我國行政監察機制良性運行的路徑選擇

□康欽春

（惠州學院，廣東惠州516007）

我國行政監察機制良性運行的路徑選擇

□康欽春

（惠州學院，廣東惠州516007）

從運行過程分析，我國的行政監察機制在動力、整合、激勵、控制、保障等方面均存在問題。因此，要建立健全動力機制，增強對違法違紀行為的發現力。設置協調中心，建立共享數據庫、信息交流平臺來強化整合機制。在運用好正激勵的同時，發揮負激勵的補充作用，激發監察人員的責任心和榮譽感。在加強監察機關內部控制機制的同時，要加強權力機關、司法機關和監察對象的監督。保障監察人員的基本生活條件，人身安全和職業發展使其安心工作、獻身監察事業。

監察；機制；良性運行

行政監察機制是指由行政監察的主體、客體、職權、方法等要素之間的相互關系、運作過程、形成的綜合效應，以及行政監察機關的內部結構及其運行原理，它是要素、結構、功能和動態運行所構成的一個“帶規律性的模式”。而目前人們對要素、結構和功能的研究很多，卻不經意忽略了動態運行的研究，因此，有必要根據它的功能運行（實現）機制將其分為有機聯系、涵蓋機制運行全過程的“動力、整合、激勵、控制、保障等五個二級機制”。［1］（p42）從實踐結果看，我國行政監察機制的動力缺乏，人民參與不足；激勵效果不佳，正激勵存在平均主義和寬松化傾向，負激勵責任追究不到位；控制效果不佳，對監察機關及其人員的監督力度不夠；保障方面則是“對監察人員的保障方面幾乎空白”。［2］所以，我們有必要從動態運行的角度促進我國行政監察機制的良性運行，加強監察機制建設。

一、建立健全人民參與動力機制及其配套措施

行政監察的動力機制為我國行政監察活動的開展提供適度的動力，保證監察工作對違法違紀行為的發現力。因為“無發現或發現力不強，所謂堅決查處就無從談起”，“發現不僅是查處的開端，更是遏制小患釀成大禍的要害”。［3］而動力機制中最重要的是動員和保障人民群眾的充分參與。只有這樣，才能最大限度地發現腐敗、懲處腐敗。

故要進一步解決優化監察機制，必須動員人民參與，建立健全人民參與機制。這也是古今中外監察工作的共同經驗。如日本的行政對話制度，它除受理國民投訴之外，還通過報刊、網絡、電視等媒介、不定期舉辦“行政對話周”等形式主動出擊，為國民提意見和建議、參與對話提供方便。我國建立健全群眾參與監察的動員機制，應借鑒其有益經驗，利用報刊、電視、網絡等媒介，通過廉政畫報、廉政漫畫、腐敗幽默、電視短劇、電視小品等宣傳反腐建廉。同時通過典型事例，宣傳舉報、檢舉知識，提倡依法、實名舉報，既維護自己的權利，保護自己的隱私，避免打擊報復；又弘揚正氣、遏制腐敗。

此外，方便人民群眾參與監督，把群眾監督與監察監督相結合，使人民監督產生實效，還必須做到以下幾點：一是設立舉報中心，通過網絡公布信箱、舉報電話、自動受理舉報系統等途徑，通過舉辦監察工作會議、監察咨詢、上街宣傳等活動，為人民群眾舉報、檢舉提供方便，以使舉報事項進入監察監督的視野。二是監察機關在受理民訴后，要化解民怨、解除民憂，切實做到“有訴必接、有接必果”。接受舉報后監察機關負責相關情況的查處并有義務定期向舉報者反饋，如不能及時反饋需說明理由；通過履行監察職能，認真處理群眾投訴意見，對違紀違法者進行糾舉和懲戒。三是要建立健全舉報保密機制，通過設置屏障、晝夜接待、24小時舉報電話等多種形式保障舉報者的身份不被暴露；對泄漏舉報者情況、打擊報復舉報者的案件，要嚴厲查處，依法追究其刑事責任。四是行政監察機關在履行監督職責時，既要充分重視輿論監督的作用，加大新聞媒體參與反腐的力度，鼓勵和支持新聞媒體對違法違紀行為進行揭露和批判，又要善于主動從新聞輿論揭露的問題中發現案件線索，主動進行調查處理。五是監察機關要保護好公民參與監察監督的積極性。對于有足夠資料展開調查的具名舉報，無論案件性質和數量多輕微，都要認真調查，決不辜負舉報人的期望和信任。［4］（p313）

