淺議我國認證認可制度中的政府信用問題

□ 郭金發

（吉林大學，吉林 長春 130012）

淺議我國認證認可制度中的政府信用問題

□ 郭金發

（吉林大學，吉林 長春 130012）

目前，我國認證認可行業存在著嚴重的政府失信問題。認證有效性不足意味著認證認可得不到信任，不具備公信力，這與公民對政府的信任，即政府信用密切相關。政府信用是認證認可的根基，而認證認可是政府信用的具體表現。本文認為，在認證認可領域，政府失信主要表現為公共權力的使用不當、政府沒有提供足夠的公共產品以提升人們的福利水平及社會出現的嚴重不公正。

認證認可制度；認證有效性；政府信用；公共權力

認證是指認證機構證明產品、服務、管理體系符合相關技術標準、相關技術規范強制性要求或者標準的合格評定活動。認可是指由認可機構對認證機構、檢查機構、實驗室以及從事評審、審核等認證活動人員的能力和執業資格予以承認的合格評定活動。這是我國《認證認可條例》對認證認可的界定。可見，認證認可事關市場交易中產品標準和服務標準的選擇和監管，是市場經濟良好運行的保障，直接關系到人們生產生活的安全。

當我們在政府信用理論背景下，對認證認可制度的建立和運行中存在的問題進行分析時不難看到：認證認可本身是政府與認證的相關機構為市場提供交易信息、解決市場失靈的問題，但是，政府的介入又隱含了政府失敗的問題，即政府不能承擔人們的信任而出現信用缺失，使得認證認可制度無法解決市場失靈的問題。

目前，我國認證認可領域存在的突出問題是認證的“有效性不高”。如國家認證認可監督委員會（以下簡稱認監委）主任孫大偉在第四次全國認證認可工作會議上說：“認證有效性不高是目前認證認可面臨的主要問題。”［1］（p27）認證工作有效性主要體現在認證工作的規范有序、認證證書的真實可信及認證結果的社會公信等方面。認證工作有效性主要體現為認證工作的規范有序、認證證書的真實可信及認證結果的社會公信。許多專家都認為，目前，中國認證認可存在著諸如制度的完善和監督不到位，標準缺失，認證機構急功近利等問題，使得認證認可的有效性不足。①具體可以參見國家認證認可監督委員會編撰的 《中國認證認可年鑒2006》中的文章：謝軍的《從國際化視角加深對提高認證認可有效性的認識》；劉衛軍的《有效性：產品認證生命力之所在》；生飛的《認證有效性與認證市場監管》和許增德的《用科技與標準鑄就認證有效性的基礎》.換言之，就是認證認可得不到信任，不具備公信力。這一切與公民對政府的信任，即政府信用密切相關。

一、認證認可制度是政府信用的組成部分

我們之所以要把認證認可制度放到政府信用的框架內來談，是因為政府信用是認證認可的根基，而認證認可是政府信用的具體表現。

從認證認可的屬性來說，結合中國和西方認證認可的理論和實踐，認證認可的本質特征是獨立、公正和權威。［2］（p32）原因在于，認證認可是為事關人民生命安全的產品質量和服務水平提供相關的標準和檢測。認可機構和認證機構的公信力對認證認可的有效性是非常重要的。因為，目前我國的認證認可體系中政府是實施認證認可制度的主體。前任國家認監委主任王鳳清引用一位教授的話說，“我們的工作體系，就是《認證認可條例》所明確的國家集中統一管理下的一元化的認證認可體系；我們的工作模式，就是國家監管下的第三方認證體系模式；我們的工作機制，就是認監委統一監管、各有關部門共同實施的工作機制。”［3］（p31）那么，政府的作用在認證認可體系中就顯得尤為重要。政府部門的信用，對于認證結果是否有效極為關鍵。

