論我國教育仲裁制度的構建
——以大學生權利救濟為視角

□韓德利

（河北司法警官職業學院，河北邯鄲056004）

論我國教育仲裁制度的構建
——以大學生權利救濟為視角

□韓德利

（河北司法警官職業學院，河北邯鄲056004）

隨著教育糾紛的日漸增多，尤其是在高等教育領域，高校與學生的糾紛日趨復雜化、多樣化，學界對教育糾紛的救濟方式也各抒己見。現行法律設計的救濟制度在解決高校教育糾紛的過程中雖發揮著一定的作用，但也存在著諸多的缺陷和不足，因此，有必要在高等教育領域建構教育仲裁制度。建立教育仲裁制度能夠更加有效地化解矛盾和處理各種教育糾紛，在大學生的權利救濟上發揮其獨特的作用。

教育糾紛；權利救濟；教育仲裁

隨著我國教育體制改革的不斷深化，在依法治國理念的推動下，教育糾紛從隱性、內在性走向顯性、外向性，并在高等教育領域表現得更為突出主要分為三大類：一是高校與教師之間的糾紛，包括教師資格認定、職稱評定、職務聘任等；二是高校與學生之間的糾紛，包括違紀處分、學歷或學位證書頒發、成績評定等；三是教師因教學管理或教育管理行為與學生產生的教育糾紛，其中最令人關注的是高校與學生之間的糾紛。自1999年田永一案①田永是北京科技大學94級學生，在1996年補考中因作弊被學校開除學籍，1998年在畢業時學校沒有發給他畢業證和學位證。田永遂起訴，北京市海淀區法院經審理判決校方敗訴。以來，大學生與母校對簿公堂的案件時有發生，而且案件性質紛繁復雜。這些鮮活的案件不僅讓實務界應接不暇，令新聞媒體熱議紛紛，更引起了理論界的廣泛關切。

縱觀高校與大學生之間的糾紛，筆者認為無外乎存在三種糾紛：第一種是民事糾紛，表現為高校與學生之間因校方提供的學生在受教育過程中所需的教學設施、生活設施、安全設施不足導致的侵權等引起的糾紛；第二種是行政糾紛，表現為高校在日常管理、處分懲戒方面行使行政權力與學生之間的糾紛，包括作息管理、學籍管理、評優評先、違紀處分、頒發畢業證書、派遣證書等決定引起的糾紛。但是這類糾紛沒有直接涉及到高校教學研究專業知識領域；第三種是學術糾紛，表現為高校在學術管理活動中行使學術權力與學生之間發生的糾紛，包括成績評定糾紛、學位論文判定糾紛、學位授予糾紛等。

由于我國當前教育糾紛解決機制無論從立法規制上還是在權利救濟實踐上都凸顯出明顯的缺陷和不足，使很多案件的解決令人扼腕，導致大學生的受教育權不能得到有效的保護。

一、現行大學生權利救濟制度的缺陷

（一）立法上存在的缺陷

我國關于高等教育方面的立法主要包括：《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）、《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）、《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《學生管理規定》）。在這三部法律、規章中，關于大學生權利保障和救濟的規定寥寥無幾。只有《教育法》第42條作出了如下規定：受教育者享有下列權利：（四）對學校給予的處分不服向有關部門提出了申訴，對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟；在《學生管理規定》第5條中規定：學生在校期間依法享有下列權利：（五）對學校給予的處分或者處理有異議，向學校、教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。當然，在《學生管理規定》中，對申訴制度也做出了較為具體的規定。另外《中華人民共和國行政復議法》第6條規定：有下列情形之一的公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復議：（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的。

從以上規定能夠看出，我國關于大學生不服學校的處理或處分，在法律上確實規定了救濟方法，但是也存在明顯的不足。

首先，教育申訴制度存在以下問題：

⒈公正性令人質疑。首先，“學生申訴處理委員會”屬于高校內部機構，自己不存在獨立性，它的復查結論根本沒有法律效力，最后的決定還是由高校做出，實質上，這種申訴制度違背了“自己不做自己法官”的自然公正原則。其次，校外申訴制度的權力歸屬于教育行政部門，而高校與教育申訴部門之間存在千絲萬縷的聯系，其復查決定的公正性也難以令人信服。

