我國地方政府雇員制之檢討與展望

□楊東升

（泰州師范高等專科學校，江蘇泰州225300）

我國地方政府雇員制之檢討與展望

□楊東升

（泰州師范高等專科學校，江蘇泰州225300）

政府臨時雇員制度始于上個世紀50年代，“輔助性”、“靈活性”和“臨時性”是該制度的重要特征。其根本目的是為了賦予行政首長的用人自主權，短期雇用人員以應付輔助性、臨時性事務。然而，我國政府雇員完全是地方政府制度創新的結果，其在制度目的、適用范圍、薪酬水平、考核與管理、權利義務等方面與發達國家或地區存在較大差異，甚至背離了制度本身的設計初衷。因此，需要在檢討現行地方政府雇員制的基礎上，借鑒發達國家或地區的經驗和做法，統一政府雇員法制，構建適合我國國情的政府雇員制。

政府雇員；政府雇員制；地方政府

政府雇員制度并非我國首創。中國語境下的政府雇員在西方國家被稱為“政府臨時雇員”（temporary employee），其管理體制和法律適用完全獨立于公務員制度。上個世紀50年代，西方國家為適應政府組織彈性化、專業化的要求而進行了公共行政改革，普遍推行了“政府臨時雇員”制度，以實現政府人事管理體制從一元化向多元化的轉變。“政府雇員制是與公務員制度并行不悖的一套新的管理機制、管理制度與管理邏輯，彼此相望而永不相交”。［1］政府雇員制與公務員制度一樣，同屬公共服務體系，推行政府雇員制既不是取代公務員制度，也不是公務員制度的完善，而是以另一種形式來提高公共服務水平，減輕財政負擔。

一、域外政府雇員制的發展趨勢

傳統公務員制度的科層官僚體制管理模式的局限性是上個世紀中期西方國家全面進行行政改革的動因。傳統公務員制度過于循規蹈矩、按部就班的制度化管理方式以及對理性和效率的極端推崇反而使它失去了應有的主動性、創造性和靈活性。當政府面臨外來日益變化的社會環境如福利化、信息化和全球化時，原來適應大工業化的科層管理模式已經落伍。同時，傳統的公務員常任制度大大降低了政府服務的質量和效率，所有這些問題均要求政府必須進行人事制度改革。

西方國家公務員制度改革的一個主要趨勢就是減少公務員數量，采用合同聘用制，大量引進臨時雇員。從上個世紀50年代開始，前聯邦德國為適應政府組織彈性化、專業化的要求，實行了政府雇員制度和雇用工人制度，使得公務員、雇員和工人的比例一般保持在2：4：2。英國、新西蘭就有20%的政府崗位是臨時雇員。美國政府中屬于常任的政府工作人員比例已經從上個世紀30年代的87．9%降低到近年的55%，特別是在州政府一級，合同制政府雇員的比例還要高。許多國家根據政府工作中遇到的特殊情況，在許多執行性工作中大量聘用臨時人員，甚至采用小時工、業余制的形式聘用工作人員。例如：當政府舉辦大型活動或興辦公共工程時，需要在公務員之外臨時雇用大量人員，而當這些活動或工程結束后，政府按照合同予以終結臨時雇用關系。“在澳大利亞的一些城市，臨時性政府雇員占政府所有工作人員的比例甚至達到1／3。”［2］1999年，我國香港地區就已推出非公務員合約雇員計劃。其目的是為各政策局長、部門首長和辦公室主管提供靈活的方式，在公務員編制以外聘請人手，應付有時限、短期、受市場波動影響的服務，或應付只需雇用非全職人手的服務，或應付服務正待檢討或有可能改變的情況。［3］

在永業公務員之外，政府臨時雇員制度反映了某種社會發展趨勢：由于未來勞動力的需求具有不確定性，臨時雇員的增加有助于政府根據管理事務和勞動力需求狀況做出靈活反應。臨時雇用制也具有勞動力廉價，政府無須過多的培訓，無須支付永業公務員所享受的健康保險和退休的好處，同時，還會對永業公務員形成一定的工作壓力，發揮促進其積極工作的作用。因此，這種新的政府人事管理模式在實踐中受到許多國家的青睞。

