公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)：創(chuàng)新而非摒棄

○賴詩(shī)攀

(華僑大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 泉州 362021)

2008年是中國(guó)公共危機(jī)管理發(fā)展的重要一年。南方雪災(zāi)、“3.14”騷亂、淄博火車相撞、H5N1疫情、汶川地震、喀什襲警、奶粉危機(jī)等一系列重大公共危機(jī)事件的發(fā)生一再提醒著我們，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入了危機(jī)多發(fā)期，而我國(guó)的公共危機(jī)管理能力仍然有待提升。在公共危機(jī)管理諸多工作當(dāng)中，組織設(shè)置問(wèn)題無(wú)疑是核心問(wèn)題，因?yàn)槿恕⒇?cái)、物、時(shí)間和信息等諸多因素，最終都需要通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的合理設(shè)置才能發(fā)揮出效益。

一 分析框架

公共危機(jī)管理是現(xiàn)代公共行政的一種特殊形式，它在具備一般行政管理的共性的同時(shí)，也具備自身特殊性，公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置亦然。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)者對(duì)于組織問(wèn)題的說(shuō)明，大部分都限于組織的職責(zé)分配和組織的正式權(quán)力結(jié)構(gòu)，他們往往不注意組織中的其他的影響力量與溝通系統(tǒng)。[1]197但是撥開(kāi)職責(zé)、權(quán)力及其他要素的藩籬，從信息溝通系統(tǒng)的角度對(duì)組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)與優(yōu)化卻是一種簡(jiǎn)單有效的方法。

戴維·伊斯頓在《政治生活的系統(tǒng)分析》一書中提出了政治生活的系統(tǒng)分析方法，他把政治系統(tǒng)描述為一個(gè)黑箱，政治系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程就是把公眾的要求、意志和利益輸入其中，最后轉(zhuǎn)化成法律和政策并加以執(zhí)行的過(guò)程。也就是說(shuō)，政治系統(tǒng)就是一個(gè)加工廠，把公眾的利益、需求作為原料輸入其中，將政策、法律作為產(chǎn)品輸出并付諸執(zhí)行。[2]42

在戴維·伊斯頓的理論中，政府制定政策的過(guò)程是處于一個(gè)黑箱當(dāng)中。而西蒙對(duì)決策理論的研究則是延伸到了黑箱內(nèi)部，針對(duì)黑箱中的操作過(guò)程即政府內(nèi)部的政策加工過(guò)程進(jìn)行研究。

在西蒙看來(lái)，決策不僅僅是從幾個(gè)備選方案中選定一個(gè)方案這么簡(jiǎn)單，他認(rèn)為決策是一個(gè)過(guò)程，包括四個(gè)階段的主要活動(dòng)。一是搜集情報(bào)階段，即了解環(huán)境變化，尋求相關(guān)的決策信息，找出制定決策的理由，西蒙稱之為“情報(bào)活動(dòng)”。這個(gè)階段主要是探測(cè)環(huán)境，在大量信息中發(fā)現(xiàn)和判定需要處理的問(wèn)題，依據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)和重要程度、急迫程度確定行為方向，進(jìn)而針對(duì)解決問(wèn)題的要求形成所要達(dá)到的行動(dòng)目標(biāo)，用目標(biāo)來(lái)界定問(wèn)題的解決途徑。二是擬定計(jì)劃階段，即尋找、制定并分析各種有可能達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)的備選方案，西蒙稱之為“設(shè)計(jì)活動(dòng)”。這個(gè)階段主要是綜合考慮個(gè)人和組織的內(nèi)外環(huán)境中各種可控和不可控因素，提出相應(yīng)的多種能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的備選方案。三是選定計(jì)劃階段，即在各個(gè)行動(dòng)方案中進(jìn)行抉擇，從一組備選方案中選出并確定一個(gè)最符合某種滿意標(biāo)準(zhǔn)的方案，西蒙稱之為“選擇活動(dòng)”。一般來(lái)說(shuō)，這個(gè)階段需要權(quán)衡利弊，綜合考慮。四是檢驗(yàn)評(píng)價(jià)階段，即對(duì)已進(jìn)行的抉擇在實(shí)施中進(jìn)行評(píng)價(jià)和矯正，西蒙稱之為“審查階段”。通過(guò)修正決策目標(biāo)或備選方案，來(lái)應(yīng)對(duì)主客觀條件的變化和備選方案本身的錯(cuò)誤或遺漏。

