我國新型農村養老保險制度實施對策芻議

□梅少粉，張英魁

（曲阜師范大學，山東日照273165）

我國新型農村養老保險制度實施對策芻議

□梅少粉，張英魁

（曲阜師范大學，山東日照273165）

新型農村養老保險制度的實施是我國社會主義新農村建設背景下的一大重要舉措，具有重要的現實和理論意義。為保證新農保制度科學有效的實施，需要采取以下措施：充分考慮農民享受新農保金額的實際購買力，建立動態的新農保標準計算體系；健全新農?；鸬纳鐣O督機制，以確保新農保基金的安全；關注投保期內農民境況的變化，完善未達到最低參保時限要求的農民參保金過戶與返還制度；探索最需要新農保卻無力參保問題的解決途徑，確保新農保政策涵蓋最需要的群體。

新農保；農民；實際購買力；社會監督機制

農村養老保險一直是“三農”問題中備受關注的問題。我國政府從20世紀80年代中期開始就探索性地建立了農村社會養老保險制度，到目前為止，農村社會養老保險已有20余年的歷史。在當今新農村建設的大背景下，農村養老問題更是被提上了議事日程，因此，實施新的農村養老保險制度勢在必行?；诖耍?009年8月，中央開展了新型農村養老保險試點工作。新型農村社會養老保險主要包括兩個方面，一是實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老辦法，國家財政全額支付最低標準基礎養老金；二是實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費實行補貼。中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50%，確保同一地區參保農民將來領取的基礎養老金水平相同。地方財政對所有參保農民給予繳費補貼，對農村重度殘疾人等困難群體代繳部分或全部最低標準保險費，對選擇較高檔次標準繳費的農民給予適當鼓勵。個人賬戶養老金依據本人繳費多少和年限長短，有高有低，多繳多得，長繳多得。新型農村養老保險作為一項時間跨度長、空間跨度廣的再分配公共利益的公共政策，在試行階段具有非常重要的意義。因此，在現階段，必須解決新農保政策的合法化與科學化問題，以期為獲得全社會農民的認同和切實保障農民養老權奠定堅實的基礎。筆者據此提出以下四點對策：

一、基于實際購買力，建立動態的新農保標準計算體系

在新農保實施過程中必須充分考慮農民享受新農保金額的實際購買力，建立動態的新農保標準計算體系。所謂實際購買力（real purchasing power），是指貨幣能夠買到的實際商品和勞務的數量。貨幣的價值不再用其本身的含金量而是用其購買到的商品和勞務來衡量。隨著社會經濟發展水平的不斷提高，貨幣的實際購買力也會發生相應的變化。由于貯藏貨幣的存在，貨幣總量與流通貨幣量被分裂成兩個不同的數量概念。貨幣總量決定貨幣的實際購買力，流通貨幣量決定貨幣的市場購買力。在經濟過度增長的條件下，貯藏貨幣累積性增加，兩種貨幣購買力的相對獨立運行越來越明顯。流通貨幣轉化為貯藏貨幣，一方面，在實際上降低了貯藏貨幣的購買力；另一方面，在觀念上抬高了貯藏貨幣的購買力。近年來，國家連續8次下調銀行存款利率，利率水平已從1993年的10．9%下降到現在的2．25%。再加上通貨膨脹的影響，基金要保值已相當困難，更不用說增值。

從新農保的資金籌措來源看，三方共籌的實際額度是依照當前社會消費水平作為參照標準的，三方承擔的金額比例也是依照這個標準確定的。應當明確的是，固定金額的實際購買力是伴隨著整個社會經濟狀況變化的，今天每月100元的生活保障標準可能給予農村養老以基礎性支持，但15年之后這一額度是否具有當前的基礎性作用應該引起理論界與實務界足夠的重視。所以，中央和地方財政預算有必要每年確定一定比例來充實農村社會養老保障基金，而且要隨經濟的發展同步增長。目前，由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏信心等原因，大多數農民的投保金額都集中在最低檔次的投保水平上。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費15年后開始領取養老金，每月可領取100元，這對農民來說很難保證其基本生活。因此，從長遠發展來看，必須要建立一種動態的計算方法，充分考慮購買力變化的因素，以確保新農保資金對農村養老支持的有效性。這種計算方法應該在試點階段逐漸引入并進行多區域的試驗。

