高校在促進大學生就業中的職責定位與政府管理的法律緯度

□沈曉燕

（連云港師范高等?？茖W校，江蘇連云港222000）

高校在促進大學生就業中的職責定位與政府管理的法律緯度

□沈曉燕

（連云港師范高等專科學校，江蘇連云港222000）

高校在大學生就業問題上的角色界定模糊，政府主導的就業率導向和行政化管理體制是其深層原因。法治政府的權力治理要求政府的權力行使應有相應的法律緯度。解決問題的途徑是淡化高校與政府間的“行政關系”，發揮政府服務功能，依法落實高校辦學自主權，回歸高校的辦學本質。

高校；就業促進；職責定位；就業率導向；法律緯度

一、問題的提出：高校在大學生就業問題上的角色界定模糊

近年來，大學生就業難的問題一直是社會關注的熱點問題。2008年下半年席卷全球的金融危機給我國大學生就業帶來了更大的壓力。依據高等教育的持續發展態勢，大學生就業形勢在“十二五”期間將會更加嚴峻。據人力資源和社會保障部就業促進司統計，“十二五”期間，每年大學畢業生預計平均在670－680萬人，較“十一五”期間的總量增加700萬人。這將促使大學生就業市場的競爭變得更加激烈。

就一般的社會認知理論中的近因效應理論而言，由于大學生就業難發生在學生走出高校之后，因此，人們在分析大學生就業難題時，自然而然地就直接將其與高校緊密地聯系到一起。目前在學界的研究和政策的制定中，政府和社會各界越來越多地把關注的目光投注到高等學校，強調高校在就業率提升方面的責任和義務。雖然高校作為高等教育機構在整個社會分工體系中承擔著人才培養和輸出的職能，在實現大學生就業和融入社會方面有著其它社會機構無法替代的功能。但是，在解決大學生就業困難這個問題上，高校應該承擔什么樣的社會責任、應該如何承擔他的社會責任則是一個值得深思的問題。

事實上，大學生就業是整個社會系統運作的一個結果，高校作為整個社會教育的一個環節，作為社會分工體系的一個部分，在實現大學生充分就業方面不僅需要高校人才培養模式的調整實現與社會需求的相互適應，同時，也需要其他社會分工系統的協作和配套。就目前的國家宏觀經濟背景和高等教育管理體制而言，對學生的就業率擔負過多的責任和義務，高校難承其重。過度強調高校在促進學生就業中的社會責任反而會模糊了高校辦學應有的方向。

因此，準確界定高校在大學生就業方面的角色和應該承擔起的責任，認真檢討我們現行相關政策的合理性也許是我們解決這個難題的可行性思路。

二、政府主導的就業率導向和對高校的行政化管理體制是高校職責定位模糊的深層原因；法治政府的權力治理要求政府的權力行使應有相應的法律緯度

（一）政府主導的就業率導向致使高校辦學目標漂移

面對大學生就業難的實際現狀，各級政府及主管部門都對高校有就業率的統計要求，在歷年的地方政府和各級教育主管部門的關于大學生就業工作的指導意見中，規定了一系列高校應該承擔的促進就業的事務，明示或暗示應該達到的就業率。作為高校主管部門，對就業率的統計可以直接與高校人才培養水平的評估掛鉤，和專業的調整與招生計劃掛鉤，這些對高校來說都是至關重要的利益，因此不得不耗費大量精力認真對待，一方面充分迎合就業市場申報新專業，組織老師轉向新的專業方向。另一方面在就業率統計方面煞費苦心，擺在眼面前的就業率就是辦學效果最直觀的評價。事實上，各高校畢業生就業率由學校自己根據教育主管部門規定的口徑和方法統計上報，缺乏中立的第三方機構統計數據，并且單一的當年就業率統計很難反映就業的質量和動態變化。因此，盡管每年官方和各學校公布的就業率都很高，但并無多少實際價值。①據2004年前國家勞動和社會保障部勞動科學研究所、北森測評網與新浪網策劃的“第一次就業調查”結果顯示：比例半數人第一次選擇工作時是盲目的，調查統計發現大學生就業后的1年內流失率高達50%，兩年內的流失率接近四分之三。而有些同學為了得到一份工作，薪酬竟然降到零。

