基于委托代理模型的環境治理公眾參與研究

薛 瀾 董秀海

(清華大學公共管理學院,北京100084)

基于委托代理模型的環境治理公眾參與研究

薛 瀾 董秀海

(清華大學公共管理學院,北京100084)

公眾參與是我國環境治理中的熱門話題,尤其是近年來環保事故頻出和極端天氣頻現后,社會各界對公眾參與寄予厚望,因此對公眾參與環境治理效果的研究具有適時性和重要性。本文基于新制度經濟學中有關監督和激勵理論,對公眾參與環境治理構建了P-S-A(委托人政府;監察者公眾;代理人企業)三層委托代理分析模型,對我國環境治理中沒有公眾參與、公眾事后參與、公眾事前參與和賦予公眾環境損害賠償權等不同參與模式的治理效果進行了對比分析。研究結果表明:靈活的激勵制度和治理技術水平的提升是提高環境治理效能的必要條件;公眾事后對企業實施低技術類型的監督,如舉報企業偷排漏排行為等,反而會產生對政府監督的擠出效應,最終社會整體的環境治理效果不一定最佳;公眾事前參與對企業或項目環境決策實施高技術類型的監督,如公眾參與環評等舉措,則會更有效地提高社會整體環境治理效果;而賦予公眾環境損害索賠權,則是改變目前我國環境“軟治理”約束的根本性舉措。

公眾參與;監督;環境治理;P-S-A三層委托代理模型

公眾參與是我國近年來環境治理中的熱門話題,尤其是近年來環保事故頻出和極端天氣頻現后,社會各界對于公眾參與我國環境治理寄予厚望,而學界對公眾參與環境治理尤其推崇。國內學者對公眾參與環境治理通常從以下兩個視角進行研究:絕大部分學者通過借鑒國外的公眾參與情況,指出通過加強環境治理中的公眾參與,將有助于改進我國的環境狀況[1-2]。另一部分學則從環境權的視角指出,我國應該賦予公民相應的環境權利[3-5]。目前的大部分研究都還處于對公眾參與案例介紹或做較為粗淺的分析,除法學理論外,基于其他理論基礎的探討性研究還較為缺乏。考慮到我國國情的特殊性,不能簡單地照搬國外治理理論和模型運用于我國的環境治理實踐[6],因此在本文中,作者以新制度經濟學中有關監督和激勵理論為基礎,構建了與實際情況較為符合的公眾參與模型進行分析。

1 公眾參與的概念、發展和分類

1.1 公眾參與的概念

公眾參與是一個社會學的概念,是指社會群體、社會組織單位或個人作為主體在權力、義務范圍內所從事的有目的的社會行動[7]。具體到環境保護領域里的公眾參與,是指公民有權通過一定的程序和途徑參與環境利益相關的活動,使得該活動符合公眾的切身利益[8]。

1.2 環境治理中公眾參與的發展

環境治理中的公眾參與,最早起源于20世紀60年代。20世紀30-60年代的西方發達國家出現了嚴重的環境問題,尤其是八大公害事件的產生對西方的工業化發展產生了極大震動。因此,西方學者提出將公民環境權作為基本人權——生存權的派生權利理論。通過各方努力,環境權被許多國家寫入環境法律之中,公眾參與的原則也逐漸得到國際社會的廣泛認可。比如1969年美國制定的《國家環境政策法》中明確規定公民享有環境權利和義務。1992年聯合國環發大會通過《關于環境與發展的里約宣言》,著重強調了公眾參與的重要性[4,8]。至此,公眾參與的原則成為了各國政府、社會團體和環保主義者的共識。