這四個(gè)階段并不具備同等的重要性，其重要性是遞減的。關(guān)鍵是前兩個(gè)階段，而最重要的則是第一階段。因?yàn)槿绻莆樟俗銐虻男畔⒉鬟f到?jīng)Q策者那里，設(shè)計(jì)出可能方案并不困難。而決策者如果掌握了足夠的信息，并且設(shè)計(jì)出了可能方案，選擇和審查方案就不再是大問(wèn)題了。因此我們可以說(shuō)，決策過(guò)程最基礎(chǔ)的、最重要的工作就是決策者要盡可能地獲取準(zhǔn)確的信息。也就是說(shuō)衡量一個(gè)組織的政策績(jī)效的主要標(biāo)準(zhǔn)是看它是否具備超強(qiáng)的信息搜集和上行溝通能力。

根據(jù)戴維·伊斯頓和西蒙的理論，我們可以對(duì)政府過(guò)程做一個(gè)簡(jiǎn)單的描述：政府過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)信息處理的過(guò)程。在這一過(guò)程中，首先是信息的搜集，其次是信息被處理、傳遞到?jīng)Q策者那里并轉(zhuǎn)化為決策。然后是下行溝通，調(diào)動(dòng)所需要的資源將決策付諸實(shí)行的過(guò)程。

公共危機(jī)管理作為一種特殊的行政管理，既有一般行政管理的共性也有其特殊性。共性在于都強(qiáng)調(diào)極高的執(zhí)行效率，即下行溝通能力。而下行溝通是一個(gè)決策的執(zhí)行過(guò)程，需要調(diào)動(dòng)所需要的大量資源才能完成政策的執(zhí)行。其特殊性首先在于它特別強(qiáng)調(diào)日常危機(jī)管理即危機(jī)預(yù)防和準(zhǔn)備的重要性，也就是說(shuō)在危機(jī)沒(méi)有發(fā)生的時(shí)候就要能準(zhǔn)確掌握危機(jī)征兆并加以處理，最大限度避免損失。這就要求公共危機(jī)管理組織中直接與社會(huì)或公眾接觸的部分必須靈敏且有前瞻性，需要超強(qiáng)的信息獲取能力；第二，由于公共危機(jī)反應(yīng)管理的緊急性，要求要有良好的組織上行溝通能力，危機(jī)信息必須能夠在盡可能短的時(shí)間內(nèi)傳遞到?jīng)Q策中心。也就是說(shuō)，不管是在危機(jī)前管理階段還是在危機(jī)反應(yīng)和恢復(fù)階段，公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置與一般的公共組織結(jié)構(gòu)相比，都應(yīng)該更加強(qiáng)調(diào)信息搜集能力和上行溝通能力。

因此，要衡量中國(guó)公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理，我們只需要看它是否能夠很好地滿足三個(gè)條件：第一，有超強(qiáng)的信息獲取能力，能夠快速搜集危機(jī)信息；第二，有良好的組織上行溝通能力，組織能對(duì)危機(jī)做出快速?zèng)Q策；第三，有快速下行溝通的能力，危機(jī)決策能夠得到迅速執(zhí)行。

二 我國(guó)公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀

(一)制度層面的公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)

我國(guó)國(guó)家層面的公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)主要依據(jù)的是《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》關(guān)于國(guó)家應(yīng)急管理“組織體系”的規(guī)定是：

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在國(guó)務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)家相關(guān)突發(fā)公共事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱相關(guān)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作；必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作。

辦事機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院辦公廳設(shè)國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮運(yùn)轉(zhuǎn)樞紐作用。

工作機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自的職責(zé)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作。具體負(fù)責(zé)相關(guān)類別的突發(fā)公共事件專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案的起草與實(shí)施，貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院有關(guān)決定事項(xiàng)。

此外，還有地方機(jī)構(gòu)和專家組。[3]第二章“組織體系”

以上內(nèi)容則體現(xiàn)了《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四條“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理”的規(guī)定。

而根據(jù)“分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的規(guī)定，我國(guó)省、市、縣級(jí)公共危機(jī)管理組織設(shè)置與國(guó)家層面的組織結(jié)構(gòu)基本上是相對(duì)應(yīng)的。于是，我們可以把我國(guó)公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)描述如下：由縣級(jí)以上各級(jí)人民政府主要負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、駐當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民解放軍和中國(guó)人民武裝警察部隊(duì)有關(guān)負(fù)責(zé)人組成的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)[4]第八條是我國(guó)公共危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；縣級(jí)以上各級(jí)人民政府辦公機(jī)構(gòu)設(shè)立的應(yīng)急管理辦公室是我國(guó)公共危機(jī)管理的辦事機(jī)構(gòu)；縣級(jí)以上各級(jí)人民政府的有關(guān)職能部門是我國(guó)公共危機(jī)管理的工作機(jī)構(gòu)。

