職工同齡退休的法律問題研究

□ 張素倫

（鄭州大學，河南 鄭州 450001）

職工同齡退休的法律問題研究

□ 張素倫

（鄭州大學，河南 鄭州 450001）

退休年齡是一個值得高度關注的問題，我國退休年齡改革已大勢所趨。男女同齡退休具有憲法依據、經濟基礎、實踐要求和理論基礎，實現男女同齡退休要關注民意結果、弱勢群體、失業問題和女性權利。

職工；退休年齡；同齡退休

本文中的職工僅限于勞動法意義上的職工，即指具有勞動權利能力和勞動行為能力，并且已依法參加勞動法律關系的公民，［1］（p78）不包括國家公務員等非勞動意義上的職工。在退休制度上，我國勞動法按勞動類型或工作崗位將職工分為職員和工人。職員，在我國通常稱為干部，一般是指在用人單位中擔任管理或技術工作的勞動者，即腦力勞動者；工人，一般是指在用人單位從事體力勞動和執行性勞動者。

我國現行的職工退休年齡政策最早體現在1955年《國務院關于頒發國家機關工作人員退休、退職、病假期間待遇等暫行辦法和計算工作年限暫行規定的命令》（55國秘字245號）之中，最終形成為1978年五屆人大二次會議通過的國發（1978）104號文件，該文件包括《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》，其中，《國務院關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》第4條規定，男年滿60周歲、女年滿55周歲的干部可以退休；《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》第1條則規定，男年滿60周歲、女年滿50周歲的工人應該退休。對此，人們褒貶不一。本文的研究既立足國情也借鑒國外情況，既分析理論也結合實踐，以期對我國退休法律制度的完善有所助益。

一、問題的提出

關于男女職工退休的爭議已經在我國形成兩次熱潮。第一次熱潮是2001年12月，男女同齡退休提案第一人高亞森向中國民主促進會江蘇省委員會的有關人士提出要寫一份關于男女同齡退休的提案。2003年2月，全國婦聯主席彭佩云在全國維護婦女兒童權益協調組第二次全體會議上提及 “部分婦女干部提出男女公務員退休年齡應該相同”。2003年“兩會”期間，婦聯界66位全國政協委員提案建議，男女應該同齡退休。各大媒體紛紛對此刊發各方爭論意見，從此在社會上掀起了關于男女同齡退休問題的爭論高潮。

第二次熱潮發端于2005年，周香華以中國建設銀行平頂山支行“屬于退休歧視、違反憲法”為由，先后提出仲裁申請和訴訟請求。2006年3月7日，北京大學婦女法律研究與服務中心就國發 （1978）104號文件關于女職工退休年齡的規定，向全國人大常委會提起違憲審查建議，認為應統一男女退休年齡。2008年，《北京市實施＜中華人民共和國婦女權益保障法＞辦法（修訂草案送審稿）》提出將推遲女干部退休年齡，達到男女同齡（60周歲）退休，以實現男女干部平等。2009年5月，北京市否定了這項動議，將原草案中“規定適當延長女性處級以上領導干部和女性高級知識分子的工作年限，實現男女平等”的內容刪除。至此，全社會再次將男女同齡退休的爭論推向高峰。所以，從政協委員行使提案權到民間的違憲審查建議再到北京市的修法爭議，都說明退休年齡是一個值得高度關注的問題，退休年齡改革勢在必行。

二、實現男女同齡退休的法理分析

（一）工作權平等保護是男女同齡退休的憲法依據

工作權作為憲法權利首先是出現在1919年的 《魏瑪憲法》中，至20世紀，工作權已普遍納入各國憲法基本權利范疇。［2］工作權受到各國憲法的嚴格保護，如1991年“法國女工案”，歐洲法院撤消了法國禁止婦女上夜班的規定；1992年德國的“夜班女工案”，德國法律禁止在晚間雇傭婦女作為藍領工人，糕餅店的老板因在晚間雇傭女工包裝糕餅而遭到罰款，憲法法院判決聯邦法律確實違反了《基本法》第3條規定的平等原則，并侵犯了第2（1）條所規定的普遍自由。［3］（p21）可見，工作權平等得到了各國憲法的特別保障，而男女同齡退休是工作權平等保護的重要方面。

同時，按照聯合國 《消除對婦女一切形式歧視公約》的規定，締約國應該采取一切適當措施消除對婦女的歧視并為婦女與男子享有的平等權利確立法律保護。世界上絕大多數國家都實行男女同齡退休，男女同齡退休體現了對男女平等工作權利的尊重，也是國際退休制度改革的趨勢。在我國，全社會要求統一男女退休年齡的呼聲日益高漲，而從我國《憲法》第33條、第48條的規定來看，男女差別年齡退休，在客觀上限制了女性勞動的權利，不符合男女平等的憲法精神。