二、設置協調機構，建立信息交流與共享平臺，強化整合機制

整合機制的主要功能是在監察系統內部協調各地區、各部門的力量，促使整個監察系統成為一個有機整體。在各種實現機制中，最重要的是整合機制，它既是各監察要素有機的結合起來的紐帶，又是各種監察功能具體實現機制發揮作用的樞紐和關鍵。

⒈在中央和省級監察機關設置協調中心。我國各級監察機關之間是上下領導關系，因此，中央監察機關處于指揮中樞地位，負有指揮協調之責，地方各級監察機關對本區域內的監察事務負有指揮協調之責。協調中心必須是一個相對穩定的組織協調機構，專門從事監察機關內部的組織協調工作、反腐信息整合工作。它主要是解決案件的查處過程中相互支援、主辦協辦的關系問題，解決跨地區、跨部門、跨行業案件的調查取證問題以及涉案人員的控制問題。中央監察協調中心負責全國范圍內重大案件的組織協調工作，對中央監察機關直接檢查、調查的案件，需要各地方的監察機關予以協助的，可以發函要求協助進行調查取證或者對監察事項有關的人員及時采取監控措施。同時，還負責對派駐中央垂直機關的監察機構與地方監察機關的聯系、溝通和協調，以使中央垂直領導的機關與地方政府部門相互勾結的違法犯罪案件能得到及時有效的查處。對省級監察機關辦理的跨省違法犯罪案件，需要其他省級監察機關配合、協助的，如果其他省級監察機關不予以配合、協助的，由中央監察機關予以協調和溝通，以保證案件的順利查處。

省級監察協調中心，主要負責本級監察機關之間、本行政區域內各地區各部門之間的監察事項的協助、協調事宜。在轄區內其功能與中央監察協調中心的功能相似。同時，對一些地級市監察機關不宜調查處理的案件，抽調地方監察機關的人員，組織實施調查、檢查。

⒉通過互聯網，建立網絡檔案數據庫和經驗、信息交流平臺。在現代信息社會，行政監察有效性很大程度上依賴于情報信息的準確、及時、全面和客觀。要形成有利于發揮監察整體功能的組織協調機制，必須在行政監察體系中建立健全統一的違法違紀記錄的檔案數據庫，并通過網絡實現信息共享。數據庫錄入后，在保密的前提下，監察機關內部允許進行違法犯罪人和案件的檢索。同時在內部局域網上，建立經驗、信息交流平臺，對各自掌握的違法違紀案件的特點、手法、表現、動態，［5］互相交流；對某類監察案件檢查、調查的經驗教訓、證據的鞏固保全等進行經驗傳授，以便相互學習，提高監察工作水平。

⒊建立重大案件和疑難案件的通報制度。對重大案件和疑難案件，或者是辦案中遇到了難以克服的障礙、無法取得突破性進展的案件，就要在系統內進行通報，廣泛征求系統內的建議，對如何查處、需要些什么證據、采取何種手段、在各個環節應注意些什么問題等進行探討，以集中大家的智慧來處理各種具體問題；建立疑難案件討論的平臺，對實踐中遇到的疑難案件、難以克服的困難，在其平臺上進行討論、集思廣益；［6］（p158）必要時由上級監察機關抽調各地骨干力量進行檢查、調查，使監察系統形成一個真正的統一體，調動更廣泛的監察力量來解決問題，提高行政監察效能。

三、從正負兩個方面優化對監察機關及其人員的激勵機制

激勵機制的主要功能是促使監察機關及其人員的行為方式和價值觀念與國家、社會和人民的規定和期望一致，激發其奉獻監察事業的責任心和榮譽感，保持監察機關的活力。激勵機制分為正激勵與負激勵兩種，負激勵是激勵機制的不可或缺的重要組成部分，對正激勵具有補充作用。［7］故必須堅持以正激勵為主，負激勵為輔的原則進行有效激勵。

