對弱勢群體的政策支持芻議
——以武漢市A區實施分散按比例安排殘疾人就業政策為例

□范海珍

（中南財經政法大學，湖北武漢430074）

對弱勢群體的政策支持芻議
——以武漢市A區實施分散按比例安排殘疾人就業政策為例

□范海珍

（中南財經政法大學，湖北武漢430074）

關注弱勢群體，給予弱勢群體必要的政策支持是構建社會主義和諧社會的必然要求。殘疾人屬于弱勢群體，因此，政府有責任通過多方位、多角度的政策支持促進其就業，增強其平等參與社會生活的積極性和創造性。本文通過對武漢市A區分散按比例安排殘疾人就業政策的實施、政策實施的成效及存在的問題進行分析，在此基礎上提出政策優化建議。

弱勢群體；殘疾人；分散按比例就業

弱勢群體是指由于自然、經濟、社會和文化方面的低下狀態而難以像正常人那樣去化解社會問題造成的壓力，導致其陷入困境、處于不利社會地位的人群或階層。關注弱勢群體，給予弱勢群體必要的政策支持是構建社會主義和諧社會的必然要求。近年來，關于社會弱勢群體的討論之所以成為學界關注的中心話題，一方面是因為我國社會中的弱勢群體規模有逐漸增大的趨勢，另一方面則是因為對弱勢群體問題的處理同黨和政府構建和諧社會的理念相吻合。關注弱勢群體及其對相關問題的研究推動了社會政策的制定，并在一定程度上改善了這一群體的生活狀況。但是，由于我國社會政策發展尚屬于初級階段，其實施還存在諸多問題，所以，對弱勢群體的政策支持還有許多有待完善之處。本文以武漢市A區實施分散按比例安排殘疾人就業政策為例對這一問題進行初步探究，并提出相應的政策優化建議。

一、政策背景與基本內容

根據2006年第二次全國殘疾人抽樣調查數據推算，全國各類殘疾人的總數為8296萬人，占全國總人口的比例為6．34%；在全國城鎮殘疾人口中，在業的殘疾人為297萬人，不在業的殘疾人為470萬人。［1］殘疾人就業一直是社會普遍存在的就業難點，為了促進殘疾人就業，政府和社會各界做了大量的工作，取得了一定的成績。殘疾人集中就業、分散就業及個體就業和自愿組織起來就業形成了我國殘疾人就業的三種主要形式，多渠道就業格局初步形成，尤其是分散按比例就業在全國的全面推行促進了殘疾人就業工作的開展，增強了他們平等參與社會生活的積極性和創造性。

集中就業是我國最早出現的殘疾人就業形式，它是在高度的計劃經濟體制下安置殘疾人就業的主要途徑，以福利企業為載體集中安排殘疾人就業。隨著社會主義市場經濟體制的建立，福利企業的地位及作用急速下降，其局限性日益凸顯，不僅無法吸納大量的殘疾人勞動力，而且還要消減一大批下崗、失業的殘疾人，因為其改革與發展面臨著很多困難，無法滿足殘疾人就業的需求。我國在借鑒國外促進殘疾人就業政策的基礎上，根據實際情況，采取了按比例分散安排殘疾人就業的政策，其實質在于把安排殘疾人就業由國家負擔轉變為社會責任。所謂分散按比例安排殘疾人就業，就是國家和地方依法規定社會各單位必須按一定比例安排殘疾人就業，或者以繳納殘疾人就業保障金的方式履行法律責任。這種制度安排是我國政府針對社會轉型時期殘疾人就業難的情況依法推行的，帶有一定的強制性。

二、政策實施：以武漢市A區為例

據第二次全國殘疾人抽樣調查結果顯示，武漢市共有殘疾人43．8萬人，涉及130萬家庭人口，該市所轄的A區共有各類殘疾人4．75萬，約占該區總人口的4．75%。其中：有勞動能力的殘疾人為18650人，約占該區總人口的1．87%。［2］這部分人能否實現就業不僅關系到殘疾人自身權利的維護和價值的實現，也關系到整個社會人力資源的合理利用，更關系到社會的安定團結與和諧發展。