（二）現實社會的巨變是男女同齡退休的經濟基礎

如前所述，我國現行男女不同齡退休的政策形成于1978年，當時，經濟發展水平相對較低，女性提前退休可以讓她們更早地享受社會保障和退休金，這不是對女性平等工作權的侵害，而是對婦女權益的特殊保護。時至今日，現行退休年齡制度已呈現諸多缺陷，主要體現在以下幾方面：現行缺乏彈性的退休制度客觀上忽視了投入與產出的經濟成本，造成了人力資源的浪費；男女同齡退休有助于延長個人繳納社會保險費的時限，增加繳納養老金的基數，而現行退休制度導致女職工養老金相對水平顯著下降；女性的平均壽命比男性長，《2007年世界衛生報告》指出，中國女性的平均壽命為74歲，男性為71歲。而現行的退休年齡男性比女性晚5－10年，顯然與平均壽命相矛盾；現在，女職工有能力在更長時間內服務社會，而且我國高學歷女性越來越多，能力越來越強，更多的女性愿意發揮余熱，希望延遲退休年齡。

眾所周知，法定退休年齡在不同的國家或同一國家的不同歷史時期并不一樣，在通常情況下，各國會根據經濟發展水平、人口平均壽命、人口結構變動、勞動條件等進行合理調整以適應其變化。隨著時代的發展，我國經濟發展水平大幅度提高，我國退休年齡制度賴以存在的社會物質條件發生了巨大變化，女職工自身已取得了驕人的成績，必然要求退休年齡的立法適時地進行相應的變革。

（三）化解糾紛和爭議是男女同齡退休的實踐要求

在現實生活中，以男女同齡退休為訴求的司法糾紛時有發生，而社會各界要求對國發（1978）104號文件提起違憲審查的呼聲也越來越高。2005年10月，原為中國建設銀行平頂山支行出納科副科長的周香華女士，以單位讓其55周歲退休屬性別歧視、違反憲法規定為由，向勞動爭議仲裁委員會提請仲裁，并在裁決結果不予支持后，向人民法院提起民事訴訟。［4］人民法院雖然駁回了原告“要求與男性同齡退休”的訴訟請求，但此舉受到了社會的廣泛關注。

北京市試圖推行男女同齡退休的改革，雖因種種原因未獲通過，卻在全社會引起了強烈的反響。與此同時，《中國婦女報》的員工已經實現男女同齡退休，《中國婦女報》社研究決定，自2009年5月1日起，實行男女同齡退休制度，報社全體員工無論男女一律實行60周歲退休制。女性員工達到55周歲國家法定退休年齡的，愿意退休亦可辦理退休手續。此次《中國婦女報》率先正式實行男女同齡退休，不僅在新聞界也在社會上開了先例。可見，實行男女同齡退休有著一定的實踐基礎。

（四）立法理念的轉變是男女同齡退休的理論基礎

我國現行的退休制度以對女職工進行傾斜保護為立法理念，這種對女職工的傾斜保護在法律上通常稱為“糾偏行動（affirmative action）”，即為了糾正以往的歧視所造成的不同競爭力而對某些人給予的特殊照顧。［5］（p23）我國傳統觀點認為，讓女職工提前退休，是出于對女性權利的保護和對女性的尊重。甚至有人認為，女職工提前退休，有利于減輕家庭負擔，維護家庭和諧。但善意的保護措施仍可能導致不合理的歧視性后果，“糾偏行動”在絕大多數情況下具有時限性，即當該措施成功地促使機制的改變而保證不歧視能夠自然而然地形成時，她就不再需要了。［6］（p51）

多米尼加共和國法律曾以保護婦女健康的名義規定，婦女要向各自的雇主提供適合工作的健康證明，而男性則不必提供。當多米尼加共和國意識到該條款對婦女具有歧視性后果后，就已取消了該法律。美國民間婦女運動也強烈提出，她們不需要很多的保護性立法。這些保護性立法包括禁止婦女從事某種職業、限制工作時限、禁止她們舉起一定重量。她們認為，在這種條件下工作與否是女性自己的選擇。［7］（p63）因此，退休年齡的立法理念已由“女職工傾斜保護”轉變為“男女職工平等保護”，立法理念的轉變要求我國職工退休年齡立法需做出相應的修改。