⒈建立科學合理的正激勵（獎勵）機制。在勞動還是人謀生手段的情況下，如果只要求監察人員努力工作而沒有相當的物質和精神獎酬，那么，他們的工作積極性一般很難調動，即使調動起來，也難以持久地保持下去。［8］因此，對忠于職守、積極工作、成績顯著的；對廉潔奉公、作風正派、辦事公道、起模范作用的；對同違法違紀作斗爭，有功績的；對頂著壓力和挫折，堅持原則、依法辦案的；對大案要案的查處做出特殊貢獻的；對立章建制、堵塞某些行業和部門的漏洞做出貢獻的，都要及時給予表彰和獎勵。

獎勵應以精神獎勵為主物質獎勵為輔，依據對有特殊職位、有特別貢獻或重大貢獻的人員才進行晉職獎勵的原則，把獎勵限制在一定范圍內，進行適度獎勵不能過寬，讓大家把獎勵看作福利，不努力就能獲得；也不能過窄。一般認為激勵范圍在10－15%為宜。適度激勵的另一含義是獎勵的物質、精神、職務利益的數量要合理。不僅要與監察人員的工作業績、努力程度基本一致，還要注意職級、職務晉升要依法實行逐級晉升，物質獎勵數額適中，精神獎勵拉開層次和距離，既不能過多過濫，也不能過于稀少。

⒉建立嚴密、嚴厲的負激勵（懲罰）機制。對膽小慎微，不敢放開手腳進行監察工作的；對辦人情案、關系案的；對以辦案謀取私利的；對工作抓得不力、失職瀆職、有案不查的；對故意或者有重大過失泄露監察工作秘密或者國家、機關秘密的，要依法追究責任嚴肅處理。負激勵主要包括批評、否定、降職、懲罰等負激勵手段。嚴厲懲治是指以懲治的手段強化監督，強調“嚴厲”，絕不是提倡懲治“過火”、“過頭”，而是堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，是“法律面前人人平等”，以公正體現嚴明，以平等體現嚴厲。

四、從內部與外部兩個方面優化控制和監督機制

控制機制的主要功能是維系良好的監察工作秩序，控制監察機制運行的方向、速度與力度。

⒈加強內部層級和專門控制機制。監察機關的內部控制是機關內部對監察工作由業務科室、職能部門、分管領導、機關首長所形成的層級機制。一般是由業務人員開展具體工作，進行受理、立項、調查、檢查、做出處分初步意見，再由職能部門進行討論、分析，由職能部門的負責人歸納總結，綜合大家的意見，做出部門決定，并向分管領導提出處理意見；分管領導根據其意見，做出處理決定，報機關首長批準；機關首長批準，則標志著監察事務和內部控制環節的完成。但是，僅有這些是不夠的，還要有專門機構對其執法進行控制。應在監察機關宣教防腐部門設立內部調查及監察機構，由宣教防腐部門負責人直接領導，對本監察機關、下級監察機關的工作人員進行監督。受理和查處公民、監察對象對監察人員態度、作風問題、不履行職責或違法違紀等的投訴、舉報或者檢舉，并定期答復調查結果；已完成的調查案件全部交由相對獨立的機構來審議和決定是否懲罰、如何懲罰。

⒉加強現有的外部控制機制。這也是為了防止監察機關及其工作人員濫用職權，保證其公正執法的需要。監察機關要定期、不定期地向人大及其常委會報告工作，接受其監督和指導，把監察工作自覺地置于人大監督之下，實行一般工作或案件定期匯報，重大案件隨時匯報的匯報制度。同時，監察機關也要自覺地接受司法機關的監督，特別是作為法律監督機關的檢察機關的監督。一方面，檢察機關具有受理涉及違法犯罪的檢舉、舉報和申訴的職能，如果監察人員利用職權非法限制人身自由或者在辦案過程中涉及到犯罪行為的，檢察機關都有偵查和審查起訴的職權。另一方面，監察機關對貪污賄賂、瀆職和國家機關工作人員的侵權案可能涉及到犯罪，需要進一步追究刑事責任的，必須移送檢察機關；如果監察機關應移送檢察機關而沒有移送的，檢察機關有權糾正，并自行決定進行偵查和審查起訴。