⒉沒有明確規定教育申訴制度與行政復議和行政訴訟的銜接。如果學生對教育行政部門的復查決定不服，能否進一步提出復議或者直接提出行政訴訟，在以上相關法律、行政規章中，都沒有具體而明確的規定，導致學生的權益難以得到真正的保護，劉路一案②劉路是大連外國語學院2002級學生，因與同學打架被學校勒令退學，后經省教育廳復查、教育部復議，最后還是由學院作出維持原勒令退學的決定。后劉路兩次向法院提起行政訴訟，均被法院以不屬于受案范圍為由，駁回起訴。就是明證。

其次，教育糾紛行政復議制度和行政訴訟制度存在在以下問題：

⒈《行政復議法》規定，只有對教育行政部門不履行保護學生教育權才能提出復議。言外之意對于學生的其他權利我國復議制度是不予保護的，同時，對于學校的處理決定不服，學生是不能直接提出行政復議的。這種制度設計是典型的特別權力關系理論的體現。

⒉我國《教育法》和《行政訴訟法》對于學生不服學校的處理決定，能否提起行政訴訟都沒有規定。《教育法》規定對學校、教職員工侵犯學生人身權、財產權等合法權益的，可以提起訴訟。可見關乎學生受教育權乃至發展權的教育行政糾紛和學術糾紛是不能提起行政訴訟的。雖然現實中部分人民法院已經進行了處理教育行政糾紛的實踐，但是這只能是一種大膽的創新，也是對現行法律規定的突破，甚至存在違法的嫌疑。

（二）救濟實踐中暴露的問題

由于我國在立法上存在缺陷，導致在大學生權利救濟實踐上暴露出很多問題。

⒈校內申訴制度流于形式，無法發揮應有功能。由于學生申訴處理委員會屬于校內機構，不具有獨立性，它的復查結論即使對學生有利，但是最后的決定權歸屬于學校，復查意見能否被學校采納法律上沒有硬性規定。另外，申訴程序是采取公開的聽證形式，還是書面形式，相關法律、規章中也沒做出規定，導致很多高校在復查時多采取書面復查形式。由于以上原因，復查與否對于學生來說意義不大，只能走走形式，對學生只能起到安慰性的作用。而學校可以以此為理由，規避法律，因為校方可以理直氣壯地說，我復查過了，完全符合法定程序。

⒉校外申訴制度，即教育行政機關對學生的申訴處理制度，實踐上也不盡如人意。從筆者掌握的大量資料來分析，教育行政機關最常見的做法有兩種。一是教育行政機關對學生的申訴，或者不予答復，或者不認真復查，直接維持學校的處理決定；二是發現高校的處理或處分確實存在問題，但是以尊重高校自治權為由，要求高校重新處理。這兩種做法的直接后果是學校照常我行我素，學生的權利沒有得到救濟。

⒊在教育行政復議中，復議被申請人是教育行政機關，一般是省教育廳，而作出處分或者處理決定的高校只能作為第三人的身份出現。實踐中的常見做法是教育行政復議機關撤銷被申請人的復查答復或者復查決定，并責令被申請人重新復查，而被申請人又要求第三人即學校重新作出處理決定。可見，最后的處理權還是在學校。同時，這種制度設計消耗了大量資源和時間，最終結果形成互相扯皮，根本無法有效保護學生權利。

⒋在教育行政訴訟中，最大的問題是，法律規定只能對侵犯人身權和財產權的民事糾紛部分提起民事訴訟，而對于行政糾紛和學術糾紛，由于沒有明確的法律規定，很多法院以此類案件不屬于行政訴訟受案范圍為由，或者不予受理，或者駁回起訴。雖然有的法院受理并且作出裁判，但是終歸缺乏法律上的根據，這種判決或裁定的合法性令人質疑。