改革開放以來,隨著我國各項環境法律制度的建立和完善,公眾參與作為我國環境保護法的一項基本原則得到逐步確立。在1979年頒布的《環境保護法(試行)》第一次確認了我國公眾參與環境治理的權利和義務。在1993年國家計委、國家環保局、財政部和人民銀行聯合發布的《關于加強國際金融組織貸款建設項目環境影響評價管理工作的通知》中,首次提出了在環評中要求“公眾參與”。在1996年5月15日修訂的《水污染防治法》和1997年3月1日實施的《環境噪聲污染防治法》和2003年實施的《環境影響評價法》中,多次明確了公眾參與的途徑、方法和責任。在2007年公布并于2008年5月1日開始實施的《政府信息公開條例》也明確提出了公民、法人和其他組織可以采取舉報和行政訴訟的方式對行政機關政府信息公開義務進行監督[2,7-8]。至此我國環境治理中的公眾參與原則已經基本確立。

1.3 公眾參與的分類

環境治理中的公眾參與,具體的方式和形式有很多種,但歸結起來所有的公眾參與可分為對各類環保行為的事后監督和環保決策的事前參與。我國的法律法規明確,民眾可以對相關法律制度的實施進行監督、舉報和控告等,比如對行政部門信息公開的監督,對企業偷排漏排等行為的監督,對公民個人環保行為的監督。該類型的監督具有一個共同點,就是都屬于對環境治理行為的事后監督。第二類是對環境治理決策的參與,比如項目和規劃環境影響評價中的公眾參與,包括參加聽證會、問卷調查、意見箱等方式。這種事前事后的分類方法,有些類似學者蕭新煌教授對環保運動的分類:污染驅動型與世界觀模式(前者是與環境惡化及被害者生存有著密切的關系,為特定的事件所激發,后者是由對地球的健康和平衡的考慮而觸發的)[9]。如舉報等事后監督類型公眾參與,通常都是公眾受到環境污染侵害后誘發的公眾參與類型,它最大的特點是對產生環境污染或破壞資源的“不良企業”進行監督和舉報。而環評中的公眾參與,則是對即將建設的項目或技術進行監督和考察,公眾參與的結果是選擇清潔技術項目,防止上馬落后、污染的項目和技術。

對于這兩種類型的公眾參與,本文進一步將其轉化為了對環境行為技術類型的監督和舉報。假設存在兩種技術類型的環境行為:對于那些嚴格執行相關環保制度,其行為符合環保要求的技術和行為,我們稱之為高技術類型的環境行為,通常來說,事前的決策參與和監督,其實質是對高技術類型環境行為的監督和選擇;對于那些導致環境污染或資源浪費破壞的技術和行為,我們統一看成是一種低技術類型的環境行為,本文中所指的事后監督類型公眾參與,其實質是對低技術類型環境行為的監督。

2 我國公眾參與模型的構建和求解

根據現代治理理論,多元治理是解決目前環境治理中“治理非有效”的一條途徑,也是未來治理環境的一個重要趨勢。那么作為多元治理核心內涵,公眾參與對于環境治理會到底會有多大程度的改進?我們借助新制度經濟學中的監督和激勵模型對這個問題進行分析。本文的模型借鑒了Laffont和Tirole等人發展起來的P-S-A(委托人-監察者-代理人)三層代理分析思路[10],來考察公眾參與對于環境治理效果的改進。在本文中,委托者是指我國政府,包括中央政府和地方政府;監察者是指公眾;代理者是指企業。