根據(jù)以上分析，我國(guó)公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)只是因循了一般行政管理的組織設(shè)置，所不同的是其職能由一般行政管理職能變成了公共危機(jī)管理職能。也就是說(shuō)，公共危機(jī)管理的組織設(shè)置是一個(gè)兼職結(jié)構(gòu)，只是在政府原有職能的基礎(chǔ)上增加或者說(shuō)強(qiáng)化了公共危機(jī)管理職能。所不同的是根據(jù)《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第八條“必要時(shí)，派出國(guó)務(wù)院工作組指導(dǎo)有關(guān)工作”的規(guī)定，在原有組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上可以設(shè)置臨時(shí)矩陣式結(jié)構(gòu)，這在我國(guó)的多次重大公共危機(jī)管理過(guò)程中都有體現(xiàn)，如非典、禽流感、汶川地震等。

正如馬克斯·韋伯所言：“官僚行政組織，從正規(guī)的技術(shù)觀點(diǎn)來(lái)看，一直是最理想的組織模式。就今天大規(guī)模行政管理的需要而言，官僚行政組織是不可或缺的。在行政領(lǐng)域，選擇只能在嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓倭胖坪退缮⒌墓芾眢w制之間做出。”[5]337就目前世界各國(guó)的政府組織形態(tài)而言，雖然所處發(fā)展階段不同，但各國(guó)家的行政組織都是官僚制，我國(guó)當(dāng)然也不例外。所以我國(guó)公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是官僚制，只是在特殊的應(yīng)急反應(yīng)時(shí)期采用臨時(shí)矩陣式組織結(jié)構(gòu)。

(二)我國(guó)現(xiàn)行公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的解構(gòu)

要衡量中國(guó)公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理，我們首先要知道官僚制組織結(jié)構(gòu)是如何構(gòu)建的，然后再來(lái)檢驗(yàn)它是否滿足我們之前提出來(lái)的三個(gè)條件。

一般而言，官僚制是以分部—分層、集權(quán)—統(tǒng)一和命令—服從等為主要特征的權(quán)力運(yùn)作體系。馬克斯·韋伯在其著名的論述中則將官僚制的本質(zhì)特征概括為：1.等級(jí)性組織。它以官僚層級(jí)制和審級(jí)制的層級(jí)節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一和權(quán)力的單向運(yùn)行為特征。2.非人格化的運(yùn)作。職務(wù)運(yùn)作以原本草案保留下來(lái)的文書檔案，以及由幕僚與各種書記所組成的部門為基礎(chǔ)。3.規(guī)則的廣泛使用。各個(gè)部門有依據(jù)規(guī)則——法律或行政章程——而來(lái)的明確權(quán)限。4.行政任務(wù)的復(fù)雜化。職務(wù)發(fā)展完全成熟之際，職務(wù)或動(dòng)機(jī)會(huì)要求官吏的全力投入，盡管官吏的辦公時(shí)間是有明確規(guī)定的。5.保密以及基于職業(yè)基礎(chǔ)的特別訓(xùn)練人員的雇傭。[6]28

由于具備以上特征，理性官僚制成為一個(gè)層級(jí)節(jié)制、集權(quán)封閉、高度自主的結(jié)構(gòu)。

其一，在對(duì)外關(guān)系上的高度自主，對(duì)外封閉。韋伯認(rèn)為，理性官僚制實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行的無(wú)矛盾性，而且“一旦充分實(shí)行官僚體制，它就屬于難以摧毀的社會(huì)實(shí)體”。官僚制是一種高度自主且具有封閉性的組織形態(tài)，原因正如安東尼·唐斯在論述官僚制的基本特征時(shí)所指出的那樣“官僚制的產(chǎn)出的主要部分并不是直接或間接地由組織外部的市場(chǎng)通過(guò)權(quán)衡機(jī)制來(lái)評(píng)估。”[6]28

它依據(jù)理性規(guī)則建立，并依據(jù)非人格化的規(guī)則運(yùn)行，加之官僚制具有的穩(wěn)定工作人員這一特征，工作人員只需要嚴(yán)守規(guī)則就不會(huì)面臨去職的危險(xiǎn)，他們無(wú)需直接對(duì)公眾的需求進(jìn)行回應(yīng)。基于此，公眾無(wú)法對(duì)公務(wù)員進(jìn)行有效制約，于是官僚制通常表現(xiàn)為一個(gè)封閉性的結(jié)構(gòu)。

其二，內(nèi)部特征上的層級(jí)節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一及層級(jí)設(shè)置過(guò)多。官僚制組織將組織劃分成多個(gè)不同的組織層級(jí)，而且權(quán)力集中在上級(jí)，下級(jí)沒(méi)有決策權(quán)。其標(biāo)準(zhǔn)的操作程序是將每一項(xiàng)決策信息從基層向高層逐級(jí)上報(bào)直至決策層。下級(jí)工作人員所要做的就是等待上級(jí)的決策以命令的形式傳達(dá)下來(lái)。這使得決策信息必須自下而上穿過(guò)復(fù)雜的層級(jí)傳遞到?jīng)Q策者手中。