政府信用是建立公正有效認證認可制度的重要保障。政府信用，就是社會各主體對于政府遵守約定履行諾言的意愿、能力和行為的信任。②這個定義，本文借鑒了章延杰先生的說法，參見章延杰.政府信用論［M］.上海人民出版社，2007.16.可以說，與政府信用相對的關系是公民對政府的信任。因為政府信用相當于政府公信力，這就要求政府的行為要服務于公共利益，切實履行相應職責，不斷回應民眾的需求。而認證認可事關市場中產品服務的質量和標準問題，要求認證認可必須具有高質量的公信力，否則，它就會失去效力。而我國認證認可的公正性和權威性的來源和維護均寄予各級政府。那么政府（即認監委和地方兩局）提升信用以取得民眾和企業的信任，對于認證認可事業是題中之義。我國現階段的國情決定了政府信用是認證認可制度的根基，而認證認可則是政府信用的具體表現。

⒈各級政府部門的信用缺失阻礙了認證認可事業的發展。由于認證認可對于市場經濟具有降低交易成本的作用，需要政府和相關機構提供具有公信力的標準和檢測。如果政府機構沒有公信力，人們不信任相關的認證認可機構，那么企業和消費者就會視認證標志如同廢紙。如果政府不能實行科學的認證標準，不履行監督和懲罰的職責，人們的生命安全和生活質量就會受到負面影響，認證認可的公正形象就會受到損害。

⒉現階段認證認可領域中存在的諸多問題損害了的政府信用度。如果說，政府信用的缺失會導致認證認可的無效，這是整體對部分的影響。而認證認可行為作為政府信用的具體表現，只要其出現問題，將直接損害政府形象，影響政府信用度。可見，在我國，一方面，認證認可機構很多就是相關的政府機構，它的信用就是政府信用；另一方面，認證認可行為承擔的是保障人們的食品衛生及健康與安全，涉及建筑等社會生產、生活各領域的質量管理標準及檢測，意味著它所出具的結果應該是公正與權威的。假如國家某一領域的認證認可出了問題，人們的生命受到威脅，環境遭到破壞，那么，人們在質疑認證認可機構的同時，會把質疑重點指向政府。

二、政府失信與認證有效性的不足

政府失信，即政府因行為失當而失去社會的信任。主要表現為：公共權力的使用不當；政府沒有提供足夠的公共產品，無法提升人們的福利水平；社會出現嚴重的不公正。［4］（p31－37）這就意味著政府行為的越位、缺位和錯位。我國認證認可行業的政府失信現象可以分為以下三類：

⒈政府在認證認可領域的公共權力使用不當，出現了政府越位的現象。其體現為認證機構的獨立性不強，與行政機構或其他國家機關存在隸屬或利益關系，甚至出現為自己牟利的現象。據媒體報道，近幾年，大陸發生了不少認證認可方面的問題：［5］如全國牙防組通過違規認證獲取了至少218.5萬元的利益。2007年初，國家質檢總局和國家認監委公布：中國綠色市場認證監督管理委員會、中國質量安全監管認證中心、中國質量認證標準協會、中國產品質量認證中心、中國綠色環保產業認證委員會等5家打著“國”字頭的組織機構，是未經國家認證與認可監督委員會批準設立的非法認證機構。同時，這篇報道還披露：［6］2004年，認監委對6家認證機構進行了行政告誡，要求8家指定認證機構進行整改；同年10月，在自查自糾之后，國家認監委撤銷了96家不符合規定的各類認證分支機構和辦事處。2005年，中國質量認證中心暫停、撤銷和注銷了總計20745張CCC（即所謂的“3C認證”，即國家強制性認證）證書，涉及工廠7743家。同年，國家認監委對11家指定認證機構下發了整改問題通知書。2006年8月，國家認監委在強制性產品認證指定機構的檢查中，對11家認證機構下達了整改通知書，對23家承擔檢測任務的實驗室做了處理，撤銷了其中15家實驗室的檢測業務，8家實驗室被限期整改。同年，撤銷了15家CCC認證指定實驗室檢測業務。