相反這種短視的評價考核機制不僅不能真正解決大學生就業問題，還會損害大學生的綜合素質和就業能力的提升，模糊高校的辦學方向。

高校的辦學目標在實質上發生了漂移，社會上什么行業就業形勢好，就一窩蜂似地去開設什么專業，待師資終于形成一支專業隊伍時，畢業生走向人才市場發現旺盛的需求已是昨日黃花，而他們這些水平參差不齊、規格極其相似的大學生就很容易成為結構性失業大軍中的一部分。社會日新月異地發展變化著，不斷催生新的職業和需求，不可避免地會出現高校的專業設置和師資隊伍的建設不能快速適應并滿足人才培養需求的狀況。

同時為了提升就業率，增加學生尋找就業機會和準備考研的時間，②對高校而言，學生考研可以納入已就業指標；對學生而言考研也可以暫時避開就業困局。在實際教學過程中，教學計劃的實施全面提速，四年的課務提前到三年，三年的課務提前到兩年，最后一年專業實習并找工作，或者干脆讓位于考研。待學生畢業時，很多學校把簽訂就業協議書作為領取畢業證書的條件之一，就業率成了高校培養學生的指揮棒，高校在人們的觀念中，日益接近于一個普通的職業培訓場所，這對高校人才培養的實際效果產生了諸多的負面影響，造成高校辦學者和學生浮躁心態，最終不利于高等教育事業的長遠發展。筆者以為，政府對高校的管理和指導應當在尊重高等教育規律和法治的前提下進行。

（二）政府對高校專業設置的行政干預與勞動力市場機制的沖突

自上世紀80年代開始，政府開始逐步讓渡對高校專業的管治權，授權高校“調整專業服務方向，制定教學計劃大綱，編寫和選用教材”。然而，專業及課程的設置中仍然存在行政干預和條條框框過多的狀況。于1998年8月頒布的《中華人民共和國高等教育法》第33條規定：“高等學校依法自主設置和調整學科、專業”。但在此前一個月頒布并實施至今的《普通高校本科專業目錄》依然是高等教育工作的“基本的指導性文件”，幾乎是高等學校招生、學位授予等所有業務的“重要依據”。出現這種法律規定讓位于效力層次較低的行政規范文件的現象，根源在于高等教育法雖然明確了大學的法人地位，為其處理與其他市場主體的關系提供了產權依據，但仍然沒有明確大學的所有權歸屬，導致政府作為當然管理者以所有者身份對高校行使經營權、使用權、分配權和處置權；同時由于沒有對行政權力予以法的約束，客觀上使政府很難主動消除計劃經濟體制下行政管理的遺風。［1］以專業目錄作為申報新專業的前提條件，或以專業目錄為分類、歸屬依據，更是強化了高校對計劃性、給定性專業的依附，削弱了高校以市場需求為導向開發課程、更新專業的自覺意識，限制了高校開辦跨學科專業的能力，“專業”，成為市場力量和學術力量與行政力量相持搏弈的結果。當高校培養出來的學生不能與市場需求適銷對路造成結構性失業時，不能把專業設置不合理的責任完全歸咎于高校。

在教育部《關于做好2010年普通高等學校畢業生就業工作的通知》中明確“教育部門將切實把畢業生就業狀況作為評價高等學校辦學效果的重要指標，在對新建本科院校和高職院校的教學評估中，將加大就業狀況指標的權重。”但是，在勞動力市場上，絕大多數的實際用工主體是享有依法自主管理、自負盈虧的企業，政府不可能通過行政指令的方式引導就業市場。在經濟運行的市場條件下，由于政府權力的有限性，政府并不直接掌握勞動力市場的資源配置，政府與市場兩種力量的相互牽掣使得高校成為政策不利后果的承擔者。

