全國性體育社團改革與發展研究
——基于學理層面的思考

王凱珍，汪 流，黃亞玲，劉元福，褚 波，談 鶯，于 蕾，李 琳

全國性體育社團改革與發展研究
——基于學理層面的思考

王凱珍1，汪 流1，黃亞玲2，劉元福3，褚 波3，談 鶯3，于 蕾3，李 琳3

運用文獻資料、邏輯分析等研究方法，對全國性體育社團的生成、運作、組織模式等共性問題，以及兩類全國性體育社團的個性問題進行分析。結果認為：全國性體育社團僅具有自治社團或獨立法人的外觀，組織性質與實際運作邏輯存在明顯背離；社團管理制度的“分級管理”原則，導致全國性體育社團與其會員聯系薄弱；全國性體育社團的政府選擇，使其面臨社會合法性危機?；趯w育事業發展的現實需要，提出全國性體育社團改革與發展的學理思考。

體育社團；共性；個性；學理

自1993年頒布《國家體委關于深化體育改革的意見》開始，我國體育體制改革進入一個嶄新的階段，國家辦與社會辦相結合的體制開始顯現。然而，我國體育事業雖經歷了很長一段時間的醞釀、摸索，體育政府部門幾經改革，都沒有從根本上觸及體育政府機構與社會組織這一權力關系的神經，時至今日，體育社團仍然被政府的權力所覆蓋，沒有真正發揮體育社團的應有作用[1]。體育改革中那些屢次被推遲的最棘手的問題，則必須在今后幾年時間被面對，與市場經濟相配套的一系列體育制度需要在這個時段予以完善?？梢哉f，未來幾年，將是我國體育所經歷的歷史長河中最為關鍵的一段，中國體育在21世紀的基本走向，在很大程度上將取決于我們在這個看起來很短暫的歷史時刻中思考、選擇和作為，全國性體育社團發展與改革問題就成為改革背景下亟需解決的重要問題之一。

1 我國全國性體育社團存在的共性問題分析

依據我國社團管理體制的“分級管理”原則，體育社團的設置可分為全國性社團和地方社團兩大層次，具有一定的層次結構特征。截至2008年底，全國性及跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）活動的社團1 781個（數據來源于國家民間組織管理局），其中全國性體育社團共99個。全國性體育社團中，各類單項體育協會共有69個，其他類型全國性體育社團計30個。由國家體育總局作為業務主管單位的全國性體育社團有91個，其余8個由公安、農業、水利、殘聯等6家部委、人民團體主管。

從我國體育社團系統改革的進程看，全國性體育社團與地方體育社團改革的步驟不一致，體現出上行改革滯后的特點，越接近體制中心，改革的難度越大。20世紀90年代以來，適應社會需要的地方體育社團大量興起，原有的體育社團實體化改革也穩步進行。具體體現在：在運作邏輯上，越來越多的地方體育社團按照市場經濟的要求和體育社團的特點，形成了市場化、社會化的良性運行機制；在組織模式上，地方體育社團的辦公地點開始獨立設置、工作人員的生成方式趨向于民主選舉；在與會員的關系上，更能體現出為會員服務的理念，對會員有較強的凝聚力和吸引力。與地方體育社團相比較，全國性體育社團雖然數量龐大，但并不是經濟社會發展過程中自發產生的，而是在借鑒西方社會發展經驗的基礎上，根據國際體育交往需求自覺建立的。但這種自覺建立的體育社團不能和當前社會發展程度相適應，不可避免地出現偏離目標的“組織外形化”現象。

1.1 全國性體育社團的生成機制

從成立的方式看，現有的全國性體育社團，多由政府部門發起成立，體現出很強的政府選擇機制，其活動目標、運作方式、人員構成等都帶有明顯的政府選擇特征。我國全國性體育社團的建立主要來自于獲得國際體育參與的合法身份約束。國際體育的比賽和交流，不僅僅限于政府層面，按照國際體育組織的慣例，往往要求以民間組織的名義進行。為了贏得國際承認，建立與國際體育組織的正常聯系，我國政府體育部門各職能處室不得不掛起體育社團的牌子，以便于同國外體育民間組織展開“對應”的交往活動。應當看到，“政府選擇機制下產生的社團并不都是符合社會需要的社團”[2]，在我國正式開展的有些體育項目僅僅是為應付國際體育比賽拿獎牌而設置的，沒有任何社會根基，只有為數不多的精英運動員，要么商業價值較低，要么群眾了解甚少，甚至兩者兼而有之，也增加了當前社團實體化改革的難度。