從認監委的處罰中可以看到，認證機構中存在著嚴重的、大量的亟待解決的問題。但是，時至今日，中國質量認證中心、方圓標志認證集團和中國檢驗認證集團等在中國認證市場占據最大市場份額的認證機構，和國家質量技術監督檢驗檢疫總局之間的關系仍沒有理順。而在認監委旗下也有與其有隸屬關系的中國檢驗認證（集團）有限公司、中國檢驗有限公司、中國質量認證中心和中國信息安全認證中心。換言之，對我國這些最重要的、占據市場份額絕大部分的認證機構而言，質檢總局和認監委既是監管者又是出資人。這不僅導致監管不力，還會導致監管不公，也會損害認監委對其他認證機構監管的權威性。對此，有媒體曝光：《三千元能換來“3·15”護身符“認證腐敗”的背后》一文說，“‘中國中輕產品質量保障中心深圳分中心’，”“在被收取3000元后不到一個小時，”為一家子虛烏有的家具公司頒發了‘綠色環保證書’，公司還被掛上了‘中國3·15優質產品網’。”［7］而根據中國認證認可發展戰略研究課題組的調查，超過半數的認證機構認為我國的認證市場還很不規范，超過八成的認證機構認為政府對認證工作有不同程度的干預。［8］可見，在我國，厘清作為認可機構的政府部門和認證機構之間的關系，可以防止出現政府部門用認證機構牟利及認證機構借政府之名非法認證的現象發生。

⒉政府在認證認可中的缺位，主要是指相關法律和標準的缺失及監督不到位。以認監委為例，按照國家對認監委的定位，認監委的工作職能包括：［9］（一）研究起草并貫徹執行國家認證認可、安全質量許可、衛生注冊和合格評定方面的法律、法規和規章，制定、發布并組織實施認證認可和合格評定的監督管理制度、規定。（二）研究提出并組織實施國家認證認可和合格評定工作的方針政策、制度和工作規則，協調并指導全國認證認可工作。監督管理相關的認可機構和人員注冊機構。

雖然我國已建立了與國際規則相適應的國家認證認可工作體系，但還存在許多缺陷。一是缺乏嚴格的、操作性強的法律來清晰劃分產品質量責任，尤其是認證機構及相關機構的法律責任。只有法律責任到位，認證制度才能有效。雖然我國的《認證認可條例》規定了“連帶責任”，③條例內容參見劉宗德.認證認可制度研究［M］.中國計量出版社，2009：368.以及熊小玲.認證法律制度研究［D］.重慶大學，2007：31.但由于在何種條件下承擔連帶責任不明確，導致實踐中操作性不強，加之缺乏劃分認證機構和企業之間責任的標準和程序，認證機構很容易規避責任。這個問題涉及到認證活動到底能否發揮作用以及認證公信力保障的問題。但由于種種原因，目前各種意見分歧很大。因此，如何進一步既明確又合理地界定認證機構的法律責任是一個急需進一步研究的問題。二是認證認可所依賴的標準還有漏洞。根據中國認證認可發展戰略研究課題組的調查表明，［10］只有2%的認證機構認為當前我國的標準和認證認可工作很協調，在節能、節水、環保、農產品和食品等認證領域，缺乏標準和規范的比例高達70%，在信息安全、手機輻射等新領域幾乎完全缺乏技術標準。所以，才有近年來引起社會強烈關注的“蘇丹紅”、“毒奶粉”等事件的發生。這些發生在認證認可領域的事件表明，因政府沒有提供法律和相關標準等公共物品而損害了人民的生活質量，也使得民眾對相關政府機構的信任度急劇下降。

對于政府機構監管的缺失，有人說某“行業用錢買名號和名譽的‘傳統’由來已久。在他看來，這種潛規則就是一種‘認證腐敗’”。［11］如果企業不參加行業協會的認證，就會遭到曝光的威脅，加上在不少協會任領導職務的多是政府工作人員，或者業務主管單位退休的領導，這就使得認證機構更加有恃無恐，而政府部門的監管也是“心有余而力不足”。以“三鹿”事件為例，我們可以看到，奶粉中出現“三聚氰胺”，“其中一重要原因就是政府監管制度的缺失，對三鹿奶粉等100多家企業實行國家免檢制度。”事后，前國家質檢總局局長李長江的解釋是“之所以沒有對奶粉進行三聚氰胺含量檢測，是因為以前沒有檢測到奶粉里含三聚氰胺，因為這些物質不允許被添加到食品中。”［12］

