跨國合作：全球化視閾下食品安全治理的新構想

□卞海霞

（鹽城市委黨校，江蘇鹽城224002）

跨國合作：全球化視閾下食品安全治理的新構想

□卞海霞

（鹽城市委黨校，江蘇鹽城224002）

食品安全是關系到整個人類生存與發展的嚴峻問題，已成為各國政府和人民共同關注的焦點。經濟全球化使得食品安全成為全球性問題，各合作治理主體加強合作，采取協調行動，實施跨國合作治理是解決該世界難題的有效之策。

食品安全；跨國合作治理；治理主體；全球化

“全球化”一詞肇始于20世紀80年代中期，它是當今世界客觀存在的歷史發展趨勢，任何國家都無法回避。對于“全球化”，英國社會學家萊斯利·斯克萊爾下了一個比較權威的定義：“全球化是以經濟全球化為核心，包括通訊、生態及旅游的全球化為基本內容，而以文化及社會政治的影響為直接后果的一種社會變化趨勢。”［1］在現代信息技術的催化作用下，資本、技術、勞動力等生產要素的流動和配置，以越來越大的規模在全球范圍內展開，各國的經濟被越來越深地卷入統一的世界市場體系。隨著經濟全球化進程的推進，各國經濟的相互依存性進一步加強。食品安全問題也超越國家和地區界限，而轉變為社會問題和全球性問題。“嚴重的食品不安全狀況至少影響全世界七分之一人口。”［2］世界上某一地區的食品安全問題很可能會波及全球，乃至引發雙邊或多邊的國際食品貿易爭端。食品安全是關系到整個人類生存與發展的嚴峻問題，已成為各國政府和人民共同關注的焦點。該問題單靠一國政府無法解決，而必須得到其他國家政府或國際組織的協助。各治理主體加強合作，采取協調行動以解決食品安全問題已變得十分必要。

一、跨國合作治理的內涵與特征

治理理論產生于20世紀90年代，伴隨經濟全球化和政治分權化的漸趨發展，其逐漸成為公共管理領域中的主要理論。關于治理的定義，仁者見仁，智者見智。然而，迄今為止最具有代表性和權威性的是聯合國全球治理委員會的定義。該委員會于1995年聯合國成立50周年之際發表的研究報告《天涯成比鄰》（Our Global Neighborhood）中把治理界定為：治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式的制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：⑴治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；⑵治理過程的基礎不是控制，而是協調；⑶治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。［3］（p2）可見，治理，也稱為合作治理。不過這種合作（collaboration）不同于“共同工作”（cooperation）。雖然合作的機構會發生變化、不同機構之間的合作程度不同，在合作的各方之間存在不同的權力等級，但是，有一點是共同的，那就是沒有對方的合作，任何一方都不能完成自己的工作和任務，無法實現自身的利益要求。［4］（p677）

本文所研究的跨國合作治理意指多元化、多層次的治理主體在承認并尊重不同主體間政治、經濟、文化和價值取向之多樣性的前提下，為了解決全球性的公共問題，實現增進全球共同的公共利益的目標，在互利共贏的基礎上，平等對話，相互協商，求同存異，通過制定與實施具有約束力的國際規制，共同管理全球性事務、解決全球性問題，謀求全球經濟和諧發展的持續互動過程。“從一定意義上講，它所指的并不是某一清晰的社會生活領域或層面，也不可能由任何專門的組織來包辦，相反，它是觀察全球生活的一個視角，一個為便于理解全球生活高度復雜性和多樣性而設計的概念。”［5］（p36）

食品安全涉及全人類的共同利益，是典型的公共物品，對其治理離不開政府、政府間國際組織和非政府組織三者的良性互動。據此跨國合作治理具有如下特點：

⒈治理主體的多元性。經濟全球化的快速發展使得單個國家或機構無力獨自解決食品安全這類全球性問題，相互依存的各種行為主體只有通過協商交流、共享信息資源，采取有效的集體合作行動才能取得成效。在全球公共管理領域，主權國家是一個基礎性力量但并非唯一的行為主體，國際組織和非政府組織正在全球公共事務領域積極活動，并依靠自身的資源參與解決全球公共問題，成為全球治理領域不可忽視的新興主體，發揮著主權國家在某些方面無法替代的作用。跨國合作過程中治理主體多元化的趨向在今天已經十分明顯，以協作和協調為基礎的多元性、多層級治理體系正在逐漸形成。

