貿易救濟保險制度研究——基于應對貿易摩擦“錯位困境”市場化改革角度

張 勇 商務部產業損害調查局

2010年“中國外經貿發展與改革”全國征文獲獎論文

貿易救濟保險制度研究
——基于應對貿易摩擦“錯位困境”市場化改革角度

張 勇 商務部產業損害調查局

一、當前貿易摩擦的嚴峻形勢和應對的“錯位困境”

2009年國外對華共發起119起貿易救濟案件，比2008年同期增加11起，涉案總額127億美元，中國已經連續 15年成為全球反傾銷措施的最大受害者。2010年1-5月，共有12個國家（地區）對華啟動32起貿易救濟案件，降幅41.8%。其中，反傾銷15起，占比46.9%；反補貼3起，占比9.4%；涉華保障措施13起，占比40.6%；特別保障措施1起，占比3.1%。

除了傳統的反傾銷調查外，國外對華反補貼和“特保”案日益增多。僅2009年中國就遭受13起反補貼調查，創歷年之最，連續3年成為全球遭遇反補貼調查最多的國家。2009年國外對華發起7起特保調查，其中美國輪胎案、印度鋁制品案已征收最終“特保”稅。特別是反補貼調查涉及我稅收、投資、貿易、產業、土地、國企改革等中央和地方經濟政策150余項，已從單一的貿易救濟層面轉向制度層面，對我經濟體制和政策制度構成潛在威脅。

中國面臨貿易摩擦增多，應訴困難重重的原因，既有外在的客觀因素，更有內在的制度性缺失。外在的客觀因素包括兩個沖突。首先是近 10年中國產業國際競爭力的快速提升，引發的中國與發達國家和發展中國家，在全球范圍內產業和產品結構性沖突。其次，從表面上看，本輪貿易摩擦增多是金融危機的應急性沖突；同時也是國外濫用WTO規則，采取貿易救濟措施，遏制中國崛起和發展的主觀性沖突。

內在的制度性缺失則是應對貿易摩擦的主體缺失問題。由于企業（行業協會）應訴動機缺乏強制性制度性安排，或者由于企業的發展階段不同、產品的國際競爭力不同，應訴不具有正的外部性，在現實案例中出現企業應訴的主觀能動性往往與案件實質性危害和對產業的未來預期風險不匹配。典型行為表現為在應訴過程中集體“搭便車”，或因缺乏預警手段和規避貿易救濟的風險意識，導致當期應訴成本高于預期收益而主動或被迫放棄既有市場。前者在案件應訴時既不出力也不出錢，后者則是心有余力而力不足。這種應訴主體的缺失或不盡完善陷阱，也導致長期以來貿易摩擦的應訴機制存在一種政府主導的、非市場化的制度安排傾向。即中國在應對國外對華貿易救濟措施時往往處于一種“錯位困境”：企業較“淡定”，政府很“忙碌”。

二、貿易救濟保險概念的提出

這種“錯位困境”，從行為經濟學來看，無論是企業的國際市場戰略、行業協會功能、應訴策略行為、社會效用以及不同所有制的決策者選擇行為，都帶有強烈的轉型經濟的路徑依賴特征。因此強化應訴主體功能，增加市場化的制度供給成為建設和完善應訴貿易救濟措施的必然選擇。那如何增加應對國外對華貿易救濟措施的市場化制度供給呢？

筆者認為，借鑒現代保險制度，建立中國貿易救濟保險制度和國家貿易救濟風險基金，不失為一種解決“錯位困境”的有效途徑。

（一）出口信用保險之借鑒

出口信用保險是國際貿易發展的產物，是服務貿易中的重要領域之一。它以鼓勵本國出口企業擴大出口貿易、開拓海外市場為出發點，是一種為本國出口企業承擔由于進口國政治風險和進口商商業風險而引起的收匯損失的一種保險業務。