二、健全社會監督機制，以確保新農?；鸬陌踩?/h2>

據統計資料顯示，僅2007年上半年就查處了5起社會保障金被挪用案件：河南省濮陽市勞動保障局以減免企業應繳870多萬元養老保險費為代價換取6輛轎車使用權案；黑龍江省阿城市社保局將918萬元借給企業用做流動資金和擔保利息案；浙江省溫州市勞動保障局計財處用社?；?00萬元購買國信優先股案；四川省眉山市青神縣政府擠占挪用社保基金1245萬元案；湖南省益陽市大通湖區北州子鎮政府弄虛作假套取社會保險基金69萬元案。其實，社?；鸨磺终寂灿玫氖吕缫延兄?。據不完全統計，1998年以來，全國清理回收擠占挪用社?；?60多億元，至2005年底，還有10億元沒有回收入賬。截至“十五”期間，勞動和社會保障部接到擠占挪用社?；鹋e報案件96件。筆者認為，案件頻發的重要原因是違規投資和監管不到位所致。目前，我國社?；鸬慕y籌層次較低，雖然中央要求做到省級統籌，但實際上大部分地區仍然停留在市縣級統籌的層面，基金的接觸面很大，這無疑增加了監管的難度；同時，各地社保管理部門普遍面臨隊伍、人才以及手段都跟不上現實監管需要的困境。此外，在法律法規對社保基金安全性提出明確要求的同時，也對基金的增值保值提出了要求。因此，有些地區就打著增值創新的旗號違規挪用社保基金進行投資活動。

通過城市社?；鸨慌灿玫陌咐覀兛梢园l現，缺乏切實有效的社會監督體系是其根本原因。新農?；鹕婕皟|萬農民未來的生活來源問題，如何確保這筆資金的安全運作、保值增值，是新農保面臨的一大挑戰。因此，必須杜絕基層政府因推進自我發展戰略而挪用新農保基金的現象，堅持?？顚Ｓ玫脑瓌t，加強社會監督。除了政府應主動自覺實行陽光賬戶工程，即定期公開新農保基金狀況之外，以縣域為單位的公民組織監督具有更為根本性的價值。公民組織的監督可以依托在類似于新農保基金公民監督委員會這樣的民間組織，由其代行新農?；鸬膶彶闄?，確保農民的知情權，定期審查新農保基金賬戶和保值增值情況并向區域內的農民公布。公民監督委員會的構成應包括相關專業人員，可通過聘請等方式產生。其他成員可由公民組織推薦，通過民主選舉方式產生。各級財政和勞動保障部門都要制定新農?；鸸芾磙k法，建立基金的內審稽核制度。各級社會保險基金監督部門要將新農?；鸺{入日常的監督管理范圍，對基金使用、投資運營進行規范和定期檢查；同時，加強財政監察、審計監督和社會監督。對于老農?；?，由勞動保障部門、財政部門、審計部門共同對老農?；鹎謇碚奶岢鼍唧w的指導意見，并設立由各級政府組建的基金管理委員會和由繳費人、受益人和社會公益組織共同組成的相互監督、相互制約的養老保險監管機構。

三、關注農民投保期內的變化，完善參保金過戶與返還制度

新農保政策規定農民最低參保年限在15年以上，這一規定將帶來政策效果檢驗的滯后性。在較長時期的政策執行過程中，參保農民自身境遇必然會發生很大變化。比如經濟地位、家庭結構、身體健康狀況等，這些變化無疑會影響農民的繼續參保行為，尤其是依據自身狀況對新農保預期收益和作用的判斷可能會造成農民選擇中止參保。因此，建構機動靈活的進入與退出機制，探索參保金過戶與返還方式，避免政策執行中的糾紛，保證公共政策的完整性與科學性，是試點階段應探索的重要問題。筆者認為，在此階段應認真探索，積累經驗，反饋新農保政策運行的相關信息，為完善政策奠定堅實的基礎。只有不斷調整和完善新農保政策，才能更好地實現政策的合法化，才能獲得農民更廣泛的認同。

目前，新型農村基本養老保險制度還是一個相對封閉的制度體系，從長遠發展的角度看，其必將變成一個開放的制度體系。因此，對個人賬戶的設計和管理要體現彈性化要求，即能靈活處理“參保人身份、繳費方式、攜帶轉賬、中止和恢復、稅收減免”等信息，以適應農民在各類經濟活動情況下的繳費方式和農民地域流動的需要，保證賬戶的可攜帶性，“讓參保農民可終生隨時隨地辦理繳費、查詢和領取養老金的手續”。同時，建立“鎖定賬戶”，即在參保人達到規定領取養老金年齡之前，不得提前支取賬戶資金。個人賬戶最好由具有托管資格的銀行保管并向參保人進行信息披露，讓投保人參與管理個人賬戶。

完善參保金的過戶與返還制度，需要建立動態繳費增長機制。明確農村社會養老保險預期領取的養老金標準不低于當地農村最低生活保障標準，不高于當地上一年城鎮職工養老金平均水平。繳費標準隨著預期領取的養老金標準的變化而調整，實行動態繳費。參保人員預期領取的最低養老金水平可與農村低保水平銜接，以解決原制度繳費隨意、預期領取的養老金水平過低的問題，低標準起步也有助于將更多的農民納入社會保障體系。同時，要保證農民交納的保險費必須全部進入個人賬戶。