《湖北省分散按比例安排殘疾人就業辦法》第7條規定：各單位應當按照不少于在職職工總人數1．5%的比例安排殘疾人就業。按上述比例計算，應當安排殘疾人就業的人數不足1人而在0．5人以上的，按安排1名殘疾人就業計算；不足0．5人的可以免于安排，但需按比例繳納殘疾人就業保障金。安排1名盲人或重殘人就業的，按安排2名殘疾人就業計算。用人單位未安排殘疾人就業或安排殘疾人就業達不到規定比例的，應當按年度繳納殘疾人就業保障金。殘疾人就業保障金計算公式為：年度應繳納殘疾人就業保障金＝（上年度單位在職職工總人數×1．5%－上年度單位已安置殘疾職工人數）×本地區上年度職工平均工資。武漢市根據相關規定并結合本市實際，制定了《武漢市實施＜中華人民共和國殘疾人保障法＞辦法》，該辦法第13條規定：本市行政區域內的機關、團體、企業、事業單位和其它經濟組織應當按照在職職工5%的比例安排殘疾人就業。

A區實施分散按比例安排殘疾人就業政策時遵循培訓是基礎、安置是目的、收保障金是手段的原則。即以組織落實殘疾人上崗就業為主，收取殘疾人就業保障金為輔；對待業的殘疾人進行職業培訓，然后再介紹其上崗就業；鼓勵殘疾人自愿組織從業或從事個體經營。對于政策具體實施主要經過如下程序：⑴政策宣傳。A區每年不定期開展“殘疾人按比例就業法規宣傳日”活動。如2009年6月，該區法制辦、地稅局、殘聯等相關單位工作人員走上街頭，開展“殘疾人按比例就業法規宣傳日”活動，宣傳與殘疾人就業的相關法規，進行政策咨詢、就業登記、殘疾人按比例就業年審等。向市民贈送《武漢市分散按比例安排殘疾人就業工作指南》、《武漢扶助殘疾人若干規定》等宣傳資料，取得了一定的宣傳效果。［3］⑵企業安置殘疾人就業的手續及程序。各用人單位向區殘疾人勞動服務機構填報《本年度安排殘疾人就業計劃表》，區殘疾人勞動服務機構根據用工單位的需求情況推薦殘疾人上崗并簽訂勞動合同；區勞動服務機構對用工單位及殘疾人職工跟蹤服務。⑶對用人單位安置殘疾人就業的認定。A區通過對用人單位進行年審確認各用人單位履行保護殘疾人的有關法律責任和義務的情況。轄區內各用人單位每年需在規定時間內將在崗殘疾職工工資領取單、勞動用工合同等相關材料報至轄區殘疾人聯合會指定地點年審。⑷未安置或安置未達比例的用人單位必須按規定繳納殘疾人就業保障金。

三、政策評估：成效及存在的問題

（一）政策成效

實施分散按比例安排殘疾人就業政策的目的在于促進殘疾人就業，保障殘疾人的勞動權利。該政策依據以下假設：對未達比例安排殘疾人就業的用人單位征收殘疾人就業保障金的強制規定，外加諸如對達到要求安置殘疾人就業的單位享受稅收優惠政策的刺激，用人單位將權衡得失選擇按比例甚至超比例安置殘疾人，享受稅收優惠政策或者是不安置或低于比例安置并繳納殘疾人就業保障金。用人單位選擇前者將直接達到促進殘疾人就業的目的；選擇后者，所繳納保障金將主要用于補貼殘疾人職業培訓的費用；獎勵超比例安置殘疾人就業的單位及為安排殘疾人就業作出顯著貢獻的單位；有償扶持殘疾人集體從業、個人經營等，從而間接促進殘疾人就業。該政策目標是否實現，實施中主要存在哪些問題，我們仍以武漢市A區為例進行分析。

首先，從符合條件的用人單位安置殘疾人可享受稅收優惠政策角度考慮。《財政部、國家稅務總局關于促進殘疾人就業稅收優惠政策的通知》第5條對享受稅收優惠政策單位的條件有如下規定：依法與安置的每位殘疾人簽訂了一年以上（含一年）的勞動合同或服務協議，并且安置的每位殘疾人在單位實際上崗工作；月平均實際安置的殘疾人占單位在職職工總數的比例應高于2．5%（含2．5%），并且實際安置的殘疾人人數多于10人（含10人）；月平均實際安置的殘疾人占單位在職職工總數的比例低于2．5%（不含2．5%）但高于1．5%（含1．5%），并且實際安置的殘疾人人數多于5人（含5人）的單位，可以享受企業所得稅優惠政策，但不得享受增值稅或營業稅優惠政策。該通知還進一步規定用人單位必須具備安置殘疾人上崗工作的基本設施。可見，對于中小型企業來說上述條件很難達到。所以，一般的企業要想享受稅收優惠政策難度較大，即在刺激用人單位安置殘疾人就業上作用不大。