假設企業的成本函數為 C(β,e),C(β,e)滿足 Cβ>0,Cβ>0,用具體的函數形式表示為 C(β,e)= β,其中β

eK-e表示企業投入環境治理的技術特征,是企業的私有信息,e為企業的真實減排量,K為固定常數。在現實情況中,我們經常會發現這種情況,按照國家相關規定,企業必須安裝污染物處理設施,把企業產生的污染物排放水平減少到一定程度,但是在監督不力的情況下有些企業不安裝這些污染物處理設施,或者是即使安裝了減排設施也不運轉。這意味著企業在實際的污染物減排中,有多種的技術水平選擇。為分析方便,這里把企業實際污染物處理的技術特征簡化為兩種情況,一種情況是低技術水平,比如不安裝減排設施或者是即使安裝了但實際并不運轉這些設施的情況,也就是說用原始的低技術水平進行污染物處理和排放,我們用βˉ來表示。另一種情況是企業嚴格按照國家規定的要求對污染物進行處理和排放,此時企業的實際處理技術特征是高的,我們用來表示,有βˉ>。假設β是來自一個二元分布{,Δ β=βˉ-0,β的具體取值是企業的私有信息。政府對此并不知情。但是對于整個社會而言,v=prob(β=是所有局中人的共同知識,也就是說國家對于這個概率分布是知道的,只是對于具體的企業到底有沒有安裝或者運轉情況并不清楚。

公共項目的轉移支付需要籌資,每籌集1元錢則需要從消費者那里剝奪1+λ>1元。因此,全社會消費者的凈福利為 CS=V(e)-(1+λ)t。政府最大化社會福利包括消費者和生產者兩部分福利,W=CS+U,即:W=V(e)-(1+λ)t+U;如果考慮企業能夠參與的約束,那么政府的效用函數可以寫為W=V(e)-(1+λ)λU。

接下來,我們比較在沒有公眾參與和有公眾參與的情況下均衡結果之間的區別。

2.1 沒有公眾參與下的環境治理均衡

在沒有公眾參與的情況下,政府一方面為了保證企業的生存,另一方面又希望能顯示企業真實的環境治理技術投入水平。那么對于政府而言,需要設計一組監管合約 F(t,e,β),使得企業能夠真實的反映其技術水平和污染物減排情況,預防出現虛報情況,故政府的目標函數為:

這是一個標準的逆向選擇模型,很容易求得規劃解e＊必須滿足:

命題2:采取高水平治污技術的實際減排量要高于采取低水平治污技術的實際減排量。

命題3:為鼓勵高技術水平的治污企業不虛報技術類型,則需要給高技術類型的企業更多的轉移支付。

證明:因為有ˉe＊

命題4:當社會上普遍技術類型較高時(或者說高技術類型企業的比例增加時),則對于低技術類型企業的減排壓力會逐漸降低。

證明:社會上普遍技術類型較高時,意味著 v值趨近于1,此時有

從以上系列命題的證明可以得到如下結論:在沒有公眾參與的情況下,政府為了讓企業能夠真實的反映其治理狀況,則必須設計比較靈活的環境治理制度,給予不同治污技術類型不同的政府補貼和減排標準。如果政府能夠制定和實施這樣的環境治理制度,那么政府并不需要確切的知道企業實際的污染治理技術水平,而只要根據企業申報的減排量進行相應的鼓勵,企業會主動向政府顯示其減排量和技術類型。我們目前的排污收費制度就是符合這樣的政策設計思路:排污費的80%返還給企業,并且給予多繳納排污費的企業更多的政策優惠,比如貸款優惠等的鼓勵措施,通過這樣的方式讓企業顯示真實的技術類型和減排量。

上述模型的結論只有在社會的環境容量還足夠的情況下能夠應用,通過給予高水平治理技術類型的企業一定的信息租金來鼓勵企業采取高技術類型進行污染控制。對應到現實中的環境制度安排,我們認為類似排污費收取等市場激勵型制度只有在環境容量允許的條件下,才可由企業自由選擇技術類型和污染物減排水平。但是當現實中環境容量不足以讓企業自由安排治污技術類型和污染物排放量時,或者是隨著公眾環保意識的增強對環境質量訴求越來越高時,那么政府就必須對企業的污染物減排量做出控制。正如前面分析的那樣,一條有效的途徑就是提高對企業技術類型的控制,要求企業采取更高污染控制技術水平。