從以上分析看出，我國現行教育糾紛解決機制不論從立法上還是救濟實踐上都存在缺陷和不足。筆者建議建立教育仲裁制度，以解決紛繁復雜的教育糾紛。

二、教育仲裁制度的可行性分析

由于教育申訴制度、教育行政復議制度、教育糾紛訴訟制度不能有效解決客觀存在的教育糾紛，因而建立教育仲裁制度是必要的，也是可行的。

（一）教育仲裁具有對抗性較弱的特征

教育仲裁制度是指教育糾紛當事人向專門設置的教育仲裁機構申請仲裁，由教育仲裁機構對教育糾紛的事實依法做出判斷并裁決的一種法律制度。與訴訟相比較而言，教育仲裁制度對抗性較弱，比如采取書面審理方式，雙方當事人不需要面對面的質證辯論，因而更容易被當事人接受。因為作為教育糾紛主體的學校、教師與學生之間不可避免存在著傳統意義上的倫理關系，這就決定了教育糾紛不適宜采取對抗性的解決方式，避免感情決裂、有傷倫理。采用“非對抗性”的教育仲裁方式，通過中立的仲裁機構的裁斷程序達到糾紛解決的目的，兼顧到教育糾紛的“倫理性”，不失為兩全齊美之策。

（二）教育仲裁制度具有低成本、高效率的特征

遲到的公正即不公正。如果一個教育糾紛經過校內申訴、校外申訴、行政復議、一審、二審甚至再審程序，這個過程是漫長的。即使最后問題得以公正解決，往往也要經過若干年的時間，這樣的效率對于學生和學校都是難以接受的。而教育仲裁制度不以申訴為必要前提，采取一裁終局制，則明顯節約了時間，提高了效率。另外，教育訴訟需要當事人繳納不菲的訴訟費和其他費用，成本較高。而對于沒有任何收入的學生，教育仲裁制度當然是免費的，這就降低了救濟成本。

（三）教育仲裁制度具有專業性和公正性

教育仲裁委員會的仲裁員由各類專家組成，與法院的審判員相比較，他們做出的裁決更具有專業性，更容易被雙方當事人接受。同時，與教育申訴制度相比較，教育仲裁委員會與學校和學生都沒有任何利害關系，處于超然的地位，其裁決的公正性不容質疑。

通過以上分析，筆者認為，教育仲裁制度在我國既符合客觀需要，又能為人們所普遍接受，因而這種制度的設立是必然的、可行的，也是緊迫的。關鍵是如何設計這種制度。

三、教育仲裁制度的構建思路

（一）模式選擇

我國現行仲裁制度有兩種，即商事仲裁和勞動爭議仲裁。商事仲裁解決的是平等主體間的涉及財產權益的民事爭議和經濟糾紛，強調雙方當事人的平等性和仲裁協商自愿原則。而勞動爭議仲裁解決的是用人單位和勞動者之間的勞動爭議，雙方當事人之間地位不平等，權利也不對等，同時，一方提起仲裁也不需要對方同意，具有顯著的行政性。那么，教育仲裁應采用哪種模式呢？

學界和司法實務界普遍認為高校雖然是事業單位，但是在行使對學生的管理權時，高校屬于法律、法規授權組織，它所行使的學生處分權、學籍管理權、學術處置權屬于行政權的范疇。高校與學生之間權（力）利不對等，存在管理與被管理的行政法律關系。雖然高校與學生之間存在民事糾紛，但是爭議的主流是行政糾紛和學術糾紛。因而筆者認為采取勞動爭議仲裁模式較為恰當。

（二）機構設置

教育仲裁委員會不按照行政級別層層設立。可以在設區的市設立也可以按照學區設立。仲裁委員會之間沒有隸屬關系。仲裁委員會由教育行政部門、學校代表、學生代表組成。教育仲裁委員會依法履行下列職責：⑴聘任、解聘專職或者兼職仲裁員；⑵受理教育爭議案件；⑶討論重大或者疑難的教育爭議案件；⑷對仲裁活動進行監督。

仲裁員應當公道正派，并且應當由法律方面和各學科具有副高職稱以上的專家組成。

（三）仲裁范圍

其他國家也設有教育仲裁制度，比如美國，該國的仲裁范圍僅限于學校與學生之間的民事爭議。我們是否可以拿來主義呢？筆者認為法律移植不能照搬照抄，應結合本國實際。鑒于我國當前教育糾紛矛盾焦點在于行政糾紛和學術糾紛，而高校與學生之間的民事糾紛通過調解、協商、訴訟等方式能夠有效解決，因而筆者建議我國教育仲裁的范圍應當限于行政糾紛和學術糾紛。當然，如果民事糾紛也涉及到學校的管理行為，而不是單純的民事爭議，這類糾紛也應屬于仲裁范圍。