出口信用保險不同于一般的商業性保險，從誕生起就具有較強的官方色彩。19世紀后半葉，英國商人為販運商品至澳大利亞，開創了歷史上有記載的投保出口信用保險先河。1919年，英國政府為了對外經濟擴張的需要，成立了世界上第一家出口信用保險機構，即出口信用擔保局，也是第一家政府支持下的官方出口信用保險機構。二戰以后，隨著世界經濟貿易全球化進程的逐漸加快，出口信用保險因其降低交易費、規避交易風險的功能，對促進世界貿易的發展發揮了積極作用。迄今為止，全世界已有60多個國家和地區擁有專門的出口信用保險機構。同時，出口信用保險具有顯著的政策性業務特點：一是出口信用保險不以盈利為經營目標，已成為一國政府對其外貿出口進行補貼的通行慣例。二是出口信用保險的對象大都是一些高風險且難控制的項目。在政府的支持下，各出口信用保險機構不惜虧損來支持出口，以實現國家整體經濟利益的要求。

從全球范圍看，法國的出口信用保險體系受到世界各國普遍稱道，值得我們借鑒。該體系具有以下幾個特點：一是承保范圍大，從一般性商業風險和政治風險到特殊的成本上升風險、匯率風險、投資風險以及市場開拓過程中發生的風險都包括在內；二是官方支持的力度大，法國外貿信貸保險公司（COFACE）代表國家經營，其收入列入國家的財政預算，牽頭組成的部際機構——外貿信貸與擔保委員會負責中長期信貸保險項目的審查工作；三是信息系統發達，在37個國家和地區設立的保險分支機構和在67個國家建立的企業信用體系，作為確保法國出口信用保險業務正常運作的重要支持；四是出口信用保險與出口信貸相結合，推動了法國大型成套項目的出口，極大的提高了企業的競爭力。

（二）貿易救濟風險和貿易救濟保險

借鑒成熟的出口信用保險制度，特別是法國外貿信貸保險公司的市場調研保險①，可設計出貿易救濟保險。貿易救濟保險既是出口信用保險產品范疇的創新；作為出口信用保險項下的一個新產品，也是經濟全球化背景下，中國企業實施“走出去”戰略的客觀需要。

貿易救濟風險是指買方所在國或地區因被他國或地區發起貿易救濟措施，造成買方無法穩定持續出口，帶來的市場預期收益損失和貿易救濟早期預警費用以及貿易救濟應訴費用。貿易救濟保險的概念是指以企業持續執行出口合同中應當享有的合法權利為保險標的，通過承保出口業務中一般商業保險公司所不愿意或不能承保的他國或地區貿易救濟風險，來補償出口貿易中的市場預期收益損失和貿易救濟早期預警費用以及貿易救濟應訴費用。

（三）構建中國貿易救濟保險制度的現實意義

目前，世界貿易額的12%-15%是在出口信用保險的支持下實現的。發達國家的出口信用保險覆蓋率更是高達20%-30%，而我國投保的出口企業數只占全國企業出口總數的 3%左右。從服務貿易的角度看，在運用服務貿易促進貨物貿易這一點上，中國與世界強國相比還有較大的差距。

不容置疑的是國外對華貿易救濟案件金額逐年增加。2002年至 2009年涉案共計達 324億美元，與進出口貿易總額相比，年均占比為0.25%。2008年涉案金額為62億美元，占比0.24%；但2009年涉案金額高達127億美元，占比為0.58%，占比增長了一倍。具體到一個產業甚至一個企業來看，貿易摩擦所帶來的影響往往攸關其生存。據測算，每一億美元涉案，將會有1.5萬人的就業受到影響。預計在后金融危機時代，中國不僅進入貿易摩擦的高發階段，而且高涉案金額的趨勢將維持在高位運行，盡快建立中國特色的貿易救濟保險制度已迫在眉睫。

有利于完善貿易救濟應對機制。建立貿易救濟保險是現有貿易摩擦“四位一體”應對機制的有益補充，也是經濟全球化背景下中國企業實施“走出去”戰略的客觀需要。通過市場化的手段，豐富和完善應對的體系和層次，對案件的有效應對具有正面效應。

有利于強化應對企業的主體功能。貿易救濟保險是出口信用保險產品的一種創新。承保市場預期收益損失和貿易救濟早期預警費用以及貿易救濟應訴費用能較好解決企業應訴資金來源、應對主體利益不一致等問題，明確了應訴收益的預期，對規范出口市場秩序有積極地作用。

有利于建立產業損害預警的長效機制。保險的風險防范功能，幫助保險公司以及投保企業從主觀上認識并主動投入到貿易救濟措施的預測、預警、預案和預控上。特別是系統化的、機制化的對國際競爭情報的收集整理，建立分國別分行業的貿易救濟風險評價體系，對科學地估測貿易救濟風險至關重要。