2.2 有公眾參與下的環境治理均衡

在有公眾監督的情況下,則企業的技術類型或者排放水平有可能被周邊的公眾獲知,比如企業沒有安裝政府要求的污染控制設備,或者企業的減排設備根本沒運轉,或者企業有偷排漏排行為等等,都是公眾監督的重點。如果把公眾參與的行為進一步細分,從大的方面來看,可以劃分為兩種方式:一是賦予公眾相應的環境損害賠償權。我國環境治理實踐中與之對應的治理制度有公民人身損害司法賠償制度。二是公眾向政府提供企業或其他主體環境行為的信息,而提供信息又進一步可以劃分為兩類:一類是向政府提供企業排污量信息,通常這種信息是針對低技術類型的企業而發生的,在環境治理實踐中包括居民的舉報行為、信訪制度等都屬于這一類情況。另一類提供信息的方式是督促企業采取高技術類型的污染治理行為,防止不安裝或不運行等行為的發生。在環境治理實踐中與之對應的措施有舉報、環評、企業和居民簽署自愿協議等措施。下面針對這三種類型的公眾參與做進一步理論分析。

2.2.1 賦予公民損害賠償權的公眾參與方式

環境污染因其本身物質屬性的多樣性、復雜性和負外部性,導致污染損害鑒定困難,這是在實踐中難以完全實現公民環境權力的客觀原因。但即便如此,政府還是可以通過一些有效的方式來賦予公民更多的損害賠償權,比如賦予集體訴訟權、公益訴訟、污染者舉證等措施,是能夠在很大程度上提高公眾參與的程度。

如果政府賦予公民更有效的損害賠償權,結合本模型的分析,其本質上是在改變政府給予企業的轉移支付 t的水平。這種改變超出了政府控制轉移支付的范圍,也就難以保證低技術水平ˉβ企業的保留效用ˉU不低于0的條件。因此,在賦予公民有效損害賠償權的條件下,如果低技術類型企業的污染物排放嚴重損害周邊環境,那么在損害賠償的訴求下,企業要么采取高技術類型的減排技術,要么關閉企業。在公民訴訟的推動下,理想狀態是全部企業都采取了高技術類型的減排技術。此時政府的目標函數(也是社會的目標函數)演變成:

此時,政府也無需給予高技術類型企業額外的信息租金,所有企業的減排量都達到理想的水平,從環境治理的角度是對社會最優的一種狀況。但是達到環境保護最優的條件是犧牲了一定的經濟產出,同時也犧牲了政府對環境治理水平的控制強度,國家的權力中心從政府向社會偏移。這種公眾參與方式的發展將有待與目前以經濟建設為中心的發展模式進一步融合。

2.2.2 公眾對低技術類型企業進行監督

針對舉報這樣的公眾參與方式,可以是對排放量進行監督,也可以對企業的技術類型進行監督(在假定高技術類型企業排放達標的前提下),這兩者的本質是一樣的。為簡化分析,假定公眾監督的是企業的技術類型(減排量和技術類型相關),當企業的技術類型β是低技術類型時,即β=βˉ時,公眾以概率x獲得可驗證信號σ=βˉ,以概率1-x獲得空信號σ=?;如果企業的技術類型為β=β—時,則公眾只能獲得空信號σ=?。公眾在獲知企業的技術類型是β=βˉ時,會向政府舉報,因此政府就會加強對企業的監督和檢查。

顯然,當公眾向政府舉報企業的技術類型為β=βˉ時,政府可確切知道企業是技術較低類型的企業,那么對其的轉移支付(一般是懲罰措施)水平就可以正好讓企業達到保留效用(還是要讓企業生存為前提進行討論),ˉt＊=

βˉ 。而當公眾沒有向政府舉報任何情況,即σ=? K-ˉe＊

時,政府不能獲得額外的信息,但即便如此,政府卻可以根據信號對企業的技術類型概率作出修正,進而可知在沒有公眾舉報的情況下(σ=?),企業屬于低技術水平的β=βˉ的概率比原先變小了:

