地方政府公共服務能力建設探究

□申錦蓮

（煙臺市委黨校，山東煙臺264000）

地方政府公共服務能力建設探究

□申錦蓮

（煙臺市委黨校，山東煙臺264000）

目前，我國經濟建設快速發展，已進入全面建設小康社會新的歷史階段。但公共事業的發展嚴重滯后于經濟發展，影響了經濟社會的可持續發展和廣大人民群眾生活水平的提高。因此，在以社會管理、公共服務為主要職能的前提下，提升地方政府的公共服務能力對地方經濟和社會的發展意義重大。

地方政府；公共服務；服務能力

伴隨著改革開放的不斷深入，我國已進入全面建設小康社會新的歷史階段。構建和諧社會，是黨和國家為適應社會發展的客觀需求而作出的一項重大戰略決策。因此，加強政府社會管理職能，提升公共服務能力，大力發展社會事業和公共事業，為人民群眾提供更多、更好的公共產品和服務，切實維護社會公平、公正，維護社會秩序和社會穩定，已成為擺在各級政府面前的一項重大任務。

一、提升地方政府公共服務能力的必要性

提升地方政府公共服務能力是落實科學發展觀的需要。改革開放以來，我國經濟建設取得了舉世矚目的成就，但仍然存在一些與科學發展觀不協調的問題。公共事業的發展嚴重滯后于經濟發展，影響了經濟社會的可持續發展和廣大人民群眾生活水平的提高。因此，只有提升地方政府公共服務能力，完善社會保障體系，建立以基礎教育、基本醫療、群眾文化、公共基礎設施為主要內容的基本公共服務體系，才能真正體現我國政府“以人為本”的執政理念，更好地貫徹落實科學發展觀。

提升地方政府公共服務能力是構建和諧社會的重要保證。我國目前正處于大發展、大變革的過程中，經濟建設得到了跨越式發展。但在經濟快速增長的同時也暴露出來許多問題。諸如貧富差距加大，城鄉收入差距不斷擴大，地區之間發展不平衡等，從而導致社會矛盾加劇，社會不和諧因素增加。因此，只有提升地方政府的公共服務能力，才能有效地解決社會轉型期的公平正義問題，才能化解當前社會所面臨的各種突出矛盾，最大限度地減少社會不和諧因素，保證社會主義和諧社會的建設。

提升地方政府公共服務能力是建設服務型政府的必然要求。隨著市場經濟體制的逐步建立與完善，政府職能也在逐步轉變。2004年，溫家寶總理在《提高認識，統一思想，牢固樹立和認真落實科學發展觀》的講話中首次提出了建設服務型政府的目標。在此之后，進一步明確了政府的四項職能，即宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務。黨的十七大報告再次強調，要“加快行政體制改革，建設服務型政府”。因此，加快推進公共服務型政府建設，特別是提升地方政府的公共服務能力，是轉變政府職能，建設服務型政府的必然要求。

提升地方政府公共服務能力是完善政府職能的重要措施。由于公共產品具有非排他性和非競爭性的特征，通過市場的方法很難滿足社會需求，因此，政府必須承擔起供給公共產品的責任。在我國當前全面建設小康社會的過程中，地方政府要把提供公共產品和公共服務作為工作的重點，真正成為公共產品的提供者，更好地實現政府職能。

提升地方政府公共服務能力是經濟全球化時代的需要。經濟全球化不僅改變了經濟社會運行的環境，而且也帶來了社會、政治、文化等領域的互動與融合。它不僅對政府的行為、政策乃至能力提出了更高的要求，也使得公共服務能力的提升成為各國應對全球化競爭的戰略制高點，同時也對地方政府的公共服務能力提出了新的挑戰。在全球化時代資本流動性增強的情況下，各地方政府在公共服務方面是“零距離”的競爭關系，其所創造的投資環境越寬松、越優越，法律規則越健全，越與國際發展同步，就越能增強對資本及投資的吸引力。［1］