⒉治理客體的特定性。跨國合作治理是跨越國境的、為了全人類共同利益而進行的全球集體行動現象的概括。其主要功能和目的是生產和提供國際公共物品。國際公共物品的產生是全球化進程中各國間相互依賴、相互依存性日益加強的后果。國際公共物品的存在及日益增多，需要全球集體行動。作為國際公共物品的食品安全，其最終實現需要全球各個治理主體的協調行動。

⒊合作層次上的多維向度。跨國合作治理的實現并非是單一層面上的運作，而是多層次的實現過程。在不同層次上，有著各自的行為特征與優勢的治理主體相互交融，并發揮著不同的作用，這是“一種以公共利益為目標的社會合作過程——國家在這一過程中起了關鍵但不一定是支配性的作用”。［6］但層次并非層級，各層次之間沒有截然的界限之分，層次的互動與影響是全球治理真正得以實現的本質要求。

⒋合作方式的協商性。食品安全的“全球問題的性質決定了它們的解決需要的不是單邊而是多邊的聯合行動，不是單方面的個體決策而是更多的建立在合作基礎上的全球公共政策、規劃和綜合治理。”［7］治理主體只有通過對話、協商、妥協才能解決問題。在全球公共事務的管理過程中，協商與合作是處理問題的主要方式。

二、食品安全：實行跨國合作治理的必要性與可行性

不安全食品正在威脅著人民群眾的身體健康，因此迅速開展食品安全跨國合作治理，加強溝通與合作，多向度協同促進食品安全監管水平的提升具有極其重要的現實意義。

（一）必要性

⒈回應食品安全問題日益全球化的需要。經濟全球化使得各國經濟的相互依存度不斷增強，食品生產、加工和消費鏈條越來越長，食品安全問題已經跨越國界，成為全球性問題。共同利益領域的出現使得無論是強國還是弱國在一定意義上都形成了相互依存的命運共同體，許多國家越來越清楚地認識到，食品安全問題的解決單靠一國力量無法完成，它有賴于相關治理主體的合作與協調。

⒉保護公民食品權免受侵害的需要。食品權是公民的一項基本人權，是“每個人能夠定期獲得充足的、有足夠營養價值并被文化所認同的食品以過上積極的、健康生活的權利。這是人們有尊嚴地養活自己而非被養活的權利。由于超過8．5億人仍然缺乏足夠的食物，食品權不僅在經濟上、道德上和政治上是必要的，也是一項法律義務。”［8］各國政府均有義務尊重、保護和幫助公民實現該項權利。

⒊遏制食品安全狀況日益惡化的需要。食品安全問題并非中國獨有，國外企業出現食品安全問題亦屢見不鮮。日本《朝日新聞》2007年7月29日文章指出，“其實并非只有中國產品存在安全隱患，據《紐約時報》報道，與中國產品相比，印度和墨西哥出口到美國的產品存在更多問題。”據FDA官方網站公布的數字，美國由食品傳染的疾病（食源性疾病）每年影響到250萬至3300萬美國人，這一惡劣情況曾促使克林頓政府于1997年發起“食品安全運動”，以遏制食源性疾病的蔓延。食品安全是關系到整個人類生存與發展的嚴峻問題。無論從規模、波及范圍還是影響后果上來說都具有全球性，亟需跨國合作進行治理。

（二）可行性

在全球化的國際背景下，實施食品安全跨國合作治理不僅具有客觀必要性，而且具有現實可行性。

⒈國際間合作共贏的外部動力。在經濟全球化深入發展的大背景下，一國的前途命運日益緊密地同整個世界的前途命運聯系在一起。世界各國之間既是利益攸關方，又是建設性合作者，治理食品安全可以加強各國之間的經貿關系，造福于該國人民，使其生活水平不斷提高。經貿關系的不斷發展，推進了其他領域的合作，成為國家間友好關系的堅實基礎。各國人民只有在互利共贏的基礎上攜手合作、求同存異，才是治理食品安全頑疾的良策。