三、反對男女同齡退休的觀點剖析

（一）男女同齡退休要不要考慮民意結果？

民意測驗是流行于西方社會的、了解公眾輿論趨向的社會調查方式，主要收集公眾對于政治、經濟和社會問題的看法和態度。隨著我國與世界不斷接軌，在我國面臨重大變革時也開始流行民意測驗，尤其是民間機構進行的民意測驗。關于男女同齡退休的討論，不少媒體和網站也加入到民意測驗中，甚至還有人專門撰文就民意測驗進行統計分析。［8］在歷次民意測驗中，總會有一定數量的人反對同齡退休。有人認為符合國情民意才是制定退休制度的標準，相反的觀點則認為調查有多少人贊成和反對同齡退休，沒有任何意義。就像不可通過投票決定是否要殘害一個人的肢體，也不可通過村民投票來瓜分一個村民的財產一樣，是否符合憲法精神而不是人數多少才是依據。［9］筆者認為，如果立法遭到了較大比例民意的反對，至少能說明這樣的立法缺乏應有的代表性。對此，我們應找到民意反對的原因何在，然后根據具體原因完善退休年齡立法。

（二）男女同齡退休要不要關注弱勢群體？

從目前的情況來看，愿意延遲退休的職工基本上都屬于事業單位編制，工資收入依靠財政撥款，即由于“男女同齡退休”而額外支出的費用多半要靠國家來承擔。因此，在考慮男女同齡退休時，應當關注參加基本養老保險并按規定繳納養老保險費的女性下崗失業人員和部分困難企業女職工。她們并不希望延長退休年齡，絕大部分希望早點退休，因為在失業保險和最低生活保障制度還不能夠真正起到“保險”和“保障”作用的時候，延長她們的退休年齡將會損害這部分人的切身利益。勞動者是公認的弱勢群體，普通女職工則是弱者中的“弱者”，退休年齡若不能反映她們的聲音，有可能讓人產生該法是否為“良法”的質疑。筆者認為，以“同齡退休”為原則，以“不同齡退休”為例外，要有剛性的規定，也要進行彈性的處理，留給女職工一個選擇退休或者繼續留在勞動市場的彈性空間，在確保男女平等享有憲法規定的基本權利的前提下，把提前退休的選擇權交給女職工本人，這樣，才能體現出對女職工的尊重。

（三）男女同齡退休會不會帶來失業問題？

反對女職工延長退休年齡的另外一個主張認為，男女同齡退休會帶來失業問題。提高女性職工的法定退休年齡，使得許多企業不再需要招聘新職工，將在一定程度上影響到就業，使當前的就業形勢更加嚴峻，不利于社會矛盾的解決和社會穩定，進而認為調整女職工退休年齡制度的時機不適當、條件不成熟。事實上，女職工早退休，雖然可以將其工作崗位騰出來，但收入明顯下降，需求隨之下降，從而間接地給勞動力市場的需求帶來消極影響；女職工早退休，社會養老壓力會加大，國家將不得不提高工資稅率，也就意味著企業運營成本增加，導致供給減少，失業率上升；據對91個國家和地區法定退休年齡和失業率進行統計的數據顯示，從長期來看，沒有證據說明退休年齡的提高會帶來失業率的上升；相反，退休年齡延長的國家，其失業率還有一定下降的趨勢。［10］所以，延長女職工退休年齡并不必然導致失業率上升，對失業問題的擔憂不應成為反對男女同齡退休的理由。

（四）男女同齡退休會不會對女性不利？

在反對同齡退休的陣營中，還有一部分人堅持傳統觀點，認為女職工提前退休是對女職工的特殊保護，而男女同齡退休不符合女性生理特點，客觀上對女職工不利。當然，按舊的養老保險制度規定，個人養老金的多少取決于工資和連續工齡兩個因素。由于男女職工一般都能達到20年連續工齡，而且工資增長率較低，女性早于男性退休對養老金影響較小甚至基本沒有影響。不可否認，我國當年制定男女不同齡退休政策時，出于照顧婦女、保護女性的初衷，規定女職工的退休年齡低一些，符合當時的實際情況，在當時以及相當一段時間確實起到了保障女性權益的作用。但隨著時代的發展，退休與否會直接影響到收入及生活質量的高低，同時也影響了女性職業生涯中的升遷和政治權利。如前所述，糾偏措施多數具有時限性，條件成熟時就不再需要，否則，就會走向問題的反面而變成“性別歧視”。因此，筆者認為，男女同齡退休是勞動就業權平等的體現，是憲法賦予的權利；男女不同齡退休的規定已經發生變異，原本的保護性變成歧視性，是與我國《憲法》和《婦女權益保障法》的宗旨相違背的。