二、我國地方政府公共服務能力建設的現狀

（一）地方政府公共服務能力建設取得的成就

隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，社會管理和公共服務的職能不斷得到改善，各級政府的管理水平和公共服務的質量有了顯著的提高。我國許多重要的公共服務指標超過了發展中國家平均水平和世界平均水平。在提升政府公共服務能力方面，各地政府都進行了有益的實踐。如：山東省煙臺市推行了社會承諾制，四川省成都市實行“規范化服務型政府”建設，江蘇省南京市和廣東省廣州市分別出臺了對國家行政機關及其公務員公共服務行為的規范。通過這一系列推進公共服務創新的舉措，初步形成了文化、教育、科技、衛生、社會保障、國防、農村公共服務等全方位的公共服務體系，政府的公共服務能力得到了不斷提升。

明確了政府與市場在資源配置中的職責與范圍。各級政府逐漸從競爭性產業部門和私人物品生產部門退出，集中資源加強包括基礎設施、社會保障等在內的公共服務領域的投入，允許市場進入公共服務領域。政府與市場在資源配置中的進退表明，二者的功能和活動范圍已經有了日益明確的劃分。

構建了中央與地方政府在公共服務權責劃分上的基本框架。1994年財稅體制改革以來，劃分了中央與地方的公共事務邊界，進一步規范了各級財政支出的范圍，逐步構建了我國分級財政體制的基本框架。目前，我國各級政府在分稅制的制度安排下，按照劃定的事權、財權以及政府間轉移支付項目和數量各司其職，各負其責，各自編制和執行自己的財政預算，確定各自公共服務的數量與結構。

地方政府在公共服務中的主體性增強。財政體制改革以來，地方政府和中央政府劃分了公共事務的范圍，地方政府在經濟上已成為一個相對獨立的主體。地方政府通過民營化以及政府采購制度等新的公共服務的制度安排，開始將一部分公共服務的生產有選擇地向私營部門開放，引入競爭機制，提高了公共服務的供給效率。公共服務的民營化促進了公共服務供給與生產相對分離，提高了地方政府供給公共服務的能力。

（二）地方政府公共服務能力建設存在的問題

公共服務意識不強。受傳統公共行政模式的影響，政府對公共政策的制定和實施仍依賴于權力運作，即自上而下的行政命令。這種命令行政模式使得許多公務員忘記了政府的管理權力是社會公眾通過一定方式授予的，行政合法性是在它為社會提供的公共服務的質量中實現的，他們僅僅把行政作為治民的活動，把人民當作管理統治的對象。因此，公務員的主人意識、權力意識、等級意識和優越感極度膨脹，甚至為了追求自身利益而背離行政權力的服務性本質，不愿意聆聽公眾的聲音，為民著想，為民服務。

公共服務供需不平衡。盡管地方政府的公共服務能力已經在改革中得到提升，但隨著近年來經濟和社會的快速發展，公民在公共需求的層次和特征上都發生了深刻變化。一方面，公民的公共需求由生存型向發展型轉變，除了對醫療、教育、社會保障的關注外，社會道德、公共安全和環境保護等也成為關注的焦點；另一方面，公民需求向多樣化、個性化和法制化轉變，公民開始關注自己在政治、經濟、社會和文化等方面的權利，并尋求高質量的、個性化的公共服務和公共產品。面對公民快速增長的公共需求，公共服務體制遠遠不能適應這些變化，公共需求與地方政府公共服務能力之間的矛盾凸顯。公共財政支出結構還帶有明顯的“建設財政”烙印。基本公共服務仍沒有實現均等化。地方政府注重的仍是本地區的經濟增長與財政收入，熱衷于招商引資與城市經營，地方政府公共服務職能嚴重錯位。用于經濟建設支出過高，而用于社會性公共服務支出偏低。且公共財政支出被大量用于那些本應該由市場發揮作用的領域。［2］（p68）

公共服務供給制度不完善。長期以來，地方政府還沒有形成成熟和完善的制度來保證公共服務的供給。為了追求政績，有些地方地方政府把提供長期有效的公共服務視為包袱，只重視短期的、立竿見影的公共服務，如投資于道路、城市基礎設施、廣場、草坪等公共型產品的多，而投資于沒有物化效果的如義務教育、衛生防疫、環境污染治理等領域的較少。