（四）主要制度

⒈回避制度。仲裁員有下列情形之一，應當回避，當事人也有權以口頭或者書面方式提出回避申請：⑴是本案當事人或者當事人、代理人的近親屬的；⑵與本案有利害關系的；⑶與本案當事人、代理人有其他關系，可能影響公正裁決的；⑷私自會見當事人、代理人，或者接受當事人、代理人的請客送禮的。教育仲裁委員會對回避申請應當及時作出決定，并以口頭或者書面方式通知當事人。

⒉證據制度。在教育仲裁中，應堅持誰主張誰舉證的原則，但特殊情形下舉證責任倒置。即學生無法提供由學校掌握管理的與仲裁請求有關的證據，仲裁庭可以要求學校在指定期限內提供。學校在指定期限內不提供的，應當承擔不利后果。

⒊缺席裁決。為了防止一方當事人逃避法律責任，挑戰法律的權威，應當設立缺席裁決制度。即被申請人收到書面通知，無正當理由拒不到庭或者未經仲裁庭同意中途退庭的，可以缺席裁決。

⒋時效和期間。為了及時解決糾紛，恢復紊亂的社會關系，應當建立時效和期間制度。即教育糾紛申請仲裁的時效期間為6個月。仲裁時效期間從當事人知道或者應當知道其權利被侵害之日起計算，因為學校每學期是半年時間，學生與高校的爭議理應在一學期內解決。另外，仲裁委員會自受理案件之日起，應當在30日內作出裁決。

（五）制度銜接

問題的關鍵是教育仲裁制度是否設置前置程序，對于仲裁決定不服可否提起行政訴訟兩個方面。

筆者認為，不應在教育仲裁制度中設立前置程序。當事人如果知道自己的權利被侵犯即可以直接提出仲裁申請，而沒有必要必須經過申訴或復議，才可以提起仲裁。這樣有利及時解決問題，提高效率。但是有一點要強調，在教育仲裁中，應當在自愿的原則下堅持庭內調解制度，這樣更有利于友好地解決糾紛。

對仲裁裁決不服的能否提起行政訴訟，應當區分不同情況分別處置。對于行政糾紛的仲裁裁決不服當然可以提起訴訟。但是，對于學術糾紛的仲裁裁決不服的，原則上不能提起訴訟。因為這類糾紛專業性、技術性強，人民法院的法官受自己專業局限性限制，他們的判斷遠不如專家組成的仲裁庭的判斷科學。但是，如果存在以下情況，對于學術糾紛的仲裁裁決也可以提請訴訟：⑴適用法律、法規確有錯誤的；⑵教育仲裁委員會無管轄權的；⑶違反法定程序的；⑷裁決所根據的證據是偽造的；⑸對方當事人隱瞞了足以影響公正裁決的證據的；⑹仲裁員在仲裁該案時有索賄受賄、徇私舞弊、枉法裁決行為的。

［1］沈巋．高校如何走出法治的真空［M］．羅豪才．行政法論叢（第五卷）［C］．法律出版社，2001．

［2］勞凱聲．中國教育法制評論：第一輯［M］．教育科學出版社，2002．

［3］范履冰，阮李全．高校教育糾紛性質探析——兼論解決高校教育糾紛的對策［J］．高等教育研究，2005．

［4］范晶波．論我國高校內部管理糾紛的行政法律救濟［J］．南京郵電學院學報：社會科學版，2004，（06）．

［5］周光禮．高校內部規則的法理學審視［J］．現代大學教育，2005，（04）．

（責任編輯：張雅光）

On the Construction of China＇s Educational Arbitration——Viewed from the Right Relief of College Students

Han Deli

With the increasing number of them，education disputes between the colleges and students become increasingly complicated and diversified，especially in the area of higher education．Various kinds of opinions on the remedy of education disputes are discussed in the academic circles．The relief system under the current law plays a certain part in resolving disputes in higher education，but it still has some defects and shortcomings．Therefore，it is necessary to construct educational arbitration system in the field of higher education to divert，to resolve and to deal with a variety of education disputes effectively．The establishment of the education arbitration system plays a unique role in the Right Relief of college students．

education disputes；the Right Relief；educational arbitration

D922．16

A

1007－8207（2010）09－0091－03

2010－07－06

韓德利（1971—），男，河北青縣人，法律碩士，河北司法警官職業學院副教授，邯鄲市人民調解協會特邀研究員，研究方向為憲法與行政法。