四、未完的結論

關于我國退休年齡制度涉及的問題遠遠比本文討論的命題復雜，整個退休年齡制度既包括男女同齡退休制度，又涵蓋提前退休制度、延遲退休制度，也涉及國家公務員退休制度和人口老齡化引起的推遲退休年齡問題。為此，對于男女同齡退休制度的基本結論如下：關于男女同齡退休制度，應實行既有剛性規定又有彈性空間的立法，即 “全體職工無論男女一律實行60周歲退休制，女職工達到50周歲國家法定退休年齡的，愿意退休亦可辦理退休手續。”對此，要注意把握以下幾個方面：第一，不再劃分干部與工人的身份。因為隨著經濟體制改革的進一步深入，全國統一規范的勞動力市場開始形成，勞動力在不同用人單位之間的流動和工作崗位的變化會更加頻繁，在企業中再去劃分“工人”和“干部”已不符合現實，而且在市場經濟條件下，企業為追求利潤最大化的目標，其工作人員可能同時具有“工人”和“干部”的雙重身份。所以，現行職工退休年齡的規定中“干部”和“工人”的身份限制已與我國用人制度相矛盾。第二，退休年齡彈性空間不宜太大。有人建議，在我國目前因行業、地域、人員等存在差別的環境下，實行不同行業、不同地域、不同人員的彈性退休制度，更能夠靈活調節各方面的利益。對這種彈性過大的退休年齡制度的設想，筆者不敢茍同，畢竟《勞動合同法》第44條規定：“勞動者開始依法享受基本養老保險待遇”是勞動合同終止的情形之一。《勞動合同法實施條例》第21條也規定：“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止。”如果退休年齡彈性空間過大，就會使法定退休年齡變化不定，不僅本身不具有可操作性，最終會給《勞動合同法》的適用帶來障礙。第三，為什么是50周歲而不是55周歲。如果彈性空間為“女職工達到55周歲愿意退休亦可辦理退休手續”，會使本來50周歲就可退休并愿意早退休的“藍領”女職工受損，而使本來55周歲就應退休但不愿意早退休的“白領”女職工受益；“女職工達到50周歲愿意退休亦可辦理退休手續”的彈性空間則會使“藍領”女職工不受損，而使“白領”女職工受益。利弊權衡，顯然應是50周歲而不是55周歲。

對于提前退休制度、延遲退休制度、公務員退休制度和推遲退休年齡問題，具體總結如下：第一，關于提前退休制度。目前，我國職工提前退休制度主要規定在國發［1978］104號文件中，即“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿55周歲、女年滿45周歲，連續工齡滿10年的。本項規定也適用于工作條件與工人相同的基層干部。”“男年滿50周歲，女年滿45周歲，連續工齡滿10年，由醫院證明，并經勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的。”由此可以概括為兩類情況：一類是勞動者累計工齡達到一定長度；一類是勞動者自身的勞動能力不適宜保留勞動關系。對于前者，筆者認為這是對人力資源的浪費，并且直接導致社保支付壓力增大，應該予以廢止；而后者具有合理性和必要性，可以繼續保留。第二，關于延遲退休制度。根據《國務院關于高級專家離休退休若干問題的暫行規定》（國發［1983］141號）和《中央組織部、勞動人事部關于女干部離休退休年齡問題的通知》（勞人老［1987］2號）文件的規定，對于少數高級專家，確因工作需要，身體能夠堅持正常工作，征得本人同意，經有關機關批準，其離休退休年齡可以適當延長，但正職不超過70周歲、副職不超過65周歲。此規定可以保留，但應完善審批程序，嚴格審批條件。第三，關于國家公務員退休制度和推遲退休年齡問題已經超出本文的研究范圍，在此不再贅言。總之，建立完善的中國退休年齡制度，任重而道遠。

［1］王全興.勞動法［M］.法律出版社，2008.

［2］杜承銘，戴激濤.論工作權的憲法保障［J］.廣東社會科學，2009，（3）.

［3］［5］蔡定劍，張千帆.海外反就業歧視制度與實踐［M］.中國社會科學出版社，2007.

［4］ 李超.男女同齡退休是夢想還是權利？［N］.新京報，2006－02－11（A02）.

［6］［7］李薇薇.禁止就業歧視：國際標準和國內實踐［M］.法律出版社，2006.

［8］郭武偉.男女同齡退休問題網民民意研究［J］.甘肅社會科學，2005，（5）.

［9］蔡定劍.男女平權退休是憲法權利［N］.南方周末，2009－06－04（E31）.

［10］劉好光.現行退休制度需要改革［N］.中國教育報，2009－03－28（3）.

（責任編輯：高 靜）

On the Legal Aspects of Same Retirement Age for Laborers

Zhang Sulun

：Retirement age is a problem of great concern and it is regent to reform Chinese retirement age.Same retirement age for male and female laborers have the constitutional basis，the economic base，the practical requirement and the ideological conditions.To realize the same retirement age，we should pay attention to the results of public opinion，vulnerable groups，unemployment and women＇s rights.

laborers；retirement age；same retirement age

D922.55

A

1007－8207（2010）03－0083－03

2009－08－18

張素倫 （1975—），男，安徽亳州人，鄭州大學法學院講師，法學碩士，研究方向勞動與社會保障法。