二、我國地方政府雇員制的缺失評析

了解政府雇員制度的理論背景及其總的社會發展趨勢之后，再來回顧和檢視我國地方政府雇員制度就不難發現其中的問題。2002年，吉林省率先試行政府雇員制，隨后，深圳、珠海、武漢、長沙、南京、無錫、湛江、揚州、江門等地也紛紛試行。從試行結果看，由于缺乏上位法，地方政府制定的有關雇員制的規范性文件或地方政府制定的規章差異性較大，使得絕大多數管理制度違背了政府雇員制度的設計初衷，引起媒體廣泛關注的也僅僅是“高薪問題”和“鯰魚效應”等表層問題。如果對這種異化了的地方制度不加以限制或依法推進，必然會對現行公務員制度形成沖擊，這也是多數學者對是否需要政府雇員制度持否定態度的理由。

⒈地方政府雇員制度的差異性較大。政府雇員制在我國尚屬新生事物，完全是地方政府制度創新的結果。由于缺乏上位法的支撐，各地政府制定的相關管理制度在政府雇員的稱謂、定義、立法目的、適用范圍、薪酬標準、考核招聘程序、是否占用編制、是否擔任職務和使用權力等方面存在較大的差異。我國地方政府試行的政府雇員制可以歸納為三種模式。一是吉林模式。政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，不占用行政編制。二是珠海模式。政府雇員占雇用單位的行政編制，不具有行政職務，一般不行使行政權力。三是深圳模式。政府雇員不局限于政府機關，在全市機關事業單位均推行政府雇員制；政府雇員占編不入編；高級雇員可以擔任行政職務，行使行政管理權；所有機關事業單位輔助管理、工勤崗位將一律推行政府雇員制。

⒉“高薪雇用高端人才”并非制度設計的初衷。我國地方政府雇員制度的設計似乎是為了解決政府高端專業技術人才缺乏問題。也就是說，“高薪聘用高端人才”以解決政府在法律、金融、經貿、信息、高新技術等方面遇到的難題，是地方政府雇員制度的重要特征。試想，如果將高端人才限定為不具有公務員身份，不擔任行政職務，不行使行政權力，高端人才還能發揮其作用嗎？既然政府公務員隊伍人才濟濟，為什么不從國家公務員隊伍里尋求解決問題的辦法？筆者認為，從某種程度上說，政府高價采購“外援”，不僅造成了政府現有人才資源的浪費，縱容了機關的懶惰之風，而且會變相增加政府的用人成本。

⒊地方政府雇員制與公務員制度的沖突。我國《公務員法》第16章共6條對聘任制公務員作出了具體的法律規定。《公務員法》明確規定專業性較強的職位可以通過公務員聘任制度解決。因此，在缺失上位法的前提下，在現有體制之外試圖創設另一種制度，其本身就是一種違法行為。從邏輯上講，政府雇員不具有公務員身份，不擔任行政職務，因而政府雇員與公務員的工作關系就很難定位。無錫政府雇員顏兵曾說：“我的同事是憑借一種樸素的常識來配合我的工作，而不是制度的功勞，但依靠自發的意識，就難保證工作效果”。［4］專業技術較強的職位適用政府雇員制，不僅與現行法律法規相沖突，而且高端緊缺人才的非公務員身份也必然注定其無法發揮應有的專業特長。

⒋政府雇員制的合法性受到質疑。在各地政府制定的政府雇員試行辦法中，不僅找不到其制定規章的法律依據，而且也沒有相關的權力機關對制定政府雇員試行辦法的抽象行政行為進行過合法性審查。從2002年吉林省試行政府雇員制以來，眾多地方政府紛紛效仿，政府雇員制步伐一直未停止過。最近看到的一份文件是2008年11月江門市下發的《江門市直機關雇員管理試行辦法》（江府辦［2008］108號文件）。到目前為止，也僅有《珠海市政府雇員試行辦法》在實施5年后于2008年廢止。另外，政府雇員制度與現行的勞動法律法規也存在著沖突，不可避免地會帶來了一些人事爭議。作為“深圳首批政府雇員”之一的鄒琦曾遭遇解聘尷尬，在為期3年的合同到期后，曾拒絕接受南山區人事局的解聘。

三、政府雇員制的未來發展路徑

為保證政府人事法制的統一性，本著節約政府用人成本的原則，防止用人上的不正之風，在對地方政府雇員制度檢討的基礎上，我們應該借鑒發達國家或地區的經驗，統一政府雇員法制，重點解決好以下幾個問題。