三 我國(guó)公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的功能檢驗(yàn)

如前所述，一種組織結(jié)構(gòu)是不是一個(gè)合理的危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)，要看它是否能夠很好地履行公共危機(jī)管理的職能，這需要滿足三個(gè)條件：第一，有超強(qiáng)的信息獲取能力，能夠快速搜集危機(jī)信息；第二，有良好的組織上行溝通能力，組織能對(duì)危機(jī)做出快速?zèng)Q策；第三，有快速下行溝通的能力，危機(jī)決策能夠得到迅速執(zhí)行。

在官僚制組織中，公共危機(jī)信息的傳遞必須經(jīng)歷這樣一個(gè)過(guò)程。首先和民眾直接接觸的基層要能夠主動(dòng)高效地獲取信息，即危機(jī)信息要能夠被高效地傳達(dá)到官僚制內(nèi)部；然后從官僚組織內(nèi)部的底層向上傳達(dá)，直至高層；最后由高層做出決策并高效往下傳遞付諸執(zhí)行(如圖一所示)。

圖一

在這一過(guò)程中，它所遇到的第一個(gè)問(wèn)題是官僚制是一個(gè)封閉體制，自身的高度自主和封閉性使得官僚制必然缺乏對(duì)公眾的回應(yīng)性，它不會(huì)主動(dòng)地去獲取信息，信息搜集能力受到很大的限制，不符合合理公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的第一個(gè)要求，即迅速獲取信息的能力。

進(jìn)一步看，即便是獲取了信息，由于官僚制是集權(quán)制，下級(jí)沒(méi)有決策權(quán)，信息只能在官僚組織內(nèi)部由最低層級(jí)向上傳遞。但是根據(jù)塔洛克等級(jí)歪曲模式的分析，在信息垂直流動(dòng)的過(guò)程中，由于每一層級(jí)向上傳遞信息時(shí)都需要對(duì)信息進(jìn)行篩選，在內(nèi)容的判斷上的失誤常常導(dǎo)致重要信息的遺漏和偏差。[6]125官僚組織中直接與民眾發(fā)生信息交換的基層收集到的有效信息難以準(zhǔn)確傳遞到高層，上行溝通需要耗費(fèi)巨大的交易成本。這就使其無(wú)法滿足危機(jī)管理的第二個(gè)要求。

測(cè)試軟件通過(guò)AD卡采集產(chǎn)品輸出的信號(hào)，AD接口設(shè)置和數(shù)據(jù)采集采用NI DAQ接口函數(shù)集來(lái)完成。在進(jìn)行產(chǎn)品測(cè)試時(shí)為了真實(shí)反映產(chǎn)品工作狀態(tài)，需要通過(guò)軟件算法對(duì)產(chǎn)品輸出的個(gè)別信號(hào)進(jìn)行頻率、時(shí)間間隔和波形實(shí)時(shí)跟蹤顯示等測(cè)試。本文利用LabWindows/CVI軟件自帶的多線程機(jī)制，采用線程和異步定時(shí)器相互結(jié)合的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集和數(shù)據(jù)處理。

由于官僚制缺乏信息獲取能力，加之信息的傳遞需要依照官僚組織的權(quán)力鏈條逐級(jí)上傳，而在這個(gè)過(guò)程中充滿了被歪曲或遺失的危險(xiǎn)，所以以官僚組織作為公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置無(wú)法保證靈敏高效地進(jìn)行危機(jī)管理。這也是為什么在許多重大的公共危機(jī)管理的實(shí)踐中我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，某種危機(jī)征兆出現(xiàn)的時(shí)候沒(méi)能被第一時(shí)間獲取，而組織基層掌握的信息又經(jīng)常無(wú)法傳遞到高層甚至經(jīng)常被瞞報(bào)的原因。

但與此同時(shí)，由于它集權(quán)統(tǒng)一、命令服從的特點(diǎn)，當(dāng)決策一旦做出，就能從高層迅速地傳遞到基層付諸實(shí)施。滿足了良好危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)需要滿足的第三個(gè)條件，即有快速的下行溝通，將決策付諸實(shí)行的能力，這在非典、禽流感、雪災(zāi)、地震和奶粉危機(jī)中都有體現(xiàn)。