⒊政府在認證認可中錯位，表現了政府沒有維護公共利益，無視社會公正，反而維護局部利益，單純服務于當地經濟發展。這里面容易出現的是與環保部門相關的認證認可機構，服從于當地領導片面發展經濟的要求，使得很多重型污染企業得以繼續生產、排污。如湖南瀏陽鎘污染、山東臨沂砷污染和陜西寶雞市鳳翔縣的鉛污染事件。對于鉛污染事件，有人指出，為了保護作為招商引資的污染企業，當地檢測部門的檢測“結果卻表明，該公司的廢水、廢棄、固水淬渣排放符合國家相關標準，周邊土壤中的鉛平均值也符合國家標準”。［13］此時，對于國家認證標準的監督部門已經錯位。現在，認證市場中存在著嚴重的“認證咨詢一條龍”的問題。我們知道，認證的最終目的是讓獲證組織向社會提供優質的產品和服務。但是，大量企業為了快速、方便和便宜地通過認證，常常通過有關系的認證咨詢弄虛作假。因為現在認證機構的業務有八成左右來自咨詢公司。［14］（p299）這樣形成了企業通過認證咨詢公司讓認證機構虛假認證，而認證過程成為形式。對此，認證機構與其密切聯系的政府相關部門均忽視了消費者的利益，而偏向了一些投機取巧的企業。

三、政府信用缺失的原因及對策思考

綜合學界的觀點，筆者認為，我國認證認可領域中政府信用缺失的主要原因如下：一是政府二重性的內在矛盾。可以說，政府的二重性是公共權力的普遍性和特殊性決定的，［15］（p4－7）這是一個人類社會面臨的共同難題。在這里，因為公共權力即政府代表著整個社會來管理社會，維護公共利益，具有最高的權威，同時，政府的決策和執行必須依靠有自己利益的部門和官員。由于社會資源有限而導致兩者之間存在沖突。這里面又分別表現為政府的階級統治和社會管理的職能矛盾，政府公共性和自利性的沖突。［16］（p67）二是政府行為的內部化。政府行為的動力不是來自市場上的競爭壓力，而來自于政府內部。美國學者查爾斯·沃爾夫認為，政府機構有著內部性（Internalities）的特征，即政府組織本身利益的獲得和地位的提高，成為政府評價全體成員、決定工資、提升和津貼的標準，而偏離了其公共職能，這是政府失敗的核心特征。［17］（p46－60）政府二重性的內在矛盾可以用來解釋血鉛事件；媒體曝光的“認證腐敗”事件可以說是政府行為的內部化。而陜西只為發展GDP的官員，就是我國從上向下的官員任命體制和 “唯政績”標準導致的對一些官員的逆向激勵及其行為短期化的明證。三是我國社會正處于轉型期，政府自身問題重重。像前文提到的國家質檢總局和認監委均與認證機構有著隸屬關系，這是典型的政企不分。四是我國認證認可領域的法律法規和相關標準還很不完善，這是發展中國家的特有現象，需要在發展中慢慢解決。

解決我國認證認可制度中的政府信用問題，應著重以下幾方面：第一，要確定認證認可制度的價值追求——公正。把公正作為我國政府認證認可工作的價值追求，這既是認證認可的本質要求，也是政府信用和認證認可公共屬性的基本要求。因為認證認可要為事關人民生命安全的產品質量和服務水平提供相關的標準和檢測。按照公正價值的要求，政府對于認證市場的監管要 “從維護認證行業利益向維護消費者利益目標調整”，［18］（p301）實行信息公開，將認證認可的標準和法規及認證機構的信譽度向全社會公布；認證機構要真正按照“客觀獨立、公開公正、誠實信用”原則規范地開展認證活動。第二，在制度方面，我們可以看到法律制度對于不規范認證機構的懲罰力度比較弱，缺乏淘汰不良認證機構和人員的信息披露機制。就這要求政府從公共利益出發，本著維護市場秩序，加大對認證認可行業不規范的機構和人員的懲罰力度，按照國際的標準完善認證的技術標準。第三，應加強對認證認可相關的政府機構的監督。一方面，認監委和地方兩局自身要落實認證認可的法規和程序。另一方面，要進一步完善認證認可監督體系，重視社會對政府的監督。對于公共權力來說，當內部無法監督時，就要靠外部力量來監督。因此，認監委和地方兩局要重視社會各界對政府機構和認證機構的投訴，關注媒體的批評與報道。這必將有助于政府信用的提高，有利于認證有效性的提升。

