加快開發無居民海島豐富國際旅游島內涵

□劉登山

加快開發無居民海島豐富國際旅游島內涵

□劉登山

2010年1月4日公布的《國務院關于推進海南國際旅游島建設發展的若干意見》明確提出，要“建設富有海南特色的旅游產品體系”，“積極穩妥推進開放開發西沙旅游，有序發展無居民島嶼旅游”。這為海南開發無居民海島明確了方向，提供了保障。

海南作為我國的海洋大省，同樣也是無居民海島大省，擁有數量眾多的無居民海島和豐富的資源。全省面積大于500平方米的無居民海島就有200多個，面積小于500平方米的島嶼、巖礁和低潮高地等就更多，主要分布在海南島、西沙群島、南沙群島、中沙群島及其海域。這些無居民海島總面積不過幾十平方公里，卻是確立海南省200多萬平方公里管轄海域的重要基礎，蘊藏著豐富的自然資源，在促進海南社會經濟發展、維護國家權益和安全中具有舉足輕重的地位。

當前，海南建設國際旅游島，就是要充分利用，合理開發海南的各種資源，特別是旅游資源，打造一個國際化程度高，生態環境優美，社會和諧的世界級旅游目的地。海南無居民海島旅游資源可以與許多世界知名海島相媲美，其獨特性在國際旅游島建設中具有無可替代、不可或缺的地位。加快開發無居民海島旅游資源，不僅有利于整體提升海南國際旅游島旅游品牌和價值，而且有利于進一步推動對外開放，吸引投資，提高旅游的國際化程度，豐富海南國際旅游島的內涵。

加快開發無居民海島的模式與抉擇

開發利用無居民海島無論采取哪種模式和方式都必須考慮其經濟效益、社會效益和生態效益，實現三者有機的統一。因此，必須加強對無居民海島開發類型、開發形式、功能區劃以及其他相關研究，達到充分利用無居民海島資源和有效保護生態環境的目的。

從現在各地開發無居民海島類型來看，大致有以下三種：一是特殊開發類型，就是在具有珍稀物種和周邊的海域分布著國家一、二級保護物種的無居民海島上建立自然保護區，對其資源予以特殊的保護。二是生態開發類型，就是對一些無居民海島進行不改變其生態環境，適度發展旅游業、中轉倉儲業、漁農林業等。三是保護開發類型，對已低水平開發的無居民海島，拆除違章建筑及簡易搭蓋，恢復其自然狀態，對一些裸露的山體進行生態修復，待時機成熟后，再進行高水平的開發。筆者認為，第一、三種類型實際是采取特殊方式保護無居民海島，第二種類型則是需要我們認真研究的保護和開發方式。

目前，從對無居民海島進行保護性開發利用的角度看，大致有以下幾種方式：一是利用的無居民海島發展旅游業。二是利用無居民海島發展中轉倉儲業。三是利用無居民海島發展養殖業。四是利用無居民海島發展船舶修造業。發展旅游業是對無居民海島資源環境破壞最小、最具可持續發展能力的開發方式，是世界公認的開發無居民海島的首選方式。利用一些無居民海島環境幽靜、海岸奇觀、山林奇景、鳥語花香之特色，通過構建適應當地氣候條件的生態系統，以此為依托開展旅游度假等商業性活動，雖然投入資金較大，技術要求較高，但潛在價值極大，遠期收益率也十分驚人。

從海南無居民海島資源分布的具體情況看，具有以下明顯特征：一是無居民海島分布廣泛，散落在200多萬平方公里的海面上，水深，淤積很少，海域寬闊，障礙物少，這不僅可以成為重要的港口資源，還可以促進旅游、船舶修造等多種產業的發展。二是熱帶海洋性氣候突出，風大，波浪強，年降雨量為2000毫米左右，風能、太陽能資源十分豐富。三是地貌類型多樣，特殊的氣候條件造就了特殊的地貌形態和土壤、植被類型，在很多情況下可以轉化為旅游資源，這是其他地方的無居民海島無法比擬的，也是海南無居民海島開發的優勢所在。四是面積狹小，淡水匱乏。全省無居民海島絕大多數都是小島，珊瑚島的礁盤大，土地面積狹小，陸地資源有限。由于島嶼四周皆海，淡水缺乏，陸域持水能力差，自然水容量小，供水困難。這種自然條件不宜發展農牧業。五是生態脆弱，受災頻繁。每個無居民海島都是一個獨立而完整的生態環境地域系統，有自身的特殊生物群落，生態系統脆弱，生物多樣性指數小，穩定性差，易受到損害并帶來嚴重的生態環境問題。無居民海島遠離大陸的地理位置就決定其自然災害發生較多，臺風、地震、海嘯等海洋災害頻發。

由于海南無居民海島的這些特殊性決定了其資源一旦受到破壞，其危害是無法彌補的。實踐證明“先開發，后治理”的開發利用模式在大陸地區是不可行的，同樣對無居民海島的開發利用更是不可行的。按照可持續發展的要求，海南省無居民海島開發利用可以根據每一個無居民海島自身的具體條件，通過選擇適當的開發形式走一條可持續發展的道路。目前，最適宜的開發利用方式是發展旅游業，這也契合了建設海南國際旅游島大的戰略。