1.2 全國性體育社團的運作邏輯

毋庸置疑，全國性體育社團的運作邏輯與其產生方式存在著宿命般的聯結關系，注定了其不符合社團法人治理結構的一般運作常規。盡管從管理的角度看，它們均在民政部門進行登記注冊，從而得到認可并承認它為社團組織，盡管都有自己明確的宗旨，有一定的注冊資金和財產，有自己的名稱、組織機構和場所，并且在對外交流或進行“社會化”和“產業化”運作時與贊助商、俱樂部和社會方方面面合作時，在名義上都宣稱自己是“民間組織”，但在實質上，組織的負責人直接來自于政府，其組織也以與政府極其相似的邏輯在運作，從而表現出較為明顯的組織性質與實際運作邏輯的背離。這與我們通常所理解的非政府組織、民間組織的“民間”特性相去甚遠，與國際上通行的對于非營利組織的理解也存在較大的差異。

1.3 全國性體育社團的組織模式

社團管理的雙重管理、分級負責原則不僅把體育社團緊緊納入到現有體制，而且通過“同構”的組織模式將其納入政府相關職能部門或事業單位，僅國家體育總局社會體育指導中心就掛靠著12個全國性體育社團。由于政社不分、政事不分，政府在體育領域中的職能至今無法有效地轉變，無法與體育社團職能相區分，仍然自覺或不自覺地包攬著體育建設與管理的大量事務。由于既得利益的存在，使得體育社團同構體仍會采取種種手段企圖控制資源配置的主導權，盡量延緩政府向社會分權的過程。截至目前，“雖然建立起了體育社團組織發展的組織架構，但是組織內其他因素還與政府職能部門、運動項目管理中心混雜在一起，并沒有建立起相應的運行機制”[3]。“同構”組織模式及其相應的運作機制始終具有內在的結構性缺陷，即只有行政性而無社會性。

1.4 全國性體育社團會員制存在的問題

首先，地方會員組織入會并非自愿，而是由政府安排。“社團是公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織”[4]。社團組織的權力其根源來自于社團成員的共同認可，是一種基于社團成員民主參與達成共識基礎上契約性權力關系。因而，社團會員制具有自愿入會、契約性的普遍特征，即組織或個人是否加入會員制組織，完全建立在自愿的基礎之上，而并非外界強迫所致。但對于我國全國性體育社團而言，其會員并非自愿加入，相反卻是“法定”的。全國性體育社團成立后，“會員多由體育部門安排，相關組織和個人成為當然的會員，并不存在其章程所規定的入會程序”[5]。

其次，由于我國社團管理體制的“分級負責”原則，使全國性體育社團與地方會員聯系在很大程度上呈斷裂狀態。“分級負責”原則，造成多級政府在場，社團體系自主運作牽涉的關系過于復雜。各級體育社團辦事機構的辦公條件、活動經費由主管部門或掛靠部門提供，這種情況強化了社團與主管單位的關系，扭曲了社團與其會員應有的各種權利義務關系。全國性體育社團與其會員組織名為業務指導關系，實則互不相關，都處于各自“獨立”的位置，其會員組織只與相應政府部門發生聯系。這就造成“全國性單項體育協會對項目的管理，無論是以中心的名義還是以協會的名義，與地方的聯系主要是通過當地的政府職能部門或者運動項目管理中心”[6]。

體育社團上下聯系薄弱甚至斷裂的現象，使得整體的組織運作結構和運作資源分割，本應是組織體系的團結力由于外部資源的牽制遭到破壞，很難在整體架構上實現資源的有機整合，也造成全國性體育社團的核心組織地位被架空[5]。

1.5 全國性體育社團的社會合法性挑戰

“合法性”概念在社會科學中的使用有廣義和狹義之分。但無論在廣義還是在狹義的用法中都包含著同一要旨：“由于被判斷或被相信符合某種規則而被承認或被接受”[7]?？禃怨庾钤缣岢隽恕肮俜胶戏ㄐ浴焙汀吧鐣戏ㄐ浴备拍??！肮俜胶戏ㄐ允侵竵碜哉某姓J和信任，社會合法性是指來自社會的承認和信任”[8]。但是，“社團合法性的本質基礎在于社會合法性”[9]，而不是官方合法性。只具有高度的官方合法性，僅僅帶來形式上的意義，而并不具有實質意義?！皬拈L期來看，社團的社會合法性才是最根本的”[8]，因為社團的社會合法性是社團能否獲得真正發展，能夠逐漸走向自立和自治的關鍵。目前，我國全國性體育社團缺少必要的社會合法性，這有其歷史和體制的必然。