如同前面的解法,我們可以得到此時的最優解 ê＊滿

所以,我們又可以得到以下三個命題:

命題6:在公眾監督企業低技術類型的情況下,未被公眾發現的低技術類型企業的均衡減排量下降了,而高技術類型的企業的減排量保持不變。

證明:因為有 V′>0,V″<0,

所以有

因此,像舉報這樣的公眾監督方式,對政府而言是有利的。但是對整個社會而言,其利弊情況要視V(e)的具體情況而定,讀者可自行證明,本文不做詳細證明。

命題8:在有公眾監督低技術類型企業的情況下,與沒有監督相比,整個社會的排放水平反而增加了。

2.2.3 公眾對高技術類型企業的監督

與對企業排污行為進行監督的方式不同,像環境影響評價制度中的公眾參與,這種類型的監督主要是針對高技術類型企業的監督。在建設項目開工之初,即對項目的技術類型進行審查,如果是低技術類型項目(意味著污染物排放量大,對周邊環境質量影響大),則不能通過,所以通過環評的項目都可認為是項目的技術類型是高的,能夠達到各方面的標準,政府通過審批就可以判斷經過公眾參與的項目類型是高技術類型的項目。再比如對企業高技術水平治污設備的運轉監督,如果是正常運轉,公眾是可以以一定的概率獲知。如果是沒有運轉,則企業會想方設法掩蓋這個事實,公眾往往是不得而知。所以這種公眾參與監督的方式正好和前面的方式相反,公眾是對高技術類型的企業進行監督。

當企業的技術類型β是高技術類型時,即β=β—時,公眾以概率 p獲得可驗證信號σ=β—,以概率1-p獲得空信號σ=?;如果企業的技術類型為β=βˉ時,則公眾職能獲得空信號σ=?。公眾在獲知企業的技術類型是β=β—時,政府是可以獲知這個結果的,比如環評中的審批環節就有獲取這個信號的功能。

當公眾向政府匯報企業的技術類型為β=β—時,則政府可確切知道企業是技術較高類型的企業,那么對其的轉移支付水平就可以正好讓企業達到保留效用,=。而當公眾沒有向政府匯報任何情況,即σ=?時,政府不能獲得額外的信息,同樣,政府可以根據信號對企業的技術類型概率作出修正,進而可知在沒有公眾匯報的情況下(σ=?),企業屬于高技術水平的β=β—的概率比原先變小了:

如同前面的解法,我們可以得到此時的最優解 ê＊滿足:

相對應的我們可以得到以下三個命題:

命題9:在公眾對高技術類型企業進行監督的情況下,最后社會減排均衡結果是低技術類型企業的均衡減排量上升了,而高技術類型的企業的減排量保持不變。

這是因為有了公眾對高技術類型企業的監督,相比較沒有公眾監督而言,政府可以放更多的精力到監督低技術類型企業上,所以最后的均衡結果是低技術類型企業的污染物減排量增加了。

命題10:在公眾監督高技術類型企業的情況下,政府對公眾未提供信息的企業的轉移支付普遍上升,但對所有企業的轉移支付總額不確定。

因為政府對于由公眾匯報確定為高技術類型企業的轉移支付中并不包含信息租金,所以政府總體的轉移支付量是升還是降,需要視 y和v的具體值而定。

命題11:在有公眾監督高技術類型企業的情況下,與沒有監督相比,整個社會的排放水平下降了。

3 總結及政策建議

通過以上模型的構建和求解,我們得到如下結論:

(1)采取較為靈活的環境治理激勵制度,是提高環境治理效能的必要條件。正如模型所反映的,為了讓不同技術類型的企業主動反映真實治理狀況,則給予一定的信息租金激勵是必不可少的。

(2)提高環境治理技術水平是提高環境治理效果的一條有效途徑,這與傳統結論相同。政府采取控制命令型的環保制度,比如規定企業必須采用的減排技術標準,以及對污染排放量的控制等措施,是提高環境治理技術水平的必要手段。