⒉全球經濟可持續發展的內在需求。在經濟全球化條件下，世界各國的命運已緊密聯系在一起，沒有一個國家可以在食品安全危機中獨善其身，沒有一個國家能夠以一己之力戰勝這場危機。為了促進世界經濟的可持續發展，國際社會唯有秉持互助精神，以鄰為伴，攜手合作，共同探索互利共贏的應對之策，共同應對食品安全問題，才能減少不必要的內耗，維護世界經濟的穩定運行，促使全球經濟進一步復蘇。

⒊廣泛的民意基礎。高質量、充裕、安全、可及的食品供應是實現世界人民健康的前提和保證。隨著食品貿易的全球化，各國人民之間已經形成了你中有我、我中有你、相互依存的緊密經濟關系，食品安全也跨越國界，成為全球性公共衛生問題。各國政府以及普通消費者都認識到食品安全的重要性，建立全球食品安全合作機制，提供安全可靠的食品符合世界各國人民的共同愿望。

三、食品安全合作的領域

食品安全涉及社會生活的各個方面，與一個國家的政治、經濟、文化和歷史傳統的許多方面有著千絲萬縷的聯系。在當前形勢下，進行各個方面的全面合作既不可能也無必要，各治理主體可以從以下幾個主要領域著手，開創食品安全跨國合作治理工作的新局面。

⒈食品安全監測及檢驗檢測技術的合作開發與共享。食品安全的保障需要以科學的監測及檢驗檢測技術為支撐。面對當前嚴峻的食品安全形勢，各治理主體應通過訂立技術開發研究協議，聯合科技攻關，開展食品安全科學的基礎研究、高技術研究、關鍵技術研究和食品安全科研基礎數據共享平臺建設，合作研制開發快速準確測定食品中有害物質含量的技術和方法。特別是測定農獸藥殘留、有害金屬限量、有害微生物和真菌毒素限量、食品添加劑限量等方面的技術和裝備。同時訂立相關的技術轉讓協議，從制度層面上保證該類技術的有序流動以造福人類，滿足食品生產、流通、消費全過程安全監管的需要。同時，發達國家及世界衛生組織應向發展中國家提供更多的技術支持和援助，幫助其提高技術能力，促進全球食品安全水平的共同提高。

⒉食品安全國際通用標準的制定。由于食品的全球性流通導致一個國家或地區生產的食品一旦被污染，可同時威脅其他國家乃至整個世界消費者的健康。制定全球性食品安全標準可保護世界各地的消費者免受食源性疾病的危害。各國有必要通過聯合國食品法典委員會（CAC）這個平臺有效地參與國際食品標準的制訂工作，確保所定標準既適應成員國的需求，也能有效改善全球食品安全狀況，進一步推動國際食品安全標準走上一體化和統一化的道路。（注：聯合國食品法典委員會制訂的標準是食品安全與食品貿易的技術性法規，是世貿組織的裁判標準。各國政府經常將其標準制定為國家法規，導致該標準在全球成功實行。）

⒊食品安全信息網絡體系的建立。由于食品生產和貿易快速的全球化，以及國際食品污染事件的潛在可能性，各國食品安全機構在國際上交換有關食品安全問題的常規信息以及在食品安全緊急事件發生時迅速獲得信息非常重要。各國應充分利用國際食品安全當局網絡（INFOSAN），加強與世界衛生組織，并通過世界衛生組織加強與其他各成員國的溝通。盡快建立暢通的國際食品安全常規信息與國家之間食品安全突發事件信息的通報機制，構筑遍布全球的立體的食品安全信息網絡體系，使各國都能夠及時的獲得食源性疾病以及相關食品安全生產信息，以便各國之間協調行動，共同妥善應對。

⒋食品安全突發事件和重大事故應急體系建設。國內外食品安全危機頻繁發生，使得該領域的突發事件和重大事故應急體系建設問題成為一個極為迫切的全球性課題。各國政府應積極推動由WHO牽頭，盡早開發一套完善的、科學嚴謹的、可操作性強的食品安全應急體系，供各國政府使用。該項目開發內容應以建立應急工作機制為主，完善食品安全綜合監督體制機制，其中應包括：食品安全監測機制、預警機制、報告機制、舉報機制、通報機制、重大食品安全事故應急響應機制、善后處置機制、責任追究機制、評估總結機制等，以及與之配套的一系列食品安全工作制度等，最大限度地降低食品安全重大事故造成的危害。