首先，我國社團登記注冊嚴格的門檻設定，給政府部門利用其組織、資源優勢創立體育社團提供了方便，而公民自發的結社愿望和要求難以通過法規設定的合法渠道加以實現，事實上在很大程度上限制了體育社團的社會合法性。其次，我國全國性體育社團是基于政府的需要而成立，其存在的價值在于協助政府的工作而不是履行對公眾的承諾或社會使命。其初始化合法性依靠政府獲得，這種先天不足造成其發展到今天，依然缺少存在的社會合法性。再次，全國性體育社團的政府選擇，“使其實際上變成‘政府所有’、‘部門所有’，成為既得利益集團的代表，沒有民間力量的響應，從而缺少社團應有的會員基礎，缺少廣泛的代表性，缺乏社會公信度，因而缺少其存在的社會合法性”[10]。

2 兩類全國性體育社團的個性問題分析

我國全國性體育社團數量較多，種類繁雜。由于這些體育社團中，中華全國體育總會歷史影響力較大，而全國性單項體育協會比例最高，所以本研究選擇這兩類全國性體育社團存在的問題作為個案分析的對象。

2.1 中華全國體育總會存在的問題及其改革的必要性

建國之初的中華全國體育總會，是被賦予實質職能的一個政府與群眾相結合的體育組織，在新中國早期的體育事業中發揮了巨大的作用。1952年底，國家專業性體委的成立覆蓋了中華全國體育總會的聲音，中華全國體育總會被附設在最高體育行政部門之中，沒有專門的編制、人員和獨立賬戶，而權力主要集中在體育行政部門。如果說之前對“同構”的運作模式只是一種體制上的默許，而1998年的國務院機構改革中有關國家體委機構改革的最終結果，無論是否出于當初改革的本意，是對“同構”運作機制予以體制上的承認。

2.1.1“同構”的組織模式，使中華全國體育總會的有效性缺失由于政社不分，政府體育部門在體育領域中的職能至今無法有效地轉變，無法與中華全國體育總會的職能相區分，體育行政機構仍然承擔著全能主義的角色，自覺或不自覺地包攬著體育建設與管理的一切事務，中華全國體育總會生存與發展的空間極其狹隘。全運會、全國城市運動會、全國體育大會等大型賽事，無論是群眾性的還是競技性的，基本都由國家體育總局主辦，很少聽到中華全國體育總會的聲音。

2.1.2 政府部門的直接管理和管制，使其與運動項目協會的聯系并未建立起來 中華全國體育總會作為各全國性單項體育協會的聯合組織，本應承擔起對其會員組織的業務指導和監督工作。但由于中華全國體育總會機構的虛置，我國的體育運動仍然主要由政府部門直接管理和管制，運動項目所屬協會（項目管理中心）直接面對政府部門，并沒有與中華全國體育總會建立起應有的聯系。中華全國體育總會改革至今沒有提上議事日程，使其作為調節性組織的作用難以發揮。

2.1.3 雙重管理、分級負責的管理體制，使其與地方體育總會聯系呈斷裂狀態 在與地方體育總會的聯系上，由于我國的體育總會體系，幾十年來一直作為虛置機構而存在，20世紀90年代以來，又被現行管理體制分割成不同層次的大小法人實體，層層分割?！吨腥A全國體育總會章程》中有關“加強與全國各體育組織的聯系，溝通情況，交流經驗，指導工作”等業務內容因而成為一紙空文。因此，現在的中華全國體育總會，從其組織范圍、會員代表性上并不體現它的“全國性”。

2.1.4 中華全國體育總會改革滯后已對地方體育總會改革與發展構成嚴重制約 我國體育社團系統歷來在縱向結構上帶有較強的“上行下效”特點，在職責與權力的授予、管理規則和目標的確定、經費和利益的分配等方面基本上都是模仿上層體育組織而形成，很自然地呈現出“上行下效”的特點。盡管當前一些地方體育總會為適應體育事業發展，先行進行了改革，但下行改革沒有上行改革的示范總是難成氣候。在2007年第十屆全國人大第五次會議上，山東代表團提出了《關于建議國家體育總局出臺文件規范各級體育總會組織模式的建議》，認為由于組織模式不統一，給體育總會工作的開展帶來了諸多不便。受思維慣性的制約，缺少示范效應，上行改革滯后成為下行社團改革難以順利開展的重要因素[11]。

