西方國家授權立法監督模式及其對我國的啟示

□ 魏月霞

（天津行政學院，天津 300191）

西方國家授權立法監督模式及其對我國的啟示

□ 魏月霞

（天津行政學院，天津 300191）

授權立法自產生以來，在社會生活中發揮了重要作用。為防止和避免授權立法對人民的自由和權力可能造成的危害，各國在肯定授權立法的同時，也都建立了各自的授權立法監督模式。本文在考察西方國家授權立法監督模式的基礎上，提出了完善我國授權立法監督模式的構想：一是在立法機關中設置專門的機構對授權立法進行監督；二是賦予法院對授權立法 （主要是行政機關的授權立法）的司法審查權。

西方國家；授權立法監督；監督模式

所謂授權立法，就是指一個立法主體將立法權授予另一個能夠承擔立法責任的機關，該機關根據授權要求所進行的立法活動。［1］（p13）作為立法的重要組成部分和國家管理的一種重要手段，授權立法自產生以來就在社會生活中發揮了重要作用。目前，授權立法理論已得到多數國家的認同，并且在實踐中被廣泛運用。然而，授權立法是一柄雙刃劍，如果運用得當，就會有利于國家的發展和人民的幸福；如果運用不當，則可能造成國家權力的過度集中，損害人民的自由和權利。正因如此，各國在肯定授權立法的同時，也十分重視對授權立法的監督。迄今為止，多數國家已經逐步探索和建立起各自的授權立法監督模式。它山之石可以攻玉，考察西方國家授權立法監督模式并總結其利弊，對于建立健全我國授權立法監督大有裨益。

一、西方國家授權立法監督模式的考察

從授權立法監督主體的角度來講，西方國家授權立法監督模式可以分為以下兩種：［2］

（一）立法機關的監督

在西方國家，議會作為授權機關，當然要對授權立法實施監督。因為“授出權力是立法機關的職權，但是，如果它在某些情況下把這種權力授予了行政機關，那么，它就應當注意，代理人（行政機關）是如何行使被賦予的代理權的。這不但是它的權力，更是它的主要義務。因為是立法機關把立法權授予了行政機關，所以監督和控制這種權力的行使，防止行政機關令人討厭地濫用和毫無保障地行使權力就成為立法機關的主要任務。”［3］（p308）一般來說，立法機關主要通過備案與審查兩種方式對行政機關在議會授權下制定的法規、條例、法令等進行監督，審查其是否合法有效。

在英國，議會對授權立法的監督有一般的監督與專門的監督之分。一般的監督是指按照議會至上、政府必須向議會負責的原則，由議會對行政機關的一切問題，包括依議會授權制定法規問題進行監督，向行政機關提出質詢，甚至議員還可以就行政機關依授權制定法規問題提出譴責案。專門的監督指按照議會授權法的要求，行政機關依授權制定的法規必須提交議會備案或審查。1944年，英國在下議院設立了專門委員會，負責審查行政機關依議會授權制定的法規。1973年，上下兩院聯合成立了一個法定條規聯合委員會取代了原來的下議院審查委員會，專門審查提交議會的行政法規和行政法規草案。

在美國，自20世紀30年代起，國會就采用“立法否決”方式來監督行政命令，直到1983年，美國最高法院在一個案件中推翻了立法否決方式的合憲性。現在，美國國會主要是利用其掌握的立法權 （比如制定行政程序法以規范發布行政命令必經之程序）、調查權、財政權以及相當的用人權及彈劾權等，來達到監督行政命令合法性和合理性的目的。［4］（p316－317）

在澳大利亞，法律規定所有聯邦條例都必須在制定后15天之內（議會開會期間）同時向兩院備案，否則相應條例不能發生法律效力。向議會備案的條例，在備案后15天內，任何一院通過對此條例的否決議案，則該條例立即停止生效。任何一個條例被否決后的6個月以內，與該條例實質內容相同的授權立法草案不得制定，否則制定后亦無效。議會在接受備案的條例后必須對該條例進行審查。1932年，澳大利亞聯邦參議院設立了一個常設的條例條令審查委員會，專門負責審查所有條例、條令以及依議會授權制定的條例；各州也都設立了專門的法律審查委員會，委員會的主要任務之一就是對地方政府或其他機構依授權制定的條例等法律文件進行審查。

（二）司法機關的監督

司法機關的監督，是指法院運用司法審查權對行政機關依議會授權制定的法規進行審查，以決定其是否合法有效。

在英國，法院雖然不能對議會立法進行審查，卻能夠對授權立法進行審查。法院對授權立法的監督是結合具體的訴訟進行的，屬于附帶性審查。法院審查授權立法的依據是越權原則。授權立法既然是基于議會授權制定的，因此，必須在授權范圍內進行，否則，就屬于越權行為，越權立法會被法院宣告無效。越權分為實質性越權與程序性越權。實質性越權是超越授權立法授權制定授權立法，程序性越權是指違背授權法規定的必須遵守的程序。［5］（p174）