綜上所述，目前我國認證有效性不足的問題將會導致認證認可的結果得不到社會的信任。政府在認證認可監管中存在的越位、缺位和錯位問題是最重要的原因。解決問題就要仔細分析其中的原因，找準對策。我們相信只要全社會各方共同努力，對癥下藥就能解決問題。

［1］孫大偉.國家認監委主任孫大偉在第四次全國認證認可工作會議上的總結講話［R］.國家認證認可監督委員會.中國認證認可年鑒2006［M］.中國標準出版社，2006.

［2］［14］［18］劉宗德.認證認可制度研究［M］.中國計量出版社，2009.

［3］王鳳清.國家認監委主任王鳳清在第三次全國認證認可工作會議閉幕式上的講話［R］.國家認證認可監督委員會.中國認證認可年鑒2005［M］.中國標準出版社，2005.

［4］章延杰.政府信用論［M］.上海人民出版社，2007.

［5］［6］何中洲，王尋.認證成為大蛋糕［J］.中國新聞周刊，2007，（18）：19－21.

［7］彭勇.三千元能換來“3·15”護身符 “認證腐敗”的背后［EB/OL］.http：//finance.sina.com.cn，2009－10－05.

［8］國家認監委認證認可技術研究所.中國認證認可發展戰略研究課題組研究報告及支撐報告匯編（中）［R］：193－194.

［9］國家認監委.中國國家認證認可監督管理委員會簡介［EB/OL］.中國國家認證認可監督管理委員會網站，2009－10－06.

［10］國家認監委認證認可技術研究所.中國認證認可發展戰略研究課題組研究報告及支撐報告匯編（下）［R］：202－206.

［11］王石川.權力背景是“認證腐敗”亂源［EB/OL］.中國法院網，http：//www.chinacourt.org.2009－10－06.

［12］張朝華.市場失靈、政府失靈下的食品質量安全監管體系重構——以“三鹿奶粉事件”為例［J］.甘肅社會科學，2009，（2）：243.

［13］顏昌海.血鉛事件中，中毒的不僅僅是民眾［EB/OL］.鳳凰網，http：//blog.ifeng.com，2009－10－06.

［15］周光輝.論公共權力的合法性［M］.吉林出版集團有限責任公司，2007.

［16］何顯明.信用政府的邏輯：轉型期地方政府信用缺失的制度分析［M］.學林出版社，2007.

［17］（美）查爾斯·沃爾夫著.市場或政府 權衡兩種不完善的選擇——蘭德公司的一項研究［M］，謝旭譯.中國發展出版社，1994.

（責任編輯：王秀艷）

The Problems of Government Credit in Chinese Certification and Accreditation System

Guo Jinfa

The lack of certification validity means that the effectiveness of certification and accreditation is not credible，does not have credibility.This is closely related to citizen trust in government，namely government credit.The government credit is the foundation of certification and accreditation，and certification and accreditation is a concrete manifestation of government credit.Government dishonesty mainly for misuse of public power；the Government does not provide sufficient public goods that can not raise people＇s level of benefits；society has a severe injustice.This means that the government acts offside，vacancy，and dislocation.China Certification and Accreditation industry have such phenomenon.

certification and accreditation system；certification validity；government credit；public power

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0007－04

2009－12－12

郭金發 （1974—），男，吉林長春人，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向為政治學理論。