2.2 全國性單項體育協會存在的問題及改革的必要性

20世紀50年代以來，為適應國際體育交流的需要，全國性單項體育協會陸續建立。然而，直到80年代末，這一時期的單項體育協會不過是國家體育行政部門使用的一種名義。20世紀80年代末開始實施的運動項目管理的協會制改革，逐步形成將“管理中心”與“協會”糅合于一體，將過去國家體委直接管理運動項目的工作，改變為間接管理。原國家體委主任伍紹祖認為：“這是國家體委在體制改革方面邁出的重要、關鍵、具有特點的一步”[12]。但是，從目前情況看，這一原來大家都認為正確的改革策略卻飽受質疑。原因在于，我們在協會制改革中所取得的成績和所要達到的目標與客觀形勢的要求，還存在太大差距。

2.2.1“孵化器”設置的固化和長期化 1993年5月24日國家體委發布的《國家體委關于深化體育改革的意見》指出，“本世紀末各運動項目基本實施協會制”。協會實體化改革之初，是寄希望于項目中心承擔起單項運動協會“孵化囂”的作用，成熟一個釋放一個，直至達成實體化的改革目標。但是，從20世紀80年代末到現在，陸續成立的23個項目管理中心尚沒有“孵化”出一個實體化的單項運動協會，協會制管理更未成形。作為過渡性機構設置的項目管理中心不僅沒有發揮“孵化器”的作用，反而呈現出固化和長期化的趨勢。這個透明的障礙就是項目管理中心作為政府的衍生機構，已經形成一個新的、特殊的利益集團，導致過渡性的、階段性的改革措施固化和長期化。

2.2.2 進一步改革的動力在弱化 “中心+協會”的組織既是項目發展的政策制定者，又是政策執行的主體，還可以運用社團的身份設立下屬的公司，參與職業聯賽、運動員廣告代理等經營活動，作為理性經濟人，項目管理中心難免有自利的傾向。在前期改革過程中，這些處于有利地位、掌握大量行政和經濟資源的項目中心，既享受市場化、產業化改革帶來的自主權，又有壟斷和行政保護方面特權，使他們獲得了穩定的超額利益。當改革深化必須觸及他們利益的時候他們不想改、不愿改，甚至抵制改革，成為改革的阻力。因而在早期改革完成后，后續改革已經大大放緩。

2.2.3 改革的價值觀需重新確立 我們不得不承認，早期的體育社會化、市場化、產業化改革、單項體育協會的實體化、社會化運作在一定程度上是為了卸下沉重的經濟包袱或者提高經濟效益，以便專心投入金牌博弈，而在很大程度上忽視了人們增進健康、增強體質的體育需求，因而偏離了改革的應然方向。迄今為止，全國性單項體育協會，特別是一些奧運項目協會，上行面對政府，下行面對少數運動員，方向指向比賽，目標瞄準運動成績。隨著科學發展觀和構建和諧社會的目標的提出，需要重塑體育（社團）改革的價值觀，為推進整個體育全面協調可持續發展服務，把改革引向正確的軌道。

3 全國性體育社團改革與發展的思考

3.1 明確業務主管單位的職責邊界

相對于登記管理機關，業務主管單位具有無限責任制，并直接干預、甚至“操持”全國性體育社團的活動，針對這種情況，應明確政府職能轉移的范圍、事項、時限和要求，并在相關管理條例中進一步明確業務主管單位的職責，特別是要制定業務主管單位培育與扶持體育社團的績效考核標準和責任追究制度。要切實保證業務主管單位對體育社團的培育和扶持，還需行政管理體制的整體改革措施，尤其是有關政府管理職能轉變的政策措施的配合。

3.2 推進業務主管單位職能轉變

黨中央和國務院明確指出，各級政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，政府職能轉變的基本方向和目標已經十分明晰。但現實中，國家體育總局等業務主管單位職能轉變確實遇到了一些阻力和障礙，職能轉變尚處于啟而難動的狀態。過去那種管得過多、統得過死的狀況仍未改變。改革需要進一步轉變職能、簡政放權，實現由微觀管理轉向宏觀管理，由直接管理轉向間接管理的轉變。這是我國體育改革進入攻堅階段的重要標志之一。