⒌食品安全評估評價及認證體系的建設。食品安全評估評價體系是以食品發生安全事故后可能導致的危害后果及嚴重性為研究的起點，以評估其危害發生的概率，并進而劃分食品的風險等級的動態評估體系。各國政府應在互利互惠的基礎上逐步建立可以共享的食源性疾病、食品中有毒化學物質和致病菌的污染以及微生物學危險性評價數據庫，推動全球統一的食品安全評估評價體系的建立。

此外，各國政府應該用法律的手段將ISO22000食品安全管理體系標準的要求變為市場的準入要求，將適用范圍從個別食品企業擴大到整個食品供應鏈——從農作物至食品服務、加工、運輸、儲存、零售和包裝，以建立健全“從農田到餐桌”全過程的食品認證體系，確保從食品鏈至最后消費節點的食品安全，推動全球食品貿易的健康發展。

⒍食品安全誠信網絡體系的構建。食品安全誠信體系對食品安全工作具有規范、引導、督促功能。各國政府應逐步建立食品企業食品安全資訊誠信檔案，在食品出口時應向進口國或地區提交上述誠信檔案資料，逐步在主要貿易伙伴之間直至全球建立健全食品進出口企業食品安全誠信網絡數據庫，實現信息資源共享。

⒎食品安全高級人才的教育培訓。食品安全管理“是一種專門活動，它有自身的內在規律，需要專門的知識”，［9］（p151）發展中國家迫切需要具備專業知識和經濟管理知識的復合型管理人才，尤其是能夠發現并攻克“新、難、怪”問題的高端檢測人才。發達國家和世界衛生組織在該方面具有人才和資源優勢，應該采取多種形式和途徑協助并資助發展中國家培養和培訓食品安全人才。

⒏聯合打擊非法的食品進出口行為。非法的食品進出口行為逃避國家監管，嚴重擾亂食品市場秩序，對人民的生命財產安全構成嚴重的威脅。食品貿易國或地區之間應簽署有關聯合打擊非法進出口食品行為的備忘錄，明確雙方通過開展信息通報、技術合作、專家互訪和聯合專項打擊行動等措施，共同打擊欺詐、夾帶、非法轉口、走私等非法進出口食品行為，以有效地消除食品安全隱患，為人民獲得安全可靠的食品構筑起又一道防護墻。

四、食品安全合作的方式

食品安全跨國合作治理是全新的治理理念，無先例可循，各治理主體可以嘗試著采取以下幾種合作方式，推動跨國合作不斷向縱深發展。

⒈建立食品安全工作聯席會議。各成員國互派相同數目及比例的政府官員及食品安全專家等專業人員組成聯席會議。該聯席會議負責牽頭建立一個與成員國有關機構進行緊密協作的網絡，下設專家委員會和科學小組，其目的是促進成員國之間關于食品安全政策的對話和磋商、加強食品鏈中各個重要環節的協同、商討食品政策問題、收集食品進出口過程中的各種信息、推動和加強雙邊食品安全領域的互利合作，依照科學證據做出食品危機風險評估。

⒉互設代表處。通過外交磋商，由一國政府的食品安全行政管理機關依照國際法的對等原則在該國駐別國的使、領館設立代表處，作為派遣國派駐接受國的涉外辦事機構，通過“監管關口前移”的方式，實現“御敵于國門之外”的目的。派駐人員的構成、數量及級別由雙方商定。該代表處的職責有：就進出口食品安全體系、監管制度和法規標準合作、信息交流等與接受國相關部門進行溝通；檢查接受國出口至派遣國的食品安全，以保障進口食品的高質量和安全性；對出口至派遣國的食品進行檢測，提供技術建議，與接受國政府機構和私營部門合作開展認證項目。美國在中國設立食品藥品管理局辦公室是中美之間就食品藥品安全方面的一次成功的國家間合作。

⒊合作成立第三方食品檢測機構。由有關政府通過協商，聯合在對方國家按照該國法律設立具有該國法人資格的第三方食品檢測中心或實驗室檢測平臺，按照公司化方式進行運作，執行參與組建國均認可的、相互接受的檢測標準，通過該中心檢測的食品，可以直接進入對方國家市場，這將大大減少雙方因檢測標準不同造成的貿易摩擦，降低出口企業貿易風險和成本，提高通關工作效率，促進兩國食品安全合作和農產品貿易的良性發展。