⒊增設一些必要的外部控制機制。借鑒香港廉政公署模式，建立與各級行政監察機關相對應的各種監督機構，確保其正確行使職權，防止權力濫用。為此，有必要設立以下一些機構：一是監察委員會，這是我國原來曾經有過的。在各級人大常委會中設立監察委員會，作為監察機關的指導、咨詢機關，讓其對本轄區的任何監察提供意見，檢討監察機關的政策和措施，審查監察部門的預算、年度報告等。二是防止腐化咨詢委員會，主要配合和監督宣教防腐部門的工作，聽取和要求監察機關報告公共部門“在工作方式及程序上容易導致腐敗之處”，［9］（p43－45）并就監察機關應進一步采取的行動提出意見和建議。三是審查監察舉報咨詢委員會，主要負責對監察機關應當作出而沒有作出處分，明顯不當的；應當向檢察機關移送審查起訴但沒有移送的，或者移送審查后沒有被提起公訴的，或審查起訴后沒被定罪的；對監察建議沒有實際落實的等情況，均可以作出指示，將調查材料交涉案人員所屬部門首長，以便使其考慮應否采取紀律或其他行政措施。四是社會宣傳咨詢委員會，主要負責向監察機關建議“如何爭取公眾支持打擊貪污及如何教育公眾認識貪污的害處”，［10］（p43－45）反饋一般公眾對監察工作的反映及對腐敗的態度，并提出相應宣傳的建議，要求監察機關進行相關工作。這些機構除監察委員會外應在人大常委會內設置外，其它委員會成員由人大常委會、政府、監察機關分別聘任或指定，主要由法學家、法官、監察官、行政學者、行政管理專家、社會人士等組成，社會人士的比例應達一半以上，以使其充分反映民意，調動廣大人民群眾的積極性，使監察工作更符合民意、代表民利。

⒋通過監察對象的權利救濟來加強控制機制。除了已有的復審、復核外，我國公務員法對聘任制公務員的爭議解決方式，也是一種解決監察對象權利救濟的方式，但適用面窄。我們建議把它擴大，成為解決監察對象權利救濟的方式。而對監察機關侵犯監察對象人身、財產的行為，《行政監察法》第47條規定“應當依法賠償”。但我國行政訴訟法除了列舉各種侵犯公民人身、財產權利的行為外，還特別規定了“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權”的行為。這就把涉及公民、法人或者其他組織人身權、財產權的行政案件全部納入了行政訴訟的受案范圍。［11］（p84）故監察對象也可以通過行政訴訟來救濟。同時，對誰有權要求賠償、怎樣要求賠償、向誰要求賠償、賠償的標準、對賠償數額有異議向誰申請救濟等問題都應按照《國家賠償法》的相關規定進行。

五、優化監察人員的生活待遇、人身安全和職業保障機制

保障機制的主要功能是保障監察人員的基本生活條件，為其安心工作、獻身監察事業提供物質的、法律的前提條件，以促使監察機制良性運行。監察官合法權益能否真正受到保障，這不但影響監察隊伍的工作積極性，還直接決定著監察功能能否實現和在多大程度上實現。

⒈為監察人員及其家屬提供人身保障。人身保障是指監察人員及其家屬的人身、財產和住所安全受法律特別保護，當其受到非法侵害時，有進行自我保護或者請求法律給予保護的權利。要細化監察法的規定和制定具體措施，規定對依法辦案的監察人員進行打擊報復，侵害其人身權利、財產權益的，要嚴懲不貸，從重處罰；還要明確行政處分由誰追究、怎樣追究、如何保障追究的落實以及不追究者的責任；追究刑事責任的，還要特別規定在整個刑事訴訟中監察機關被報復陷害的監察人員所享有的特別權利，如與犯罪嫌疑人對質、旁聽訊問、查閱案卷、收集犯罪嫌疑人有罪的證據等，對合法的證據材料，檢察院、法院有予以適當注意并采信的義務等。

同時，要對監察人員家屬、子女實行特別保障制度，解除監察人員的后顧之憂。對利用領導職務或工作便利對監察人員的家屬、子女進行打擊報復的，由監察機關負責查處，并從重處罰；必要時，也可把監察人員的家屬、子女調到其他單位工作，以切實保護其工作職位上的權益。如果其家屬遇到侮辱、威脅、毆打等，監察人員的家屬除有權正當防衛外，還要依法給予威脅者、毆打者行政處罰或者刑事處罰。