“在高等教育領域，通過對自身角色的調整，它將經費、學生就業這樣一些可能出現危機的事項推向邊緣、基層和高校。而對于政府而言，它只是通過掌控制定標準的權力而牢牢握有控制權。換言之，它下放的多是責任和危機，而保留的則是控制權。”［2］

（三）政府對就業促進法律的理解和執行有偏差，行政權力不宜在法律的緯度之外擅設附加的行政義務

對于高校在就業促進中的法律義務，在《中華人民共和國高等教育法》僅限于第59條規定：“高等學校應當為畢業生提供就業指導和服務?！倍蜆I指導與服務主要是指導大學生了解就業形勢，掌握有關畢業生就業的法律規定、方針政策，幫助樹立正確的就業觀念，提供就業信息和咨詢服務。這只是和學生就業相關的一部分事務，絕對不宜用最終的就業率來考量它的有效性。如果說《高等教育法》出臺時還沒有高校擴招而對十年擴招后出現的大學生就業困局沒有預設的話，那么2008年實施的《就業促進法》就是對就業促進的義務主體和責任內容的全面規定。主要規定縣級以上政府部門的就業促進義務，并沒有對高校的就業促進義務的具體規定。同時實施的勞動和社會保障部制定的《就業服務與就業管理規定》則更為詳細地規定用人單位、就業服務機構和職業中介機構在就業管理中的義務。

因此，就現行法律規定而言，政府與高校在學生就業促進中各自的職責定位是明確的。就業促進義務主體是政府，就業促進是應該由政府統籌規劃、主導，企業、社會、高校各司其職的一項系統工程。政府發展經濟、創造就業機會，調整經濟結構、預測人才市場需求，高校配合的是學業指導和就業指導工作，負責按照既定的專業培養規格和教學計劃指導學業。由于政府在法律緯度之外對高校附加的行政義務導致了高校角色定位模糊，同時也造成了真正的促進就業主體缺位的現狀。［3］

三、結語：回歸高校辦學本質，依法落實政府與高校促進大學生就業的社會責任

（一）依法落實高校在就業促進中的社會責任，回歸高校辦學的本質

高校對于促進大學生就業的社會責任，最好的落實方式就是完善育人工作，努力踐行《高等教育法》明確的育人任務?！陡叩冉逃ā返?條規定：高等教育的任務是培養具有創新精神和實踐能力的高級專門人才，發展科學技術文化，促進社會主義現代化建設。

探究學問、追求真理、培育人才、崇尚學術自由，是高等教育的本質特征。高等教育的培養目標不僅要具備專業知識和技能，還要具備科研能力、人文精神和科學精神、社會責任感。學術能開闊的視野，增強師生的判斷能力和社會責任感，使他們更主動地承擔為社會服務的責任。唯有這樣的高等教育，才能跳出普通職業訓練的窠臼。③

德國教育家洪堡認為，高等學校“立身的根本原則是在最深入、最廣泛的意義上培植科學，并使之服務于全民族的精神和道德教育”。自從進入工業化社會，高等教育始終是為經濟發展服務的。但是，各國教育發展歷史表明，高等教育為經濟服務，并不意味著必須時時刻刻根據經濟發展需要，提供各種配套性人才。教育發展的規律是，必須從基礎做起，逐步建立一種人才自我發展的良性循環機制，通過發展教育服務經濟，并且通過服務經濟進一步發展教育。而不是把經濟和教育直接對接起來，為了迎合市場經濟的需要，設置了許多口徑狹窄的專業。洪堡指出，“每個人顯然只有當他本身不是著眼于其他特殊的職業，而是努力成為一個良好和高尚且按照他的狀況受到教育的人和公民時，他才是一個好的手藝人、商人、士兵和經紀人。如果給他講授為此所需的課程，則他以后會輕而易舉地獲得他職業所需的特殊能力，且一直保留著這樣一種自由，即一種職業轉到另一行，而這是在生活中經常發生的。”［4］