綜上所述，首先，我國(guó)目前公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)是一種兼職結(jié)構(gòu)，是在原有政府組織結(jié)構(gòu)中增加或強(qiáng)化了公共危機(jī)管理職能。當(dāng)重大公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)則從政府各個(gè)部門和層級(jí)抽調(diào)人員成立臨時(shí)危機(jī)管理小組加以應(yīng)對(duì)。但是，人的精力是有限的，組織也必然需要有任務(wù)中心或者說(shuō)工作重點(diǎn)。兼職的危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)無(wú)法應(yīng)付日益復(fù)雜的公共危機(jī)管理形勢(shì)。而臨時(shí)抽調(diào)的工作人員既缺乏應(yīng)有的專業(yè)能力也無(wú)法迅速形成一個(gè)戰(zhàn)斗集體。因此，以兼職或臨時(shí)矩陣式結(jié)構(gòu)作為公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)顯然缺乏專業(yè)性、凝聚力和工作精力上的保證。

其次，再看組織結(jié)構(gòu)內(nèi)部，現(xiàn)有公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)是官僚制組織結(jié)構(gòu)(在危機(jī)嚴(yán)重時(shí)才成立危機(jī)應(yīng)對(duì)小組)。它可以保證對(duì)決策的高效率執(zhí)行，但是卻無(wú)法滿足公共危機(jī)管理所需要的極強(qiáng)信息搜集能力和上行溝通能力。所以無(wú)法保證政府能夠進(jìn)行科學(xué)、高效的公共危機(jī)管理決策。這就是官僚制組織“恐龍癥”在公共危機(jī)管理方面的體現(xiàn)。

四 我國(guó)公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新設(shè)計(jì)

要對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新設(shè)計(jì)，必須以現(xiàn)行組織結(jié)構(gòu)的不足為突破口。經(jīng)過(guò)前文的分析，我國(guó)現(xiàn)行公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的主要問(wèn)題有：其一是兼職結(jié)構(gòu)無(wú)法應(yīng)付日益復(fù)雜的公共危機(jī)管理形勢(shì)；其二是由于具有官僚制的封閉和非回應(yīng)性(高度自主)，使得現(xiàn)行公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)不具有很強(qiáng)的信息獲取能力；其三是內(nèi)部層級(jí)節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一及層級(jí)設(shè)置過(guò)多使得上行溝通速度慢、效果差。

那么怎么對(duì)該組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行改造才能使它克服這些局限，高效完成公共危機(jī)管理任務(wù)呢？

首先，解決信息的上行溝通問(wèn)題的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。要解決層級(jí)節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一及層級(jí)設(shè)置過(guò)多問(wèn)題，使信息迅速由基層傳遞到?jīng)Q策者手中，就是要縮減信息的傳遞路徑。從邏輯上講，有兩個(gè)途徑：其一是減少中間管理層級(jí)；其二是決策重心的下移。由于政府層級(jí)設(shè)置是依據(jù)國(guó)家總體行政管理的需要，所以要因?yàn)楣参C(jī)管理專門職能對(duì)整個(gè)政府管理層級(jí)進(jìn)行縮減是不可能的，技術(shù)上也行不通。第二種方案是決策重心的下移。而決策重心下移也存在兩種方式，一是在原有組織體系內(nèi)部將決策權(quán)力下放給基層，二是在原有組織體系之外另設(shè)一個(gè)扁平化的組織專門負(fù)責(zé)危機(jī)管理決策。如果是在組織內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力下放，必然在基層造成無(wú)數(shù)個(gè)危機(jī)管理權(quán)力中心。加之具有非回應(yīng)性，它們無(wú)法協(xié)調(diào)且易于失控，所以組織內(nèi)部決策權(quán)力下放的方式在應(yīng)對(duì)重大公共危機(jī)事件時(shí)的效果堪憂。那么，只能在原有官僚制組織之外另設(shè)一個(gè)扁平化的危機(jī)決策中心，專門負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理，承擔(dān)公共危機(jī)管理決策職能。這個(gè)組織結(jié)構(gòu)只負(fù)責(zé)公共危機(jī)管理事務(wù)而不必負(fù)責(zé)一般公共行政事務(wù)的管理，加之可以利用現(xiàn)行危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的大量資源，管理對(duì)象的復(fù)雜性大大降低，組織層級(jí)最大限度地減少，組織結(jié)構(gòu)也就可以真正實(shí)現(xiàn)扁平化。而扁平化的組織結(jié)構(gòu)可以減少信息上行溝通的層級(jí)，減少信息被遺漏和歪曲的可能性，可以在保證準(zhǔn)確性的基礎(chǔ)上強(qiáng)化危機(jī)信息的上行溝通速度。此外，專門危機(jī)管理組織的設(shè)置也可以克服兼職危機(jī)管理組織設(shè)置在人力物力及時(shí)間精力上的不足。這就同時(shí)解決了現(xiàn)行危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的兩個(gè)問(wèn)題。