⒈厘清聘任制公務員和政府雇員的關系。政府雇員制和公務員聘任制在理論上具有相似性，以至于國內不少學者誤認為，“政府雇員就是聘任制公務員，公務員聘任制就是在政府雇員制基礎之上進一步完善的產物。”筆者認為，政府雇員制其實質是在公務員制度以外提供的聘用政府人手的方法，政府雇員制本身不會也不可能取代公務員聘用制度。我國《公務員法》第16章共6條對聘任制公務員的適用范圍、聘任方式和要求、聘任合同的內容、管理依據及其人事爭議的處理作出了明確規定。政府雇員究竟屬于哪類法律主體，至少目前還沒有法律規定，相關法律如《勞動法》也不適用于政府雇員。所以，當前迫切需要依法建立健全統一的政府雇員法律制度。

⒉明確政府雇員制的制度目的。政府雇員制應參照西方及其它地區的成功做法，其制度目的應定位為：為適應政府公共職能的不斷轉變，可以靈活地短期雇用專業人員或輔助人員協助處理臨時性行政事務。需要說明的是，引進高端緊缺人才應依法通過現行的法律途經即公務員聘任制度解決。從現行的地方政府雇員制可以看出，我國政府雇員制更傾向引進緊缺人才，這是對政府雇員制度設計初衷的錯誤解讀。我國香港地區在1991年推行的非公務員合約制計劃，其目的是讓部門首長靈活地在公務員編制以外聘請人員，以有效地應付短期、非全職或正待檢討的服務需要。

⒊確立政府雇員的適用范圍。建議將政府雇員的適用范圍限定為各級行政機關的臨時性、輔助性職位。之所以考慮輔助性職位，是因為這類職位的工作事宜不需要借助行使行政權力，政府和雇員之間只需從單純的勞動關系層面就能夠順利完成既定的工作目標。筆者認為，我國地方政府無一例外地采用“高薪”吸引高端緊缺人才在實踐中不具有可行性，也難以達到制度設計的目的和效果。因為政府雇員制度的“臨時性”特征缺乏長效激勵機制和職業發展空間，很難吸引這個特殊群體；高薪聘請專業人才往往會造成現有公務員人才資源的浪費；高端緊缺人才的非公務員身份不具有行政職務，不行使行政權力，也注定其無法擁有發揮其“領導”能力的工作平臺。所以，政府高端緊缺人才應通過聘任制公務員加以解決為妥。

鑒于此，建議對《公務員法》第95條進行修改，將“專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制”改為“專業性較強的職位實行聘任制”，輔助性職位在未來政府雇員法中明確由政府雇員擔任。這樣，既可以縮減公務員編制，也能夠降低行政人事成本。

⒋政府雇員的適用情形。政府雇員具有臨時性、短期性特征，因此，其適用情形主要是應付行政部門短期或計劃性質的職務或運作需要，而無需長期保留員工。譬如：美國聯邦機構在以下情況要使用臨時雇員：⑴為了完成高峰期的工作量；⑵填充那些將來撥款可能有問題的職位；⑶臨時填補終身職位，以使這些職位將來可以被其它機構轉來的終身雇員所占用；⑷填補那些正在研究有可能外包（contract out）的空位。［5］另外，美國聯邦機構還規定了不適用聘用政府臨時雇員的情形，以防臨時雇員權的濫用。我國香港政府推出的非公務員合約雇員計劃規定部門首長可以因為下列目的聘請臨時或短期合約員工：［6］⑴應付短期、有時限或季節性的服務需求；⑵應付只需雇用非全職人員（即工作時數少于全職公務員規定工作時數的人員）的服務需求；⑶應付正在檢討或有可能改變的服務需求；⑷應付某些部門特殊和不斷轉變的運作需求，而這些部門是一些需從市場招攬具備最新專業知識的人才的部門，例如投資推廣署和香港電臺。

我國地方政府雇員試行辦法均未詳細列明政府雇員的適用情形，這容易造成行政部門濫用雇用權力。建議借鑒美國、我國香港地區的經驗，明確聘用政府雇員的情形和禁止聘用政府雇員的情形。

⒌政府雇員的編制和經費問題。聘任臨時政府雇員應堅持少而精的原則，嚴格控制數量，降低雇用成本。建議政府雇員的數量以公務員缺編的數量為限，其經費應納入行政部門預算。在是否占用行政機關編制問題上，目前，有“占編”、“不占編”和“占編不入編”三種地方政府試行模式。建議采取深圳模式，即政府雇員實行“占編不入編”。“占編不入編”的優點在于控制政府整體用人規模，以達到精簡機構，降低行政運行成本的目的。如果政府雇員數量沒有界限，行政首長就可能從有利于本部門工作的角度出發，增加雇員人手，這樣，不僅不利于精簡機構，還會提高行政成本。