(3)不同的公眾參與方式對提高環境治理產生的效果不同,這是傳統的案例和定性分析無法得到的結論。公眾如果只對低技術類型企業進行監督,比如對企業偷排漏排行為的舉報,對企業落后技術和工藝的監督以及對環境資源破壞或浪費行為的監督等。這種監督效果對于某個具體的企業或者案件,具有揭露和整治功能,但對社會整體環境治理效果而言卻不一定都是有利,會出現公眾監督對政府監督的擠出效應。如果公眾對高技術類型企業進行監督,比如公眾參與環境決策、環評或者其他的一些事前環境治理行為,則會促進社會的整體環境治理效果。

(4)賦予公民環境索賠權則是從根本上改變我國目前以傳統G DP發展為核心,缺乏公民參與治理的環境“軟治理”機制的根本途徑。惟有真正賦予公民環境索賠權,包括支持集體訴訟以及修改現有環境訴訟舉證制度等,才能打破目前我國環境治理中為保障企業生存而出現的偏離環境效益行為。當然,在我國目前的國情政情下,賦予公民環境索賠權制度仍有很長的路要走。

綜上分析總結,我們提出以下政策建議:一是建議政府采取更為靈活的環境治理激勵制度,給予采取高技術類型企業更多的信息租金以激勵企業自發的提供真實信息排放/減排信息。二是綜合運用多種環境治理手段,尤其是加強控制命令型制度的執行力度,有效提升社會整體技術水平有助于提升整體治理效果。三是加強環境治理中的事前公眾參與途徑和水平,事前的公眾參與比事后的公眾參與更能有效提升社會整體環境治理效果。四是賦予公民環境索賠權,修改現有相關法律法規,真正體現公民環境索賠權的思想,修改現有環境訴訟相關制度,支持環境集體訴訟。

最后需要指出的是,本文的研究是一個探索性研究,受到本人知識結構和能力的影響,所得的結論和政策建議可能會存在一定的局限性。更為精確和具體的結論和建議還需要今后更多的后續研究和補充,也需要環境相關其他領域理論的支持,作者樂見環境治理領域專家學者的批評和指正。

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Effectiveness Research on Public Participation in Environmental Governance Based on P-S-A Three-tier Model

XUE Lan DONG Xiu-hai
(School of Public Policy and Management,Tsinghua University,Beijing 100084,China)

In China,public participation has become a popular subject in environmental governance area.Stakeholders put more hope on public participation particularly in recent years when environmental accidents and extreme weather events took place more frequently.Consequently,it is a timely and important issue to study the effectiveness of public participation in environmental governance.Based on the supervision and incentive theories of New Institutional Economics,a P-S-A three-tier model was built in this paper where P represented principal(the G overnment),S represented supervisor(the Public),and A represented agency(the Enterprises).The paper examined and compared the governance results in various scenarios:no public participation,Iow-type-tech supervising,high-type-tech supervising,and public participation with the rights to claim damage.The following conclusions were drawn in the end:flexible incentive arrangement and governance skills are necessary conditions;Iow-type-tech supervising such as reporting corporate allegations of illegal emission would have crowding-out effects on government supervision which may lead to a not-so-good result for the society as a whole;high-type-tech supervisingon companiesor projects,such as public participation in environmental impact assessment,can effectively improve environmental governance performance;finally,giving general public the rights to claim environmental damage is a fundamental way to change the current situation of“soft constrain”.

public participation;supervision;environmental governance;P-S-A three-tier model

F062.5

A

1002-2104(2010)10-0048-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.10.009

2010-04-07

薛瀾,博士,教授,博導,主要研究方向為社會性管制、科技政策和危機管理。

董秀海,博士,主要研究方向為環節治理和ICT經濟。

(編輯:劉呈慶)