在美國，對立法進行司法審查是憲政制度的重要內容，司法審查一向被看作是保障民主、捍衛憲法尊嚴的有效手段。由于授權立法將行政權與立法權集于行政機關一身，有違背分權原則、容易引發權力濫用之嫌，因此，隨著司法審查實踐的發展，授權立法很快便進入司法審查的范圍之內。在美國，法院對授權立法的監督也是結合具體的訴訟進行的。當事人提起訴訟后，法院對其判決即將適用的法律包括授權立法從實質和程序兩個方面進行審查。實質審查主要是審查授權立法是否超越授權法的范圍或不符合授權法的目的；是否符合憲法或有其他違法情況。程序審查則要求被授權機關必須按照法定程序制定授權立法。此外，美國法院對授權立法的監督更加徹底，它不僅審查行政機關在授權下所立之法是否超越了授權，而且審查國會的授權本身是否超越了界限。

在澳大利亞，法院主要通過對公民提起的附屬訴訟進行審理或對公民提出的發布宣告令、禁止令的請求進行審查，實現對授權立法的監督。所謂附屬訴訟，即不直接就行政機關依授權制定的法規是否合法提起訴訟，而是當公民因違反這一行政法規受到法律責任的追究時，為了替自己的行為辯護而請求法院審查該行政法規。如果法院審查后認定該法規越權，則宣布其無效，相應的該公民也就可以免受法律責任的追究。請求發布宣告令、禁止令是指當公民個人受到依授權制定的某項法規的“特別損害”時，可以直接向法院請求發布宣告令，宣告該法規越權無效，或請求法院發布禁止令，終止該法規的施行。

二、西方國家授權立法監督模式對我國的啟示

（一）在立法機關中設置專門機構對授權立法進行監督

立法機關監督是西方國家通常采用的監督模式，其最大的優點是它可以采取事前監督與事后監督等多種監督方式，而且在立法機關監督中，立法機關、授權機關、監督機關是一致的，這也保證了監督的權威性。然而，立法機關要處理的事務很多，如果沒有專門機構負責對授權立法的審查，其監督效果很難保證。因此，立法機關監督不能的缺陷也很明顯。為彌補這一缺陷，從議會本身的制度建設中尋求解決方案，西方國家一般在議會內部設立了專門的審查委員會，負責對授權立法進行監督。

目前，我國對授權立法進行監督的立法機關主要是全國人大及其常委會、省級人大及其常委會。根據我國《立法法》的規定，國務院制定的行政法規、省級人大及其常委會制定的地方性法規、較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規、自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例等要報全國人大常委會備案；省級人民政府制定的規章、較大的市的人民政府制定的規章等要報省級人大常委會備案。此外，《立法法》還明確規定，根據授權制定的法規還應當報授權決定規定的機關備案。

然而，不論是全國人大及其常委會，還是省級人大及其常委會，其內部并沒有一個專門機構來進行法規、規章的備案審查工作，在實際操作中，都是由內部的其他機構來負責的。由于缺乏專門機構，立法機關監督的有效性難以保證，并最終導致立法機關監督虛置的狀態。以全國人大及其常委會為例，全國人大每年舉行一次例會，每次會期僅半個月左右，雖然全國人大常委會每兩個月召開一次會議，但會期也很短，無法及時處理授權立法中出現的問題。再加上全國人大及其常委會的職能很多，實際上無暇顧及授權立法的監督工作。基于上述問題，全國人大及其常委會對授權立法的監督實際都由全國人大各專門委員會具體負責。不可否認，由于各專門委員會在法律草案的擬定過程中具有重要作用，由它們具體負責授權立法的監督工作顯然具有一定的優勢。然而，各專門委員會監督授權立法只是其職能之一，由于其他任務繁重，實際上也無力承擔授權立法監督工作，加之各專門委員會的審查決定并沒有最終的法律效力，它們在授權立法監督中的作用也是有限的。實踐中，全國人大常委會在備案中出現的審查工作力不從心、審查工作缺少權威以及審查質量難以保證等問題，［6］與沒有專門監督機構有直接關系。

筆者認為，要改變這種狀況，加強立法機關對授權立法的監督，有必要在全國人大和省級人大內部分別設立一個專門機構負責授權立法的監督。至于這個專門機構的名稱，筆者認為并不是問題的關鍵，重要的是如何從制度上保障這個專門機構有效行使監督職權，使立法機關的監督真正落到實處。因為從理論上講，授權立法監督機關必須具有權威性，其一，授權立法監督機關在地位上應高于被監督機關，或者是其制衡機關；其二，授權立法監督機關應具有相對的獨立性。這是保證監督機關完成監督任務的基本前提。此外，由于立法活動是一項專業性很強的活動，授權立法監督主體也必須精通立法理論和法律專業知識，只有這樣，才能對授權立法活動進行有效監督。為此，筆者認為，在設立專門監督機構時，應著重從以下幾個方面著手：一是從組織形式上保障專門監督機構的權威性，明確規定其在地位上分別作為全國人大和省級人大的一個專門委員會，對全國人大及其常委會負責，接受全國人大及其常委會的領導；二是從人事制度、財政制度上保障專門監督機構的相對獨立性，使其在行使監督職權時不受其他任何機關的干涉；三是賦予專門監督機構必要的監督職權，如不予備案的權力、審查的最終決定權、一定的強制措施權和處罰措施權等，以保證監督的有效性；四是在專門監督機構中應有一定比例的法學專家和學者，同時實行監督人員專職化，所有監督人員不得在其他國家機關、企事業單位、社會團體中擔任職務，保證監督的專業性。