其次，從殘疾人實際的就業情況考慮。我們以A區b街8個社區為樣本進行分析。該街8個社區共有各類殘疾人91名，各類殘疾人人數和比例情況如下表：

b街8個社區殘疾人類別、人數

各社區殘疾人就業比例偏低。8個社區91名殘疾人中未就業者占70%，如某社區登記在冊的殘疾人16人，就業者僅7人，占殘疾人數的43%。即便如此，這個社區在該街8個社區中殘疾人就業率仍排在了第二位。此外，該街8個社區主要都是單位型社區，從地域上看，有4個社區處于某大學校區，社區居委會工作接受該大學和該街道辦事處雙重領導，其地域上的優勢為轄區內殘疾人就業提供了較好的條件。這些社區的殘疾人就業狀況尚且如此，那么，其他社區殘疾人的就業情況便可想而知了。

第三，從未安置或未達比例安置殘疾人就業的單位繳納保障金的統計情況分析。A區轄區內2007年和2008年未安置或未達比例安置殘疾人就業的單位按要求繳納殘疾人就業保障金的單位數分別為4789家和5169家。2009年共有6113家單位未按要求安置殘疾人，共應繳納保障金1659．1416萬元，截止到2009年7月31日，仍有3147家應繳單位未按規定繳納，累計應繳金額為892．3303萬元。就業保障金的繳納情況如下表所示。

2007—2009年殘疾人就業保障金繳納情況表

最后，從殘疾人就業保障金在促進殘疾人就業工作上的作用分析。近年來，A區以市委、市政府對殘疾人的一系列優惠政策的出臺為契機發展殘疾人事業，使殘疾人普遍得到了實惠。其中，2007年，該區招聘了167名社區殘疾人工作協理員，提供了199個公益崗位。

2008年建成面積1300m2的殘疾人活動中心，每年分階段開辦殘疾人技能培訓班促進殘疾人就業。以上所有經費均來源于由殘疾人就業保障金設立的專項經費。

（二）政策存在的問題及原因分析

實踐證明，分散按比例就業是解決殘疾人就業的主要渠道，是安置殘疾人就業的發展方向。但目前我國的按比例安排殘疾人就業政策在執行中還存在一定的問題，主要有以下幾個方面：

第一，企業只繳錢，不接受殘疾人，把按比例就業改成“按比例救濟”。從經濟學角度上看，只要是一個利潤最大化的企業，它就有可能寧可繳錢也不接受殘疾人。因為如果要企業雇用殘疾人，必須滿足企業支付給殘疾人的工資與企業繳納保障金的差小于殘疾人為企業創造的價值。因此，往往是效益較差的企業選擇雇用殘疾人而不是繳納保障金，越是效益好的企業選擇雇用殘疾人的概率就越小。現實情況也是如此。武漢市殘聯年審通過的企業大部分是實力不強的小企業。2007年到2009年，武漢市A區“按比例救濟大戶”的前10名均為國有大中型企業或其他性質的實力較強的大型上市公司。此外，企業繳納的保障金以當地企業職工平均收入為基準，政策設計本身就有缺陷，使殘疾人很難有機會進入一些效益好的單位。

第二，企業只付給殘疾人一定的生活費，讓其“離崗修養”，而這種情況多發生在效益較差的企業。因為效益差的企業常常面臨開工不足、人浮于事的困境，企業不得不讓部分職工在企業內待崗，于是，殘疾人首先成為離崗的對象。根據武漢市A區的實際情況，很多企業選擇雇用沒有勞動能力的重度殘疾人，每月幫其繳納社保金，不用他們去工作，這樣做是因為在統計企業雇用殘疾人數的時候，一個重度殘疾人可以相當于兩個名額，企業可以借此節約成本。但是有工作能力的殘疾人就無法憑借這項政策獲得就業機會。