公共服務效率不高。長期以來，政府是公共服務的唯一供給者，沒有著力引導非政府組織參與提供公共服務，公共服務長期由政府壟斷，缺乏有效的競爭，造成了服務手段單一、服務水平低下的局面。近幾年來，雖然我國也開展了公共服務的市場化改革，但其進程遲緩，往往不能適應市場經濟發展的要求，其質量也未達到公眾的要求。

公共服務的分配缺乏公平性。在我國，城市居民對發達的交通、整潔的環境、優良的基礎教育設施已司空見慣，而農村的基礎設施建設、教育、醫療衛生等方面的供給均低于城市。不僅如此，在農村公共服務供給條件遠遠低于城市的狀況下，農民為享用這些公共服務往往還需付出一定的代價。農民不僅要為享用某些公共服務付費，還要交納各種費用為公共服務的私人供給和制度外供給提供資金。在城市，最需要住房、教育、醫療衛生、社會保障等公共服務的弱勢群體和貧困階層卻不能享受到足夠的公共服務供給。

公共服務缺乏公眾的有效參與。在地方政府提供公共服務的過程中，社會公眾不能有效參與，政府與公眾之間缺乏互動已成為制約政府公共服務能力提高的關鍵因素。首先，公眾參與的意識淡薄。缺乏應有的政治責任感和歷史使命感，在政府公共服務中沒有主動行使自己應有的監督權利。其次，參與渠道不完善。選舉制度、聽證會制度、信訪制度、民意調查制度、與人大代表接觸等是公眾參與的重要渠道，但這些制度在很大程度上都只是一種形式，其具體功效還有待提高。再次，公眾參與的制度化程度不高。參與渠道有限，影響了制度化建設。比如信訪或會議形式很難滿足普通公民表達意見的需求，就連時下流行的政府熱線等也呈現出無規律性，這種參與的無規律性造成了制度化程度較低的結果。

三、提升地方政府公共服務能力的路徑選擇

第一，強化公共服務意識是提升地方政府公共服務能力的基礎。意識是行動的先導，只有在公共服務意識得以充分提升的基礎上才能更好地推進政府公共服務能力建設。提高政府公共服務能力，歸根結底是要建設服務型政府。而服務型政府建設是一場深刻的變革，其中最重要的是執政理念的轉變。黨的十六屆三中全會提出“以人為本，全面、協調、可持續發展”的科學發展觀，要求樹立“以人為本”的執政理念。這與世界各國新公共服務理論所提倡的人本主義服務理念不謀而合。人本主義服務理念認為，要重視與公民之間的關系，尊重公民，要求政府服務要盡最大努力，向全體社會成員提供公平、優質的公共服務，滿足全體成員的公共服務需求，從而促進社會的發展與進步。因此，我們應通過對公務員的服務倫理教育從意識上摒棄官本位思想，增強為人民服務意識，確立民本位觀念，樹立和強化公共服務精神。政府施政要符合公民的愿望和意志，公務員行為要符合公眾取向，要將政府和公民的關系調整為服務者和被服務者的關系。筆者認為，只有真正樹立了服務于民的理念，才能明確公共服務的職責，主動地接近公眾和社會，積極地應對群眾的利益需求和問題訴求，切實解決公民反映的問題，才能真正做到全心全意為人民服務。