有利于培養高素質的、穩定的精通國際貿易爭端專門律師隊伍。從事貿易救濟案件訴訟，與一般民商事案件相比工作量大、業務素質要求高，還要精通外語。目前國內擅長貿易救濟案件的律師人數較少，很主要的一個原因就是企業認為打國際官司風險很大，不愿意對等付出相應工作量的律師費用，造成從事該領域的律師收入不穩定和隊伍不穩定。而保險則能為律師提供較為穩定的收入預期，有助于隊伍的長期建設。

有利于解決與 WTO規則的非對抗性問題。WTO《補貼與反補貼措施協議》附件一規定：“政府或政府控制的特殊機構提供的出口信貸擔保或保險計劃、針對出口產品成本增加或外匯風險計劃的保險或擔保計劃，保險費率不足以彌補長期營業成本和計劃的虧損”屬于出口補貼②，也就是說，只要該機構能夠在一定時期內保持盈虧平衡，出口保險就不屬于補貼。

因此，從法理上說在出口信用保險體制下，設立貿易救濟保險與WTO規則并不違背。而運用國際通行的保險制度來救濟應訴權以及貿易救濟的預期風險，在司法實踐上不存在對抗 WTO規則的判例。

三、貿易救濟保險基本屬性及產品設計

基于保險產品的整體性、書面性、固定性、平衡性、依附性、格式化特性以及保險產品生命周期的非典型性原則，設計貿易救濟保險既要考慮到出口信用保險產品的創新，也要平衡好是政府在經濟全球化背景下，運用符合WTO規則，采用市場化手段，實施“走出去”戰略的客觀需要。

（一）貿易救濟保險的基本屬性

一是貿易救濟保險屬于準公共產品的社會保險，是政策性業務，應以不盈利為目的。如保險人出現虧損，虧損部分應納入政府財政預算予以補貼。

二是貿易救濟保險是一種商品，保費是其價格。可通過大數法則，考察貿易救濟高發國別和高發領域來預測風險，制定出合理的費率。保險費率的高低與風險發生頻率、收益受損程度相適應。

三是建立與 WTO規則非對抗的國家貿易救濟風險基金，聚集被保險人繳納的保險費，作為保險人得以履行賠償和給付義務的基礎。

（二）貿易救濟保險產品設計

1．保險原則。貿易救濟保險對象是已經或即將開發一個或數個國外市場，以發展持續穩定的出口業務在中國境內注冊的企業。

2．保險期限。鑒于實施貿易救濟措施一般為3-5年。貿易救濟保險的保險期限定為1至5年。根據企業開發的市場或行業特征以及企業的具體要求保險期也可視具體情況而定，但最少不得低于1年。例如，開發美國、歐洲可例外考慮延長至8年。

3．承保風險。承保企業為獲得或提高出口額而承擔的市場預期收益損失和貿易救濟早期預警費用以及貿易救濟應訴費用無法逐步收回之風險。

4．保險率。根據國別貿易救濟風險高危程度，敏感國別美國、歐盟、印度、阿根廷、南非、墨西哥等市場可適當提高。敏感行業輕工、紡織、鋼鐵、化工、電子信息等行業也可適當提高。

5．保險運作。企業提交保險申請，明確其為開發出口市場擬投入的費用。包括市場預期收益損失和貿易救濟早期預警費用以及貿易救濟應訴費用。申請批準后應附在保險單上。保險單包括兩個時期：（1）保險期：在該期間，企業在規定的年度（12個月）預算限額內支出費用。如果企業的出口額不足以收回上述費用，將由保險人賠付。（2）攤還期：在該期間，不再考慮上述投入的費用，投保人不再獲得賠付，而要根據在投保地區獲得的出口效益，償還先前支付的全部或部分賠付金。

如果期末出口效益仍不足以償還賠付金，未攤還的賠付金余額最終歸企業所有。當出口效益增速高于預期速度時，在支付的賠付金全部償還后，合同則自動終止。

6．賠付。保險期末時建立臨時沖抵賬戶。該賬戶借方登記保險期內，為預算額內實際支出的費用。貸方登記同一時期內，由投保人和保險人根據預計投保人在合同規定國家和地區實現的出口額，確定“攤還率”。如果沖抵賬為虧損，企業將得到等于該虧損的賠付。如果沖抵賬為盈余，企業應將該盈余額扣除支付的保險份額用來償還先前收到的賠付金。