四、關注無力參保者，涵蓋最需要的群體

雖然農村養老保險制度在我國農村從建立到今天已經有20余年的歷程，但其覆蓋面還很狹窄。從總人數上看，截至2005年底，參保人數只有5442萬人，這與我國8億多的農村人口相比是一個非常小的數目。從分布地域看，農村養老保險制度建立起來并正常運作的主要還是經濟較為發達的地區，如沿海地區、城鄉結合部等。而真正貧窮的地區，如中部的貧困地區還遠沒有引入社會養老保險制度。在一些不發達地區雖然存在農村社會養老保險制度，但其覆蓋對象大多限于村干部、鎮干部，而普通農民卻沒有被納入保障范圍。另外，數量龐大的農民工群體也沒有被納入保障范圍。

到2005年為止，全國有5374萬人參加了農村養老保險，覆蓋人數僅占農業勞動人口的7%，有355萬參保農民領取了養老金，只占農村老年人口的6%。而且我國目前開展養老保險的大多數地區是經濟比較發達的地區，參加養老保險的群體基本上是較為富裕的農民，因此，經濟不發達或落后地區的農民不能從養老社會保險制度中獲益，而現實中恰恰是后者最需要農村養老保險制度給予保障。2006年，勞動與社會保障部在全國選擇8個不同類型的地區進行了新農保試點，不過，這些新型制度的實施還沒有上升到全國性政策試點的高度。尤其是對于經濟狀況不是很好的特困家庭，在籌資上難度很大，即使參加了養老保險，但在目前較低補償水平的情況下，也難以享受養老保險所提供的服務。

以往農村社會養老保險制度“保富不保窮”，窮困者不能從農村社會養老保險制度中受益，這無疑違背了社會保險制度再分配的根本原則。溫家寶總理在實施新農保試點工作會議上曾強調指出：要堅持因地制宜，中央確定新農保的基本原則和主要政策，由各地結合本地經濟發展水平、集體經濟實力和農民收入水平等實際情況制訂具體辦法和試點實施方案。特別是在中西部經濟欠發達地區，貧困農民群體仍然普遍存在，是新農保急需關注的對象。

一般而言，農村中對新農保最為關注、最為需要的群體是農村中相對弱勢的貧困者。新農保政策歸根結底是為了解決農民在勞動能力退化之后缺乏生活資料來源的問題，關注重點在于為老年農民生活必需品提供保障。這對于貧困、家庭結構失衡、生活負擔過重的農民最具吸引力。但現實卻是生活的窘迫使他們無力繳納參保金，他們渴望納入新農保體系卻力不從心，這就造成了最需要群體無力參保的困局。因此，地方政府應借助于整體社會保障體系的完善，在新農保試點階段進行卓有成效的制度創新，確保新農保政策涵蓋最需要的人群。

需要指出的是，在新農保的試點階段需要關注的問題不僅僅局限于以上所論，新農?；鸬谋Ｖ翟鲋祮栴}同樣具有重要的價值。另外，經濟發展程度不同區域間的三方籌措額度比例的確定、地方政府籌措部分來源以及如何避免地方政府籌措資金時對農民進行變向的剝奪等，均會影響新農保政策實施的效果，甚至會影響到社會穩定。所以，只有在科學發展觀指導下科學推進新農保試點工作，讓專家、公民組織、農民群體和政府加強溝通，多元參與，才能夠為新農保制度在全國的推廣奠定良好的基礎。

［1］黃燕．從山東模式看我國養老保險模式的選擇［J］．學習與實踐，2008，（12）：134．

［2］歡佩君．中國農村社會養老保險存在的問題與對策［J］．河北農業大學學報（農林教育版）2008，（03）：103．

［3］2010年中央一號文件［Z］．

［4］2010年溫家寶總理政府工作報告［R］．

［5］2006年中央一號文件：關于推進社會主義新農村建設的若干意見［Z］．2005－12－31．

（責任編輯：高靜）

The Study on the Countermeasures of China＇s New Rural Endowment Insurance＇Implementation

Mei Shaofen，Zhang Yingkui

The implementation of new rural endowment insurance is an important progress in China，especially in the situation of building a new socialist countryside．It is taking the socially vulnerable groups of farmers into account，considered important practical and theoretical significance．To ensure that the new rural endowment insurance is completed scientifically and effectively，the following measures should be taken：Firstly，the farmers＇real purchasing power should be fully considered，and a dynamic insurance standard computing system should be built．Secondly，a social supervision mechanism should be improved，to ensure the safety of the funds．Thirdly，we should concern the change of the insured farmers＇life during the period，improve the transfer and return system of these farmers who are under the minimum enrollment，and the requirements of their insured money．Finally，we should keep exploring solutions for these who are in the most need of protection but unable to，and be sure that the new agricultural insurance policy encompasses the most in need．

：new rural endowment insurance；farmers；real purchasing power；social supervision mechanism

D632．1

A

1007－8207（2010）07－0057－03

2010－03－26

梅少粉（1985—），女，山東菏澤人，曲阜師范大學政治與社會發展學院教師，碩士研究生，研究方向為政治社會學；張英魁（1972—），男，遼寧朝陽人，中國政法大學政治與公共管理學院博士后研究人員，曲阜師范大學新農村研究中心副教授，政治與行政學研究所所長，碩士研究生導師，研究方向為政治學理論、農村社會發展。