠色交通”的理念,努力建設“資源節約型和環境友好型”的綜合交通體系。

四、結 語

城鄉一體化是推進城鎮化建設和新農村建設的一條必由之路,大部制改革與構建綜合交通運輸體系的大環境為發展城鄉客運一體化帶來了新的契機。針對國內城鄉客運的現狀和存在的問題,要堅持科學發展觀,以“全面協調”、“持續發展”作為新時期發展城鄉客運一體化的核心理念,積極推進交通體制的改革,貫徹公交優先,執行穩妥的投融資政策,建立健全統一的法規政策和標準,培育統一開放、適度競爭的城鄉客運市場,促進城鄉客運一體化的全面、協調、可持續發展。

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[7]仇保興.落實優先發展城市公共交通戰略,促進社會主義和諧社會建設[R].北京:全國優先發展城市公共交通工作會議,2006.

Strategy for urban and rural passenger transport integration based on big m inistries

REN Wei-jun1,HAO Ji-xiu2,SUN Li-ying2,J IANG Yu-lin2
(1.School of Infor mation Engineering,Chang'an University,Xi'an 710064,Shaanxi,China; 2.China Academy of Transportation Sciences,Beijing 100029,China)

In order to promote the developmentof socialist new rural area and speed up the progressof urban and rural passenger transport integvation,the paper discusses the problemsof the dispersion of jurisdiction,the lack of governmental finance and the differences of urban and rural passenger transport policy. W ith the idea of sustainable development for transportation,the authors set up the new developmentmodes in governmentalmanaging,traffic system and businessmanaging,and build a quantitative evaluation index system.Finally,they provide simultaneity,the strategies and suggestions in public traffic development,the town and country planning,the inves tment policy,the law building and the market cultivating to push forward the progress of urban and rural passenger transport integration.

transportation and planning;urban transportation;rural transportation;integration

U492.4+1

A

1671-6248(2010)01-0034-06

2009-06-05

交通部重大科技項目(2006332221280);霍英東教育基金項目(94025)

任衛軍(1972-),男,陜西鳳翔人,副教授。