其次，解決信息搜集能力問(wèn)題的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。為了提升這個(gè)專門危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的信息獲取能力，則必須實(shí)現(xiàn)該組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)化。可以通過(guò)設(shè)置大量的信息搜集員并以法令的形式規(guī)定其公共危機(jī)管理職責(zé)，使其能夠積極主動(dòng)地承擔(dān)信息搜集工作，以此來(lái)強(qiáng)化該組織的信息搜集和傳遞工作。當(dāng)然，信息搜集員必須廣布于社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，并接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，為此，需要有一個(gè)對(duì)外溝通中心負(fù)責(zé)向媒體和公眾傳播危機(jī)信息并接受媒體和公眾的咨詢以滿足公眾知情權(quán)，減少信息不對(duì)稱引起的監(jiān)督盲點(diǎn)，這種設(shè)置可以在提升信息搜集能力的同時(shí)解決理性官僚制的封閉和非回應(yīng)性問(wèn)題。

再次，解決信息系統(tǒng)分類整合問(wèn)題的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，我國(guó)公共危機(jī)事件主要指自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件四種不同的類型。[9]不同類型的危機(jī)事件的發(fā)生、發(fā)展演變的特點(diǎn)各不相同。有的是文火型，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期醞釀后發(fā)生，然后迅速消失，需要極強(qiáng)的信息獲取能力；有的是龍卷風(fēng)型，來(lái)得快去的也快，需要快速的反應(yīng)能力；有的是人為造成的如恐怖襲擊需要關(guān)注社會(huì)矛盾，掌握社會(huì)心理；有的是自然原因造成，需要相關(guān)科學(xué)技術(shù)的支持；有的發(fā)生在組織內(nèi)部，需要不同社會(huì)組織的重視；有的發(fā)生于公共場(chǎng)所，需要一般大眾的關(guān)注。

為了使危機(jī)事件的信息工作更加的有針對(duì)性，可以把信息搜集員分為專職信息搜集員和兼職信息搜集員。專職的信息員廣布于社會(huì)各個(gè)角落，構(gòu)成信息搜集本部系統(tǒng)；兼職信息員即危機(jī)信息搜集的外部支持系統(tǒng)分布于各個(gè)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、政府職能部門。專職的信息員負(fù)責(zé)自行搜集危機(jī)第一手信息，同時(shí)負(fù)責(zé)與相關(guān)單位或兼職信息員聯(lián)絡(luò)，獲取信息支持。兼職信息搜集員則負(fù)責(zé)搜集并傳遞本單位掌握的危機(jī)信息及本專業(yè)領(lǐng)域的危機(jī)信息。

同時(shí)信息搜集員應(yīng)根據(jù)公共危機(jī)事件的不同類型進(jìn)行合理分工，在自行搜集危機(jī)信息的同時(shí)依靠外部支持系統(tǒng)開(kāi)展工作。負(fù)責(zé)自然災(zāi)害信息搜集的信息員在自行搜集信息的同時(shí)應(yīng)該主要依靠地震、火山、冰雪等相關(guān)領(lǐng)域的科學(xué)家和專業(yè)技術(shù)人員來(lái)獲取信息。負(fù)責(zé)事故災(zāi)害的信息員主要是搜集操作規(guī)范的執(zhí)行情況、操作質(zhì)量的保障等相關(guān)信息。負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生事件信息搜集的信息員主要通過(guò)搜集公眾反映信息和通過(guò)政府相關(guān)部門的兼職信息搜集員來(lái)獲取信息。負(fù)責(zé)社會(huì)安全事件的則主要通過(guò)專職和兼職信息搜集員來(lái)獲取由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等原因引發(fā)的社會(huì)矛盾和社會(huì)心理異動(dòng)等信息。

最近幾年爆發(fā)的公共危機(jī)事件越來(lái)越呈現(xiàn)出綜合性的特點(diǎn)，某個(gè)危機(jī)事件涉及不同的領(lǐng)域，由諸多不同的原因共同引發(fā)。這就使得危機(jī)管理在嚴(yán)格專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上也必須強(qiáng)化其綜合協(xié)調(diào)、信息整合的能力。因此，在不同領(lǐng)域、不同類型的信息搜集員系統(tǒng)之上必須有一個(gè)綜合的信息處理中心來(lái)負(fù)責(zé)接收不同領(lǐng)域的不同性質(zhì)的危機(jī)信息并進(jìn)行整合處理。這個(gè)信息處理中心實(shí)質(zhì)上是在整合原有行政體系的信息搜集系統(tǒng)的同時(shí)把非政府組織和社會(huì)公眾又作為信息來(lái)源整合在其中，以便對(duì)不同類型的危機(jī)信息進(jìn)行整合，對(duì)不同的信息搜集系統(tǒng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