3.3 弱化業務主管單位的監管職責

業務主管單位出于部門利益的考慮并不愿真正把相關管理職能轉移出去，并不能有效擔負起《社會團體登記管理條例》規定的監管職責，在相關法規不到位的情況下，業務主管單位通過人事、財務等手段對體育社團進行控制，并將由此而導致的管理無效問題歸因于體育社團的不成熟，然后再對體育社團的不成熟進行包庇，從而使體育社團成為永遠“長不大的孩子”。因此，弱化業務主管單位的監管職責，強化其培育扶持職責顯得十分必要。

3.4 區別對待，分類推進改革

全國性體育社團數量龐大，種類繁雜，改革現狀不一。不同類型的體育社團在組織活動、開展社會服務、進行資金運作、完善內部管理、解決自身問題等方面差別很大，必須明確分類改革方向，按照服務提供、民眾需求的特點，對現有全國性體育社團進行分類改革。當前的首要問題是做實中華全國體育總會，使其與單項體育協會及其會員組織的直接聯系建立起來，建立完善以中華全國體育總會為核心的社團組織架構。一直以來，單項體育協會實體化改革不徹底的主要原因之一，在于當前中華全國體育總會沒有實際職能。

3.5 加快制度環境的完善

目前，民政部正在積極配合國務院法制辦對《社會團體登記管理條例》進行修訂，建議應盡快修改《中華人民共和國體育法》，對中華全國體育總會及中國奧委會的性質與職能進行準確定位，用法律形式明確體育社團的性質、宗旨、地位、組織形式、經費來源、權利、義務等。在此基礎上，加強與其配套的法規建設，盡快建立有關體育社團的組織管理、財務及收支管理、募捐與捐助、評價與監督等方面的法律法規，完善有關稅收、人事、就業以及福利保障等方面的政策支撐體系，使體育社團及其運作法律化、制度化、規范化，使其日常活動真正有法可依、有章可循。

[1]黃亞玲.論中國體育社團——國家與社會關系轉變下的體育社團改革[M].北京：北京體育大學出版社，2004.1．

[2]王名，劉國翰，何建宇.中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M].北京：科學文獻出版社，2001.100．

[3]王旭光.我國全國性體育社團發展趨勢的社會學分析[J].體育文化導刊，2003，（6）：31-32．

[4]社會團體登記管理條例[Z].1998年中華人民共和國國務院令第250號．

[5]汪流.全國性體育社團發展研究[J].體育文化導刊，2009，（8）：19-24．

[6]王旭光.我國體育社團的現狀與發展對策研究[M].北京：北京體育大學出版社，2008．

[7]高丙中.社會團體的合法性問題[J].中國社會科學，2000，2：100-109.

[8]康曉光.創造希望——中國青少年發展基金會研究[M]．桂林：漓江出版社、廣西師范大學出版社，1997，637．

[9]龔詠梅.社團與政府的關系[M].北京：社會科學文獻出版社，2007，45．

[10]汪流，王凱珍，李勇.我國體育類民間組織現狀與未來發展思路[J].成都體育學院學報，2008，34（1）：22-26．

[11]汪流，王凱珍，豐麗紅，等.對我國地方體育總會改革的思考[J].首都體育學院學報，2009，21（5）：534-537．

[12]木清.體育改革的關鍵一步——運動項目管理中心面面觀[J].新體育，1998，1：22-24.

The Reform and Development of National Sports Association:Thought of the Theoretical Level

WANG Kaizhen1,WANG Liu1,HUANG Yaling2,LIU Yuanfu3,CHU Bo3,TAN Ying3,YU Lei3,LI Lin3
(1.Capital Institute of Sports,Beijing 100088,China;2.Beijing Sport University,Beijing 100084,China;3.General Administration of Sport of China,Beijing 100763,China)

The common questions,such as the produce,running and organization mode of national sport associations,and individual traits of two types of them were reviewed and analyzed based on documentary and logical analysis.The main results indicated that national sport associations in China take on appearance of self-rule,in fact,deviation between organization character and behavior is obvious.Current association management system has split sport associations into deferent parts at all levels,thus the contact among sport associations are weak.The government choice results in national sport associations are faced with social legality crisis.Based on the practical needs of the development of sports undertakings,some theoretical considerations were put forward.

sport association;common；individual；theoretical

G 80-05

A

1005-0000（2010）01-0006-04

2009-09-20；

2009-12-14；錄用日期：2009-12-18

國家體育總局體育社會科學研究重點項目（項目編號：870SS06002）

王凱珍（1957-），女，江蘇泰縣人，博士，首都體育學院教授，博士生導師。

1.首都體育學院，北京100088；2.北京體育大學，北京100084；3.國家體育總局，北京100763。