（二）賦予法院對授權立法（主要是行政機關的授權立法）的司法審查權

如前所述，西方國家為了彌補因缺少專門機構而導致的立法機關監督不能的缺陷，在議會內部設立了專門的審查委員會，負責審查授權立法。此外，西方國家又引入外部監督機制，由法院通過司法審查對授權立法進行監督。相比較而言，司法機關監督模式具有其獨特的優勢，其一，法院的中立性和獨立性使法院在行使監督職權時，能夠不受其他機關、團體和個人的干擾；其二，法院審理案件適用法律過程，實際就是對所適用的法律規范的合法性的審查過程。但是，司法機關監督有一個致命的弱點就是它的被動性。由于法院奉行“不告不理”的原則，如果沒有具體的訴訟，法院對授權立法的司法審查程序也就不能啟動。正因如此，西方國家在授權立法監督上，并不單純采用立法機關監督或者司法機關監督一種模式，而是同時采取這兩種監督機制。

我國在授權立法監督主體的設置上，是與我國的立法體制相吻合的。根據我國現行憲法和組織法的規定，我國的立法體制“是中央統一領導和一定程度分權的，多級并存、多類結合的立法權限劃分體制”，［7］（p189）享有立法權的機關包括一定級別的權力機關和行政機關。與這種立法體制相適應，我國在授權立法監督主體的設置上遵循了這樣一個原則，即享有立法權的機關同時也是授權立法監督主體。這樣，我國授權立法監督主體除立法機關外，實際上還有行政機關（主要是國務院）。因此，我國對授權立法采取的是立法監督模式。這種監督體制與立法機關監督有一個共同的特點，即將法院排除在監督主體之外，授權立法監督主體被封閉在擁有立法權的機關之內。

筆者認為，為有效地對授權立法實施監督，應當打破授權立法監督僅僅局限于立法系統內部的自我監督模式，賦予法院以授權立法監督權，由法院對行政機關的授權立法進行司法審查，這不僅是必要的，而且是可行的。其一，隨著《行政訴訟法》的施行，行政機關的具體行政行為被置于法院的司法審查之下，20年的行政訴訟實踐為法院審查行政機關的授權立法積累了豐富的經驗；其二，《行政訴訟法》第53條賦予了法院對規章以及規章以下的行政規范性文件擁有司法審查權，從法律上為法院審查行政機關的授權立法提供了可能性；其三，《行政復議法》明確將國務院部門的規定、縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定以及鄉鎮人民政府的規定等部分抽象行政行為納入了行政復議的范圍，為法院審查行政機關的授權立法作了有益的嘗試；其四，隨著依法治國進程的不斷推進，法治、民主、自由、人權、公平、正義等理念日益深入人心，由法院對行政機關的授權立法進行審查符合民主法治建設發展的趨勢。

鑒于目前我國已經建立起了司法審查制度，只不過司法審查的范圍還僅限于行政機關的具體行政行為。因此，筆者認為，可以通過擴大司法審查范圍的方式來實現法院對授權立法的監督。具體做法是，在對具體行政行為的司法審查中附帶審查行政機關的授權立法的合法性。當相對人對具體行政行為不服提起行政訴訟時，不論是否同時向法院提出對該具體行政行為所依據的授權立法的審查申請，法院均應對授權立法進行審查。法院經過審查認為行政機關的授權立法違法的，有權決定不予適用，并由最高人民法院報送國務院或者全國人大常委會裁決。

［1］［3］［4］陳伯禮.授權立法研究［M］.法律出版社，2000.

［2］王春光.論西方國家的授權立法［J］.煙臺大學學報（哲社版），1999，（4）.

［5］鄧世豹.授權立法的法理思考［M］.中國人民公安大學出版社，2002.

［6］蔡定劍.法律沖突及其解決的途徑［J］.中國法學，1999，（3）.

［7］周旺生.立法學［M］.法律出版社，2000.

（責任編輯：張雅光）

The Supervision Styles of Delegated Legislation in Western Countries and Its Enlightenment for China

Wei Yuexia

The delegated legislation plays an important role in social life since its rising.To prevent and avoid the potential harm to the people＇s freedom and power from the delegated legislation，the delegated legislation has been agreed while the supervision styles of the delegated legislation has been founded in the world.The paper introduces the pattern of the supervision on the delegated legislation in the western countries.On the basis，the author puts forward the suggestion to perfect the supervision styles of the delegated legislation in our country：first，to set up a specialized agency to supervise the delegated legislation in the legislature；Second，to award the court judicial review to the delegated legislation.

the western countries；the supervision styles of the delegated legislation；enlightenment

D921

A

1007－8207（2010）03－0095－03

2009－12－28

魏月霞 （1964—），女，天津人， 天津行政學院講師，研究方向為憲法與行政法、法理學。