第二，明確地方政府公共服務的領域及范圍是提升地方政府公共服務能力的前提條件。我國應遵循受益原則、效率原則、職責與財力相匹配原則及法制原則，以法律的形式對地方政府的公共服務事項和權限進行明確的界定，確保職責劃分的明確、無誤和穩定，防止經常變動、隨意性大等問題。［3］改變地方政府公共服務的責任與財力不對稱的現狀，明確各級政府對基本公共服務支出的責任。從應然意義上講，政府的服務邊界應是“市場之外、公民之下、陽光之中”。明確政府與市場、社會之間的合理分工，把不該由政府承擔的或政府承擔不了的職能轉移出去，實現由微觀管理向宏觀管理、由直接管理向間接管理的轉變，對應由市場和社會主導的決策要交給企業、社會組織、公民自主決策。切實把政府職能轉變到經濟調控、市場監管、社會管理與公共服務上來。具體而言，主要有：政府可以適度干預市場，但應著重于宏觀調控，弱化微觀管理職能，由事先控制為主轉向事中監管為主，在干預市場方面應采取非權力手段（如經濟、法律手段）而非行政手段。即政府在法律規定的范圍內可以對社會加以干預，但應扮演一個“監管者”而不是“主管者”角色，應遵循司法規則，以引導為主。政府在進行公共管理和服務時，可以吸收市場、社會主體的參與，以增強實效性。地方政府應在當地公共設施、公共衛生、公共交通、公共安全、公共教育等領域發揮作用。強化社會管理和公共服務職能，為人民群眾提供安居樂業的社會環境和生活環境。通過加強社會治安綜合治理，打擊違法犯罪，確保公民的人身與財產安全以及其他合法權益的實現，維護社會穩定。強化危機管理意識，建立健全各種突發事件應急機制，提高政府應對公共危機的能力。不要出于地方保護主義的狹隘觀念，破壞公平競爭的市場秩序，將觸角擴展到公共領域之外的范圍，干涉經濟活動，干涉企業的經濟行為，干涉社會自治力量的發展，大包大攬本應屬于社會自主管轄的工作。否則，不僅會破壞市場競爭秩序，也會與政府的公共服務職能背道而馳。

第三，創新公共服務方法是提升地方政府公共服務能力的核心。公共服務改革應以市場化為取向，尋求公共機制與市場機制的有機結合。［4］首先，積極推進公共服務市場化，以市場競爭打破政府壟斷，以顧客為導向，以市場為檢驗標準，轉變政府職能，提高政府公共服務的效率。在全球化時代，公共服務的重要特征是分權化、市場化和民營化，主要表現在打破地方政府的壟斷，與公共組織合理分工協作，實現對公共組織的分權上。將可以由市場提供的服務完全交給市場，不僅可以吸引當地民間資金，也可以激活國際資本，吸引國際投資，促進投資主體多元化及融資渠道的國際化。在完善公共服務的過程中，可以在非基礎性公共服務方面嘗試公共服務市場化方式，引入市場競爭機制，通過發揮市場優化資源配置的作用，降低公共服務成本，達到提高和改善公共服務的效率和質量的目的。各地方政府應運用市場手段提供高效率、高質量的公共服務。其次，積極推進公共服務社會化，打破由地方政府對公共服務大包大攬的方式，探索公共服務社會化道路，以社會需求為導向，調動社會力量參與公共服務的提供和改善，建立以地方政府為主導、各社會主體共同參與的公共服務供給格局，實現公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，從而提供全方位、無縫隙的公共服務。積極推動社會參與和社會自治，進一步調整好政府與社會的關系，構建起政府與社會的良性互動體系，促進和保障社會公平，為民眾提供方便、快捷、高質量的公共服務。再次，加快推進公共服務電子化，它是地方政府公共服務能力的重要體現，是公眾接受公共服務最便捷的平臺及政府公共服務的最經濟、最方便的供給渠道。電子政務可以極大地拓展政府提供公共服務的空間，能夠進一步促進政府職能轉變，提高政府管理的效率和透明度，增強政府提供公共服務的能力。目前，我國已有政府網站3萬多個，但與國外相比，還存在諸多不足。因此，地方政府還應在領導、資金投入、網站內容、信息資源共享等方面加強建設。在公共服務過程中，地方政府應運用現代通訊手段和信息技術工具，在互聯網上通過政府組織結構的優化重組和工作流程的梳理再造，將管理和服務進行集成，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，從而實現透明、回應、便捷的公共管理和優質、全面、無縫隙的公共服務。