最后，關(guān)于專門公共危機(jī)管理組織的執(zhí)行系統(tǒng)的設(shè)計(jì)。專門的公共危機(jī)管理組織的核心部門是它的信息搜集、傳遞、處理和決策系統(tǒng)。而除此之外，也必須有一個(gè)先期處理中心負(fù)責(zé)對(duì)危機(jī)決策的執(zhí)行做準(zhǔn)備或?qū)ξC(jī)事件進(jìn)行先期處理。

根據(jù)以上的思路可以構(gòu)建起一個(gè)由專門危機(jī)管理組織和原有行政組織體系構(gòu)成的公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)(如下圖二所示)。

(一)設(shè)立扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、承擔(dān)公共危機(jī)管理職能的專門組織

扁平化、網(wǎng)絡(luò)化、承擔(dān)公共危機(jī)管理職能的專門組織的設(shè)置主要解決原有行政組織體系信息功能的不足。

這一組織結(jié)構(gòu)的核心部分有五個(gè)：第一部分是信息搜集員，承擔(dān)信息搜集工作，靠近民眾，廣布于社會(huì)公眾、團(tuán)體、企事業(yè)單位、政府和專業(yè)領(lǐng)域之中，信息搜集員通過(guò)不同類別的劃分和專職與兼職的配合來(lái)完成信息搜集工作。第二部分是信息處理中心，專門負(fù)責(zé)處理不同領(lǐng)域、性質(zhì)的信息(政府相關(guān)層級(jí)和部門也有義務(wù)向信息處理中心提供自己掌握的相關(guān)危機(jī)信息或根據(jù)危機(jī)信息處理中心的需要提供相關(guān)信息)并向決策中心傳遞，它處于信息員的中心，與信息搜集員構(gòu)成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。它需要有信息化工作能力和由不同領(lǐng)域的專家構(gòu)成的專家支持系統(tǒng)的支持。第三部分是危機(jī)決策中心，負(fù)責(zé)承擔(dān)危機(jī)決策職能，對(duì)危機(jī)事件做出快速、高效的決策。需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是該決策中心必須擁有足夠的權(quán)威以便調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)公共危機(jī)事件的整個(gè)組織體系。第四部分是對(duì)外溝通中心，處于決策中心之下，專門負(fù)責(zé)與媒體和公眾進(jìn)行溝通的，負(fù)責(zé)向媒體和公眾傳遞信息并接受相關(guān)咨詢，以滿足公眾的知情權(quán)，保障公眾的監(jiān)督權(quán)。第五部分是先期處理中心，負(fù)責(zé)在公共危機(jī)事件預(yù)控，為了能快速應(yīng)對(duì)簡(jiǎn)單危機(jī)或在重大危機(jī)發(fā)生的時(shí)候進(jìn)行簡(jiǎn)單的先期處理而設(shè)置。

圖二

信息搜集員、信息處理中心、危機(jī)決策中心、對(duì)外溝通中心及先期處理中心五個(gè)部分構(gòu)成了一個(gè)扁平化的組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了公共危機(jī)管理的信息功能。它不同于傳統(tǒng)的封閉式的官僚制，是一個(gè)開(kāi)放式、網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。

(二)原有行政體系繼續(xù)承擔(dān)公共危機(jī)管理的部分責(zé)任

當(dāng)然，上述的扁平化的組織設(shè)置可以承擔(dān)信息的搜集和上行溝通的職能，但是危機(jī)管理還有第三個(gè)環(huán)節(jié)，就是通過(guò)調(diào)動(dòng)相應(yīng)資源執(zhí)行危機(jī)決策的下行溝通過(guò)程。專門危機(jī)管理組織設(shè)置中先期處理中心可以進(jìn)行小型簡(jiǎn)單危機(jī)的處置及重大危機(jī)的簡(jiǎn)單先期處理。但當(dāng)遇到重大公共危機(jī)事件，需要調(diào)動(dòng)區(qū)域范圍或全國(guó)范圍的大量資源進(jìn)行危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)，先期處理中心則無(wú)法有效應(yīng)對(duì)。而因?yàn)橛袑蛹?jí)節(jié)制、集權(quán)統(tǒng)一的特點(diǎn)而具有高效的下行溝通能力并掌握行政資源的行政組織體系就成了這一職能的最好的承擔(dān)者，這在歷次的重大危機(jī)事件的處理中都有體現(xiàn)。而到底由哪個(gè)政府部門或者由哪個(gè)政府層級(jí)來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行功能則需要視公共危機(jī)事件的性質(zhì)和破壞性程度來(lái)決定。當(dāng)涉及某一區(qū)域時(shí)由地方負(fù)責(zé)執(zhí)行，當(dāng)涉及全國(guó)范圍時(shí)則由中央負(fù)責(zé)決策的推行。