⒉提供執業保障。監察人員的執業保障主要是對他們的執業做出明確具體的規定和采取實際的措施。首先應明確監察人員履行監察職責應當具有的職權和工作條件，依法履行監察職責不受行政機關、社會團體和個人的干涉。同時，對監察人員行使職權實行免責制，即非重大過失不被免職、非重大過失或者故意造成監察對象損害不被監察機關追償。保障監察人員的對監察事務的表決自由、合法處理職權的行為不因任何原因受到追究。除依法對監察工作具有業務管理關系的同一監察機關的領導或上級監察機關的分管領導對監察案件進行討論、發表意見和做出決定外，任何機關和人員（包括同一監察機關的非辦理同一案件的其他工作人員）不得干擾監察人員依法辦案。監察人員非因法定事由、非經法定程序，不被免職、撤職、降職、處分或調離崗位，對監察人員的懲戒或處分應公開進行，并依法保障其申辯、申訴、申請復核等權利。

⒊要提供合理的生活待遇保障。我國古代對監察官的地位和待遇貫徹秩卑、權重、賞厚的原則，“秩卑則其人激昂，權重則能行志”，“秩卑而賞厚，咸勸功樂進”，［12］（p12）起到了明顯的效果。故有必要借鑒我國古代和現在香港等地的經驗，適當提高監察人員工資，保證監察人員的待遇與責任一致，獲得的勞動報酬、享受保險、福利待遇與其所承擔的壓力、風險和要求的學識水平、專業技能相一致。這就要求其生活待遇相對一般行政工作人員而言要有所提高，其升遷、獎勵的條件要相對寬松，以充分調動監察人員的工作熱情和積極性。

總之，動態運行機制是行政監察機制中的重要方面。甚至可以說，即使監察機制的要素、結構、功能的狀況是優良的、科學合理的，但如果監察機制沒有運行或者運行機制不良，也不會自然而然地促進我國的廉政勤政建設。因此，不僅要分析由動力、整合、激勵、控制和保障機制構成的行政監察動態運行機制，認識到它們是一個相互聯系、有機統一的整體。只有各個運行機制本身是優良的，而機制相互之間的耦合也是科學的、合理的和符合實際的，才能促進監察機制的良性運行，進而推動我國行政監察機制建設，實現廉政勤政。

［1］鄭杭生．社會學概論新修［M］．中國人民大學出版社，1998．

［2］柳俊峰．對我國行政監察制度現狀的思考［J］．成都理工大學學報（社會科學版），2004，（1）：84－87．

［3］滕朝陽．增強對腐敗的發現力［J］．瞭望新聞周刊，2004，1041（3－4）：6．

［4］侯志山．外國行政監督制度與著名反腐機構［M］．北京大學出版社，2004．

［5］陳奇星．中國公共行政監督機制現狀分析與對策思考［J］．國家行政學院學報，2003，（03）：26－29．

［6］陳奇星．行政監督論［M］．上海人民出版社，2001．

［7］黃德林．對公務員實施“負激勵”中存在的問題及其對策［J］．中國行政管理，2004，（03）：51．

［8］蔣碩亮．公務員激勵不相容問題研究［J］．中國行政管理，2004，（06）：25．

［9］［10］程景民．香港廉政公署［M］．中國書籍出版社，2001．

［11］應松年．行政訴訟法學［M］．中國政法大學出版社，1999．

［12］周繼中．中國公務員監察概論［M］．中國人事出版社，1993．

（責任編輯：張雅光）

The Choice of the Way to Make the Supervisory Mechanism Operate Well in China

Kang Qinchun

The problems at these aspects of the dynamical，the integration，the incentive，the control and the assurance mechanism are in the operating mechanism of Chinese administrative supervisory mechanism．So we must establish and perfect the dynamical mechanism，enhance the ability to discover actions of breaking law and regulation．Establish a central coordinating office，databases and information exchange platform to strengthen the integration mechanism．We must make good use of positive stimulus．At the same time，negative stimulus must play a supplemental role．Only in this way can we inspire the sense of responsibility and pride of supervisors．Establish inside restricting structure to enhance internal control at all levels，and strengthen the external supervision of the People Congress，the judicial branch and objects of supervision．Guarantee basic living needs，secure the safety of people lives and professional development to make supervisors to be devoted to the supervision．

supervision；mechanism；benign operation

D523．4

A

1007－8207（2010）07－0025－04

2010－04－23

康欽春（1977—），男，四川安岳人，惠州學院政法系講師，碩士，研究方向為行政管理原理、行政法制。