第四，積極推進公眾有效參與是促進地方政府公共服務能力建設的根本途徑。公眾參與有助于形成政府與公眾的良性互動，從而增加公共服務供給的種類、數量，提升服務水平。首先，應培養社會公眾對于公共服務的參與意識和參與能力。社會公眾的參與意識是政府提供公共服務的前提。如果沒有良好的公眾參與意識和公眾責任，公共服務就沒有實現真正意義上的公眾參與。其次，在提供公共服務前，先做好前期的民意調查。可以通過實地調研、熱線電話、電子信箱及接待日等方式建立民意調查分析機制，廣泛了解公眾的需求、意見、建議，在此之后再決定是否提供某項服務，并根據公眾的需求決定由誰提供、怎樣提供、提供什么，實現決策于民。這樣，可使政府的行為較為準確地反映社會公眾的意愿和偏好，使所提供的公共服務在種類、數量和質量方面符合社會公眾的要求，節省社會資源，保證政府提供服務的有效性。再次，要創新政府的回應渠道，增加公眾與政府之間的互動。政府可以通過建立公眾對政府公共服務的績效評估機制、發展社區公共組織及網絡技術等開辟公眾參與的有效途徑。通過反饋的信息，政府能感知到民眾真正的需要，解決各類公共服務主體在運作過程中存在的問題，從而有針對性地提供優質的管理和周到的服務，促進公共服務效率和服務質量的提高。

第五，建構科學的公共服務績效考評體系，提高公共服務效率。提供公共服務是各級政府的共有職能，政府不僅要提供服務，而且要高效率、低成本地履行好職責，使公共投入與產出達到最佳比值，讓發展的成果更好地惠及每個公民。地方政府公共服務能力績效考核評估體系應以地方政府公共服務承諾為內容，以注重公共服務結果為導向，使得政府和行政官員更加關注公共服務的質量，提高公共服務的效率。通過讓政府自身、人大、政協、公眾、企業、社會組織和專家等廣泛參與評價政府績效，建構立體的、綜合的政府績效評價機制，讓服務對象監督、評判政府和公務員的工作。同時，采用科學的政府績效評價方法，將定性指標與定量指標相結合，將績效考評結果與地方政府公務員的工資調整、職務升遷及福利等掛鉤，使其成為提高地方政府公共服務質量和效率的重要途徑和方法。有什么樣的考核評估制度就有什么樣的政府行為。構建政府公共服務績效評價指標體系是政府公共服務績效評價的難點和焦點。必須注意以下幾點：一是要注重從宏觀上和整體上構建一個全面、系統、科學的政府公共服務績效評價指標體系，特別要重視從投入與產出、成本與效益的角度來凸顯政府服務績效評價的特征；二是注重從技術層面研究績效評價指標設計思路、原則和方法，為指標的設計提供工具支持；三是要特別重視服務成本與績效之間的關系，在績效評價指標體系中，必須將成本列入績效評價的內容，不能片面強調業績，忽視甚至不計成本，否則，就不能科學、客觀、正確地評價政府服務的績效。

［1］郭蕊，麻寶斌．全球化時代地方政府治理能力分析［J］．長白學刊，2009，（04）．

［2］（美）蓋伊·彼得斯．政府未來的治理模式［M］．吳愛民等譯．中國人民大學出版社，2001．

［3］沈榮華．各級政府公共服務職責劃分的指導原則和改革方向［J］．中國行政管理，2007，（01）．

［4］程樣國，韓藝．西方公共服務市場化對中國行政改革的啟示［J］．江西社會科學，2004，（04）．

（責任編輯：高靜）

Improving the Local Governments＇Public Services Capability

Shen Jinlian

Chinese economic construction has been obtained the spanning－like high speed development and wholly entered a new historical development stage for affluent society But the development of public services serious lag behind and has affected economic development For the Local authority take the social management，the collective services as main functions，it is significant for the Local authority to improve government＇s service capability for the provincial economy and society＇s development．The Local authority should fully understand necessity and the pressing of improving government service capability，advance the service capability construction on own initiative positively．

local governments；public services；capability construction

D630．1

A

1007－8207（2010）07－0084－04

2010－04－20

申錦蓮（1962—），女，吉林長春人，煙臺市委黨校行政管理教研室講師，研究方向為行政管理。