政府雇員制的實施還需要與公務員制度改革相配合。我國香港地區從1999年開始實施非公務員合約雇員計劃的同時，宣布暫停招聘公務員，因此，各局和部門如因短期的服務或運作需要而聘請額外人手，則只可按非公務員合約條款招聘非公務員，從而使合約公務員和非合約公務員的總量控制在一定限度內。我們也可以借鑒此辦法，嚴格控制每年公務員招考的數量，以便空出較多輔助性職位用于招聘政府雇員。

⒍政府雇員的薪酬問題。應給予行政部門充分的薪酬決定權。建議由行政部門首長根據雇用崗位及工作任務的重要性、復雜性以及雇用人員的綜合能力酌情全權決定政府雇員的薪酬待遇，包括確定薪酬水平、提供合同期滿酬金以及合同期限內的調整薪酬。但是，其薪酬決定權也要受到一定的限制，薪酬水平原則上應以當地勞動力市場分類價格為指導，以本地區普通公務員起薪點為上限。

在我國香港地區，部門首長可厘定因生活指數變化而調整其薪金，但這些調整不能超越公務員薪金調整的幅度。非公務員合約雇員的整套聘用條件既不能低于那些按照《雇傭條例》和《雇員補償條例》受聘的人員，也不能較相類職級公務員的聘用條件優厚。部門首長須根據這些原則厘定他們的薪酬水平，惟數額不得高于相類或等同職責的公務員職級的起薪點。與此同時，部門首長亦可參照勞工市場及招聘情況而厘定有關的薪酬水平。

“高薪”一直是各地政府試行雇員制度的特征之一。吉林省資深高級雇員最高年薪達19．8萬元，珠海的政府雇員年薪最高可超過10萬元，蕪湖最高達18萬元，而無錫市政府雇員最高年薪竟達50萬元。筆者認為，如果對政府雇員的數量和傭金不加以限制，就會造成政府編制變相擴大，提高用人成本的后果。存在這些問題的根源在于，地方政府試圖通過靈活的政策來解決政府對緊缺專業人才的需求。事實上，用這種單純依靠經濟激勵而缺乏職業發展空間的政府雇員制度來挽留專業人才的做法是行不通的，試圖通過公務員體制以外的政府雇員制度來解決政府緊缺專業人才也會給現行的公務員制度帶來沖擊。而采取聘任制公務員的辦法解決政府所需的高端專業人才是比較科學的。目前，深圳、上海浦東已開展聘任制公務員試點工作。

⒎限定最長雇用期限。臨時雇用權的濫用是政府雇員制度在實施過程中可能出現的問題之一。為防止濫用雇用權力，建議明確最長雇用期限為3年。因為如果雇員表現優秀，又與作為終身雇員的上級關系良好，就很容易產生為了工作和其它的需要而讓臨時雇員延長雇用期限的情況。因此，合同期限如果在2年以上至3年以內，則需提出理由以征求同級公務員管理部門的同意。

［1］廣東省人事與人才科學研究所課題組．關于部分地區推行政府雇員制的研究報告［J］．中國行政管理，2005，（03）：84－89．

［2］陳堯．政府雇員制：公務員制度改革的新趨勢［J］．理論與改革，2004，（04）：76－77．

［3］詳見香港立法會CB（1）47／06－07（03）號文件［Z］．

［4］林生菊．政府雇員制調查［J］．廉政瞭望，2008，（05）：20－22．

［5］劉新峰等．我國政府雇員制與美國聯邦機構臨時雇員制［J］．行政論壇，2005，（04）：28－30．

［6］詳見香港立法會CB（1）473／06－07號文件［Z］．

（責任編輯：高靜）

Review and Prospects of Government Employees in China

Yang Dongsheng

Government temporary employee system began in the 50s last century．It has complementary，temporary，and agility feature．Its fundamental purpose is in order to empower the head of personnel administration the autonomy of staff on short－term employment to deal with temporary，auxiliary administrative services．however，China＇s government employee system are entirely the result of local government system innovation．Its legislative intent，scope of application，pay level，assessment and management，rights and obligations of developed countries or regions is not only a larger difference，and even go against the system designed itself．Our Country should draw lessons from other countries and developed countries or regions of the experience，set up a sound system for government employees according to the law，develop government employee law as soon as possible．

Government Employee；Government Employee System

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0017－03

2010－04－09

楊東升（1975—），男，江蘇興化人，泰州師范高等專科學校教師，法學碩士，研究方向為行政法學。