7．保險費。保險費僅在保險期內支付。在簽合同或每次續簽時結算。保險費建議為市場預期收益損失和貿易救濟早期預警費用以及可能發生的貿易救濟應訴費用預算費用的3%。

四、建立貿易救濟保險制度的建議

建議依據“先建立后完善、先依托后獨立、先補充后充實、先自愿后強制、先出口后進口”的原則，積極推進。

第一，貿易救濟保險制度先建立后完善。貿易救濟保險可采取先行先試、小步快跑的方式，在部分國別和部分行業試點推開。同時加快貿易救濟保險的立法，完善應對貿易救濟措施機制。逐步形成以企業（行業協會）為應對主體，以政策性保險為依托，以增加應訴動機正外部性為手段，以穩定和擴大市場為目標的一整套法規體系、工作體系和運作機制。

第二，組織機構先依托后獨立。國內唯一一家開辦出口信用險業務的公司是中國出口信用保險公司。自2001年底成立以來，累計支持我國企業國內外貿易和投資超過2700億美元，累計向企業支付賠款約 19億美元。具有較為完備的運作體系，建議可依托中國出口信用保險公司開展貿易救濟保險業務。待條件成熟后，可單獨設立承包貿易摩擦風險的保險機構。

第三，風險準備金先補充后充實。出口信用保險作為支持出口發展的政策工具，需要有充足的風險準備資金。國際上出口信用保險承保責任總額與風險準備金的比例一般為15∶1左右，而我國出口信用保險現行比例僅為20∶1。目前中國出口信用保險公司的風險資本金為 40億元人民幣。2009年出口信用保險承保規模達到987億美元，保險及擔保業務共實現保額1166億美元。按此計算需要24.9億美元風險資本金，風險資本金的嚴重不足，嚴重限制了我國出口信用保險業務總體規模的進一步擴大并造成業務比例的失衡。在此情況下，新開展貿易救濟保險將會更加捉襟見肘，建議根據2009年貿易救濟涉案金額127億美元作為保險規模，按照國內實際比例的一倍由國家財政補充 10億元人民幣作為貿易救濟專項風險準備資金，今后逐步充實到和達到國際比例的70億元人民幣。

第四，實施形式先自愿后強制。日本出口商組成的協會或商會采用會員制的形式，作為保險代理人統一向日本出口和投資保險組織（NEXI）購買綜合貿易保險。日本出口和投資保險組織保費收入的90%以上都來源于這個特殊的保險方式。這種制度的好處在于有穩定的保費收入、降低保費支付、避免逆向選擇。我國現在出口信用保險只接受單一企業單獨投保的方式。由于應對貿易救濟措施具有的系統預警、風險集中、集團應訴等顯著特點，貿易救濟保險實施形式從中長期看，擬采取類似日本的強制保險加同意保險代理人的方式。初期可采取強制保險和自愿保險相結合的方式。其中針對高度敏感國別和敏感行業宜先行依托條件較好的商協會，采取強制保險加同意保險代理人的方式試點。

第五，投保市場先出口后進口。金融危機爆發以來，發達國家正遭遇20世紀30年代以來最為嚴重的經濟衰退，新興經濟體和發展中國家也普遍受到影響，經濟增長明顯回落。由于國際市場需求疲弱，一些國外產品向我國大量低價出口，嚴重沖擊了我國內產業。為此，僅中國貿易救濟調查機關在 2009年發起反傾銷調查8起，反補貼調查3起；反傾銷措施期終復審立案3起，裁決7起。今后如何針對中國企業遭受進口傾銷產品的沖擊，也應探索建立類似的保險制度，降低企業可能遭受到的產業損害，運用貿易救濟法律武器，維護自身的合法權益。

注釋：①市場調研保險：該險種承保企業為獲得或提高出口營業額而承擔的市場開發費用無法逐步收回之風險。費率為擔保的拓展業務預算的2%，由出口商在投保的每個會計年度初支付。如果是先行賠付，費率將為4%。詳見《國外保險業促進進出口的具體做法》《世界機電經貿信息》1998年 第6期；COFACE官網

②石興：《保險產品設計原理與實務》第11頁 中國金融出版社2006年9月

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.11.002