此外，原有的行政體系也承擔(dān)著兼職信息員的工作，負(fù)責(zé)主動(dòng)地向危機(jī)信息處理中心提供信息，或者是根據(jù)危機(jī)處理中心的需要提供相關(guān)信息。

(三)新型公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)的運(yùn)行

危機(jī)管理專門組織承擔(dān)的職能主要是獲取和處理信息，將其轉(zhuǎn)變?yōu)闆Q策并進(jìn)行先期處理。當(dāng)危機(jī)嚴(yán)重時(shí)則交由原有行政組織體系調(diào)動(dòng)相關(guān)資源進(jìn)行危機(jī)處置。它首先是依靠廣泛分布于社會(huì)各個(gè)角落的信息搜集員獲取信息。其次是由信息處理中心接收信息搜集員搜到的和政府各個(gè)層級(jí)、部門提供的危機(jī)信息，并進(jìn)行加工整理再傳遞給危機(jī)決策中心。而決策中心做出決策并根據(jù)危機(jī)的嚴(yán)重性和涉及的范圍，將決策交由相關(guān)主體執(zhí)行。如果危機(jī)事件是簡(jiǎn)單可控的或者是處于征兆期，可由先期處理中心處理，如果發(fā)生嚴(yán)重公共危機(jī)事件則應(yīng)交由政府相關(guān)層級(jí)處理。這個(gè)層級(jí)可以是政府中的任何層級(jí)，視所需資源而定。而要調(diào)動(dòng)整個(gè)組織體系就意味著這一專門的危機(jī)管理組織必須被授予足夠的權(quán)威，可以考慮直接對(duì)原有政治體系的最高層權(quán)威負(fù)責(zé)。同時(shí)，決策中心之下設(shè)置的一個(gè)專門負(fù)責(zé)與媒體和公眾進(jìn)行溝通的對(duì)外溝通中心，負(fù)責(zé)向媒體和公眾傳遞信息并接受相關(guān)咨詢。

原有的行政組織體系主要承擔(dān)的是公共危機(jī)管理中的信息提供和資源調(diào)動(dòng)職能，從信息流動(dòng)視角來(lái)看，它的工作涉及信息搜集和下行溝通兩個(gè)階段。主要的工作分為兩部分：第一是貫徹《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》中關(guān)于公共危機(jī)管理預(yù)防與準(zhǔn)備的規(guī)定，進(jìn)行日程危機(jī)管理(因?yàn)椤锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定可視為已有危機(jī)管理決策)，并將手上掌握的信息傳遞給專門的危機(jī)管理組織。第二部分工作則是對(duì)危機(jī)反應(yīng)決策的執(zhí)行。專門的危機(jī)管理組織主要功能是快速進(jìn)行危機(jī)決策，但它并不掌握決策執(zhí)行所需要的足夠資源。而官僚制組織結(jié)構(gòu)具有很高的執(zhí)行效率，并且是資源的掌控者和分配者，承擔(dān)這樣的職能自然是事半功倍。

由專門危機(jī)管理組織和原有行政組織體系共同構(gòu)成的公共危機(jī)管理組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)設(shè)置專門危機(jī)管理組織解決了原有兼職結(jié)構(gòu)在公共危機(jī)管理人力物力及精力上的不足。通過(guò)這一專門危機(jī)管理組織的扁平化設(shè)計(jì)即決策中心的下放，解決了原有官僚制組織由于集權(quán)、層級(jí)節(jié)制和層級(jí)設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致的上行溝通能力不足的缺陷。通過(guò)信息搜集員和對(duì)外溝通中心的設(shè)置，解決了危機(jī)管理中官僚制高度封閉和非回應(yīng)性的不足。通過(guò)信息處理中心的設(shè)置在整合原有行政體系中的信息系統(tǒng)的同時(shí)，又實(shí)現(xiàn)了與公眾和非政府組織等公共危機(jī)管理的信息來(lái)源的整合，克服了信息分散，互不連通的缺陷。通過(guò)先期處理中心的設(shè)置保障了對(duì)公共危機(jī)事件快速先期處理。通過(guò)利用原有官僚組織掌握行政資源和下行溝通高效的優(yōu)勢(shì)，可以實(shí)現(xiàn)高效的下行溝通即危機(jī)決策執(zhí)行。這一組織結(jié)構(gòu)極大地強(qiáng)化了公共危機(jī)管理的信息功能，可以保障公共危機(jī)管理中高效的信息搜集、上行溝通及下行溝通，實(shí)現(xiàn)公共危機(jī)管理能力的質(zhì)的提升。

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