第三，殘疾人就業保障金收繳和使用存在問題。現有的政策規定安排殘疾人就業達不到規定比例的單位應繳納一定數量的就業保障金。許多單位在收繳的過程中討價還價，對本單位職工總人數造假，以此達到少交錢的目的，甚至有的單位直接抗繳，給執法帶來了困難。以武漢市A區為例，經過多次催繳，截止至2009年7月31日，該區殘疾人保障金的收繳率仍不足90%，催繳也就變成了殘聯挨家挨戶的“化緣”。

第四，按比例安置殘疾人就業以及對雇用殘疾人的企業實行優惠和補貼，這是國際上最常見的辦法。對企業減免稅的目的在于鼓勵企業雇用更多的殘疾人并幫助企業在競爭激烈的市場化社會中生存。然而，好的政策若沒有很好地去執行也不能發揮政策應有的作用。一方面，很多企業因不符合條件而無法享受稅收優惠政策；另一方面，政府有關部門對企業稅收優惠政策資格審查周期長，對符合條件的企業退稅不及時等原因都影響了企業安置殘疾人就業的積極性。

四、評估結論與政策優化

依靠社會力量分散按比例安排殘疾人就業，是國家克服單一依靠舉辦福利企業集中安置殘疾人就業的局限性，適應市場經濟的要求，按照國際慣例解決殘疾人就業問題所采取的一項戰略措施，截止2005年底，我國城鎮分散按比例就業人數達140．2萬人，［4］已成為我國殘疾人就業的重要形式。殘疾人是社會發展中的弱勢群體，政府可以運用所掌握的社會資源權衡分配，給殘疾人就業提供相應的便利條件，進而保障殘疾人的勞動就業權利乃至推動整個社會的和諧發展。為此，建議從以下幾個方面進行政策優化：

首先，要依法保障殘疾人勞動就業的權利。要完善和修訂殘疾人保障法，制定更具體的標準和細則，明確相應的責任，特別是當殘疾人的勞動就業權利受到嚴重侵害時，法律應有可操作的條款使侵害者承擔相應的法律責任。

其次，實施促進和保護政策。政府可以通過稅收、財政補貼等經濟手段刺激用人單位安排殘疾人就業，增加對殘疾人就業各個環節的支持。

第三，針對按比例就業過程中存在的“離崗休養”問題，應該加強對殘疾人按比例就業工作落實的監督，殘聯和勞動保障部門相互配合，對在企業中就業的殘疾人的真實情況進行檢查，使殘疾人真正有工作可做，使按比例就業政策落到實處。

總之，政府作為社會的管理者，有責任對殘疾人這一社會弱勢群體提供應有的政策支持，促進殘疾人就業，保障殘疾人的勞動權利。這不僅是鞏固黨的執政地位的需要，也是使整個社會充滿創造活力的需要，更是維護社會穩定有序的需要。

［1］第二次全國殘疾人抽樣調查第2號公報［EB／OL］．http／／www．cdpf．org．cn，2007－05－28．

［2］［4］第二次全國殘疾人抽樣調查專題［EB／OL］．http：／／www．whcl．net．cn，2006－03－17．

［3］中國殘疾人聯合會［EB／OL］．http：／／www．cdpf．org．cn／dfdt／content／2009－07／01／content＿30247826．htm，2009－07－01．

（責任編輯：高靜）

The Analyze of Policy Support to the Vulnerable Groups——Take the Policy of Scattered Arrangement of Employment According to the Proportion for Disabled Persons of A District in Wuhan City as An Example

Fan Haizhen

Attention and necessary policy support to vulnerable groups are the inevitable demand for building a harmonious society of socialism．Disabled as a large－scale vulnerable groups，the Government has the responsibility through the multi－dimensional perspectives of policy support to remote the employment of them to enable them to equal participation in social life and realize their value of life．Through analyzing policy of Scattered Arrangement of Employment According to the proportion for disabled persons of A district in Wuhan city，this paper put forward the improvement Suggestions．

vulnerable groups；disabled；scattered arrangement of employment according to the proportion for disabled persons；public policy analysis

D669．69

A

1007－8207（2010）07－0054－03

2010－04－09

范海珍（1986—），女，浙江麗水人，中南財經政法大學行政管理專業碩士研究生，湖北第二師范學院教師，研究方向為公共行政理論與實踐。