⒋舉辦國際食品安全合作論壇。食品安全是所有國家和消費者共同面臨的問題，它不但危害健康，也會導致食品出口者在國際貿易中受挫。為應對全球性的日趨嚴重的食品安全問題，在全球范圍內共同推動食品安全領域更為廣泛的行業協調與合作已成必要。通過定期舉辦全球食品安全論壇（Global Food Security Forum，GFSF）交流食品安全經驗，來發現并堵住食品生產和銷售環節中存在的安全漏洞，全面提升食品安全水平會使所有國家和所有人受益。食品安全合作論壇是整合各國資源的交流平臺，對進一步推進國際和國內的食品安全問題有著重大的意義。

⒌簽訂食品安全諒解備忘錄或雙邊、多邊協定。食品安全涉及面廣，解決難度大，對高科技具有很強的依賴性，跨越國界的食品安全事故極易引發外交沖突，影響國家間正常關系。為減少糾紛，求同存異，有關國家可以就共同關心的食品安全問題展開磋商，在協商一致的基礎上簽訂食品安全諒解備忘錄或雙邊、多邊協定，明確規定締約國在國際法上的權利和義務。

⒍建立食品安全戰略對話機制。在經濟全球化深入發展的今天，建立雙邊或多邊合作機制，加強國家間在食品安全領域的戰略對話和溝通，著重討論彼此共同關心的全局性、戰略性、長期性、宏觀性問題，有利于增信釋疑、保護治下消費者的安全，促進國家間良好的經貿合作關系，推動食品貿易的良性發展。

食品是人類生存最基本的需求，是國家安定、社會和諧的重要基礎。保障食品安全，是國家的法定義務，也是全人類共同關注的問題。加強國際磋商、進行跨國合作是有效的解決途徑，然而食品安全跨國合作治理模式的形成、演進與發展，受到治理主體的成熟度、公民社會發展程度、市場因素、憲政制度、特定社會的文化與傳統等多種因素的影響與制約，該過程具有長期性和艱巨性。我們相信只要世界各國堅持平等協商、互利互惠，食品安全領域的國際合作一定能夠走出困境，有效回應全球化的呼喚。

［1］洪朝輝．全球化——跨世紀的顯學〔J］．國際經濟評論，2000，（06）．

［2］http：／／www．fao．org／righttofood／news4＿en．htm［EB／OL］．

［3］（瑞典）英瓦爾·卡爾松、（圭）什里達特·蘭法爾．天涯成比鄰——全球治理委員會報告［M］．中國對外翻譯出版公司，1995．

［4］Mcguire，Michael．2006．“Intergovernmental Management：A View from the Bottom”，Public Administration Review 9－10．

［5］（美）馬丁·休伊森、蒂莫西·辛克萊．全球治理理論的興起［J］．俞可平主編．全球化：全球治理［C］．社會科學文獻出版社，2003．

［6］（英）托尼·邁克魯爾．走向真正的全球治理［J］．陳家剛編譯．馬克思主義與現實，2002，（01）：36．

［7］王荔紅．淺談全球治理理論及其制度治理實踐［J］．東南亞縱橫，2003，（11）．

［8］http：／／www．fao．org／righttofood／news4＿en．htm［EB／OL］．（英文原文為The Right to Food is the right of every person to have regular access to sufficient，nutritionally adequate and culturally acceptable food for an active，healthy life．It is the right to feed oneself in dignity，rather than the right to be fed．With more than 850 million people still deprived of enough food，the Right to Food is not just economically，morally and politically imperative－it is also a legal obligation）．

［9］俞可平．增量民主與善治［M］．社會科學文獻出版社，2005．

（責任編輯：張雅光）

Trans－national Collaboration：Novel Conceivation about Food Security Governance in the Perspective of Globalization

Bian Haixia

Food security which every government and its people have being focused on is emerging as an urgent and severe issue to the existence and development of the entire human species，which is becoming a global issue due to the economic globalization．Each collaborative governance body shall reinforce collaboration and take concerted actions．Enforcing trans－national collaborative governance is an effective way to push forward the solution to this worldwide difficulty．

food security；trans－national collaborative governance；governance body；globalization

D922．16

A

1007－8207（2010）07－0096－04

2010－04－23

卞海霞（1974—），女，江蘇鹽城人，鹽城市委黨校講師，管理學碩士，研究方向為公共管理和食品安全。