開發無居民海島促進國際旅游島建設

海南無居民海島建省前基本沒有開發，處于自然發展的狀態。1988年建省后，在省委、省政府的重視下，采取靈活措施，發展了一些旅游、海水養殖等。2003年，國家海洋局、民政部、總參謀部聯合發布的《無居民海島保護與利用管理規定》正式實施，首次明確提出無居民海島屬國家所有，允許個人和單位履行申請審批程序后可以開發利用無居民海島，租用期最長為50年。該規定出臺使我省有關沿海市縣無居民海島開發、保護和管理工作進入了新階段。目前，已在蜈支洲、大洲島等無居民海島開發了海島探險、潛水等觀光旅游項目，建立旅游度假中心，成為我省重要的旅游勝地。但目前，海南利用無居民海島發展旅游業還遠遠不夠，且開發的數量、模式、方式及層次與發達地區相比還有較大差距。

當今世界上開發利用無居民海島發展旅游業最成功的要屬印度尼西亞的巴厘島、馬爾代夫共和國、馬來西亞的藍卡威島和泰國的普吉島等，這些地方利用無居民海島發展旅游業，已成為世界上最受歡迎的度假地。這些國家和地區對無居民海島的開發利用方式方法不一，各具特色，但有一條是共同的，那就是都十分重視環境保護，對無居民海島保護和開發的關系處理得比較好。如馬爾代夫共和國對無居民海島開發實行“一島一酒店”方式，被稱為馬爾代夫開發模式。這種開發模式強調政府主導，公司運作，一般是由一個經濟主體（投資公司）向政府租賃一個無居民海島及周邊海域，以一座無居民海島建設一個酒店，建成一個完整、獨立、封閉式度假村的模式經營發展。這種“一島一酒店”的“小、清、靜”的開發模式使馬爾代夫海島開發取得了極大的成功。馬爾代夫的有關部門主要職責是代表政府對外出租無居民海島、組織審查開發規劃和各開發無居民海島的建設布局、制訂政策法規和進行日常監督管理。為此，馬爾代夫成立了由旅游、漁業、交通等部門組成的國家旅游委員會，及時解決旅游發展中遇到的問題，并協同制訂相關法律規范等。馬爾代夫對無居民海島開發實行嚴格的審查批準制度，海島上所有建筑都必須經旅游部門批準才能建設，并明確規定無居民海島建筑面積不能超過其總面積的20%。

他山之石，可以攻玉。根據海南建設國際旅游島的需要和無居民海島普遍比較小，開發強度不宜過大的實際情況，是可以借鑒馬爾代夫模式即“一島一酒店”模式來開發我省無居民海島的，并以此豐富國際旅游島建設的內涵，打造海南旅游業發展新的增長點。為此，需要抓緊作好以下幾項工作：

一是要盡快制定海南無居民海島保護與開發利用總體規劃。統一規劃，高水平、高起點、高標準作好規劃，明確主體功能區的劃分，該開發的開發、該保護的保護。嚴把無居民海島開發規劃設計，把可持續發展作為開發利用的第一要務，避免出現一哄而上、低層次重復開發、野蠻開發等情況。在無居民海島保護與開發利用總體規劃出臺之前，應當暫停一切開發利用無居民海島的活動。在無居民海島保護與開發利用總體規劃制定過程中，對于具備合法手續的已建和在建項目，盡可能將其納入規劃，補辦相關手續，并根據規劃對項目進行相應調整，但與規劃相沖突的項目必須停建。

二是要進一步加強政府對無居民海島的管理。開發利用我省無居民海島發展旅游業離不開政府部門的有效管理，綜觀世界利用無居民海島發展旅游業，加強政府管理無一例外。根據決策理論，管理權力主體越分散，管理責任就越是趨于松弛。反之，權力越統一，責任就越大；權力越是集中并趨向于單一中心，責任就越明確。鑒于我省無居民海島管理上“多龍治島，群龍無首”的混亂局面，必須理順無居民海島的管理關系，設立高規格、強有力的管理部門，整合資源，加強協調，依法行政。無居民海島不開發則已，要開發就要選擇高水平、高起點、高投入的項目，項目的投資方必須是知名企業集團，具備雄厚經濟實力和高級資質，有無居民海島開發經驗，注重長期投資，信譽良好，而且要繳納無居民海島生態環境保證金。且在開發利用之初就明確企業僅具有一定期限的使用權，期限屆滿后一并收回，政府可以酌情給予適當經濟補償或者采取BOT等方式回收，無居民海島上的基礎設施不辦理產權手續。無居民海島收回以后，可以根據具體情況封閉保護、開辟為公共場所或者繼續通過出租和出讓等方式使用。

三是要抓緊制定我省開發利用無居民海島的法規和培養人才，為有序開發利用活動提供制度和組織保障。目前，需要盡快制定相應的地方性法規，完善有利于加快無居民海島開發利用的政策和體制環境，保證無居民海島開發利用沿著法制軌道有序進行。開發利用無居民海島發展旅游業是一個新的領域，旅游業的綜合性又特別強，需要大量專業人才，要研究有利于人才集聚的機制，制定吸引各類高層次人才的配套措施，營造良好、便利的工作和生活環境，為我省開發利用無居民海島發展旅游業建設提供人才支撐。◎