（二）淡化高校與政府間的“行政關系”，發揮政府服務功能，落實高校自主辦學權

經過30年改革后的今天，盡管高校的辦學自主權在增加，但高校與政府的“行政關系”仍沒有發生實質性的改變?！靶姓P系”的突出表現是高校無論在形式還是實質上仍然是政府的下級機構，高校的辦學在很大程度上仍然得執行政府的行政指令。這種“行政關系”的存在乃至于在某些方面的強化，無疑將影響高校在市場經濟體制下的獨立辦學，同時也是與《高等教育法》中有關高校自主權的規定相矛盾的。因此，淡化高校與政府間的“行政關系”，將高校與政府的關系置于法律的基礎之上，保障高校依法行使自主權，是首先需要解決的課題。④

“大學內在的學術性強調大學是一個邊界相對確定的學術組織，它具有內在的規定性，因而大學的發展應以學術為導向，成為一個相對獨立于國家政府和社會的自主實體，擁有自我支配、自我約束和自我發展的權益，按照學術機構的內在規律進行運轉?！保?］落實高校自主權就必然要保障高校在教育內容、管理機構、管理方式等等方面的自主權，形成自己的辦學特色和努力追尋的高尚目標，讓老師和學生在這樣的追求中共同成長。

政府應該去履行它最基本的任務和職責，就是建立高等教育和學術的最基本和最必要的規范，并且確保這些規范得到遵守。同時發揮好服務功能，為高校專業設置和培養方向的確定提供詳盡準確的市場分析與人才需求形勢預測報告，為大學生參與就業市場的公平競爭創造良好的社會環境與制度安排，創造并維護勞動就業市場的公平與公正。確立這一政策取向并落實到具體的政策實踐中，受益的將不僅僅是大學生，而且包括所有的勞動者。

《就業促進法》在第1條和第2條中明確規定：促進經濟發展與擴大就業相協調，國家把擴大就業放在經濟社會發展的突出位置，實施積極的就業政策。如果政府在發展經濟，制定經濟發展總體目標時充分考慮到要實現經濟發展與擴大就業的協調、實行積極的就業政策，［6］促進就業工作中承擔起總體籌劃和主導的作用，那么，我們現在所面臨的大學生就業問題就有望得到合理的解決。

［1］康寧．高等教育資源配制——學術、市場、政府在優化高等教育資源配置中的制衡的約束條件［J］．教育研究，2004，（02）．

［2］盧乃桂，張永平．全球化背景下高等教育領域中的政府角色變遷［J］．北京大學教育評論，2007，（01）．

［3］沈曉燕．大學生就業與政府角色調整［J］．行政與法，2008，（10）．

［4］［5］劉春秀．洪堡的高等教育思想對我國高教改革的啟示［J］．成人教育，2005，（01）．

［6］王艷，古天姣．實施積極就業政策建立促進大學生就業的長效機制［J］．行政與法，2010，（03）．

（責任編輯：徐虹）

The Role of Colleges in Promoting Graduates Employment and the Legal Dimension of Government＇s Duties

Shen Xiaoyan

Student employment problem is drawing great attention from the society．Factors which affect students employment are various．The high degree of planning of the professional management of the government is incompatible with the operation system of the labor market．The employment rate is considered part of the assessment of higher colleges，which leads to the deviation of direction of college education．The government should assume overall planning and leading role in promoting employment．The consummation of promotion mechanism of university employment relies on the higher education autonomy and its overall planning and implementation．

college students＇employment；employment rate；planned management system；promote employment

C913．2

A

1007－8207（2010）10－0017－03

2010－07－05

沈曉燕（1971—），女，江蘇連云港人，連云港師范高等專科學校經濟法政系副研究員，法學碩士，研究方向為教育管理法制。

本文系江蘇省教育科學“十一五”規劃課題“勞動法制化背景下的大學生就業促進機制研究”系列論文中的子項目。