試論政府制度創新成效的價值性準則

□ 朱孟才

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

試論政府制度創新成效的價值性準則

□ 朱孟才

（吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

政府制度創新的成效是考量政府制度設計成功與否的標準。如何衡量政府制度創新的成效及衡量的標準一直是學術界關注的問題。本文認為，價值性標準是衡量政府制度創新的重要標準之一，其中，公正、民主、法治與以人為本成為判斷政府制度創新成效最主要的價值標準。

政府制度創新；價值；公正；民主；法治；以人為本

價值是客體滿足主體需要的屬性。所謂價值標準，亦稱價值判斷標準，是指用于評判、衡量客體是否能夠滿足主體需要以及在何種程度上滿足主體需要的一種判斷標準。一切社會問題均與制度安排有關，而制度安排的缺陷又緣于正確理念的缺失，從這個意義上說，思想和理念高于制度，沒有正確而清楚的價值理念，就很難有合理的制度安排，因此，任何一項現代制度創設的背后都要有相應價值理念的支撐。在通常情況下，價值與制度之間是一種相互支持的關系，即價值規范著制度的基本模式，而制度的正常運轉強化著人們的價值觀念。對于政府來說，進行制度創新需要遵循一定的價值標準，而能否體現這些價值標準也就成為判斷政府制度創新是否取得成效的一個重要依據。

一、是否維護社會公正

公平與正義是引領人類社會發展的基本觀念，也是政府制度創新所要遵循的基本準則，更是政府制度正常運行的基本保證。美國著名學者羅爾斯曾經說過：“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除?！保?］（p1）在馬克思主義看來，公正這一觀念不是絕對的、抽象的，只能是相對的、具體的，它不僅因時因地而異，甚至也因人而異。對于現實生活中的每一個人來說，公共生活秩序的維護有賴于嚴密的制度體系，而不是個人道德。相對于個人道德而言，制度體系更為重要，完善的體制機制和制度體系是實現社會公平正義的重要保證，政府制度創新的重要維度之一就是要維護公正。制度公正指的是制度的設計能最大限度地體現時代所要求的社會公平正義，它是社會制度文明的重要表現，是人類社會具有永恒價值的基本理念和基本行為準則。由于政府是制度創新的主導性力量，所以，政府在進行制度創新時，必須對制度進行實質公正性和合理性確證，否則，就可能產生新的制度雖然符合法律規定但卻不合理、不公正的悖論。

維護和實現公正是中國一切制度創新的本質要求。一個制度應當這樣設計才是基本公正的：在這個制度中，即使是最不幸、占有社會財富最少的人，其基本自由與正當的權益也不會因為其不幸與資源占有的匱乏而受到傷害；即使是無賴，也不會因為其無賴而得到比應得更多的利益；即使是權貴富豪，也不會因為其權力與財富而可以為所欲為，得到自己所不應得的；即使是追求私利的人，也不會因為其追求私利而使他人、共同體的正當利益受到傷害，相反，其追求個人私利的行為在總體上還能給他人與社會帶來益處。一個人生活在這樣的制度中，會有更大的行為正當公正向善的可能。［2］（p132）對于當代中國政府而言，應當把維護社會的公正作為政府的主要職能，為此，要求政府在進行制度創新時，要走出方便自身管理的制度設計框架，通過合理的制度安排，為平等競爭的市場經濟和公平的社會發展提供規則和維護秩序。同時，更為重要的是政府必須加強對公共權力機構的監督，以防止由于政府機構及其工作人員從自身利益出發所導致的權力濫用或者制度變形，以防政府權力運作的失范和政府制度運行公正的扭曲。

二、是否體現民主的原則

民主是指在一定的階級范圍內，按照平等和少數服從多數原則來共同管理國家事務的國家制度。政府制度創新所要體現的民主應當是制度化的民主，而不是方法或者傳統作風意義上的民主。

當代中國政體轉型的起點是一個強大政黨支配下的威權體制。在這種體制下，黨與國家機構融為一體，黨的監控體系貫穿政府、軍隊與司法部門，同時，黨對知識分子、學校、新聞媒體、社會團體、工會及行業協會等各種有形的社會力量均進行有系統的政治控制。這種體制在共和國政權建立初期，與境內外敵對勢力進行斗爭的歷史條件下發揮了積極作用。但是，歷經革命、建設和改革，我們黨已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。這兩大歷史性的變化對我們黨的領導方式和執政方式提出了新的更高的要求。最主要的就是在加強和改善黨的領導的同時，按照民主行政的要求，加快政府機構改革和政府職能轉變，大力推進行政管理體制和制度創新，著力提高行政效能，努力建設廉潔、高效、務實的政府。

美籍韓裔學者全鐘燮（Jong S.Jun）教授明確提出了民主行政應具備六點特色：公共利益的表達、科層體制的代表、公共資訊的開放、決策作成的參與、超越派閥黨團、嚴防專業對民主的傷害。［3］根據這些特點，應使民主在制度和管理者兩個層面得以體現。在制度設計中突出民主因素，使制度構建在堅實的民主基礎之上，這是對公共行政民主化的必然要求?！罢卫淼倪^程，不僅僅是政府自主性的擴張和能力的展現過程，更重要的是，它是政府與社會、政府與公眾之間的互動過程?！保?］這種政府與社會、政府與公眾之間的互動過程就是作為行政相對人的公眾對政府行政行為的同意與認同的過程。首先，要建立公眾的意志表達機制。在當代社會，公眾意志表達的渠道不外乎制度性方式和強制性方式兩種。強制性方式包括采取合法的非暴力的集會、游行、示威甚至暴力方式如政變、恐怖活動等來表達自己的訴求。制度性方式包括通過選舉、投票的方式選出能夠代表自己意志的候選人及向政府提供信息等方式表達。對于一個民主的政府來說，顯然傾向于后者，即用制度化調整和規范公眾的意志表達方式，支持合法、正當、富有建設性的制度性表達，控制、疏導非制度性表達，防止和化解抗議性表達。其次，要建立公眾參與機制。民主是一種把公共偏好轉化為公共政策的機制，沒有公共方面的積極參與，民主制度不可能產生預期的政策結果。［5］（p5）要通過不斷改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化，采取各種形式支持和擴大公眾對政府決策的有效參與。再次，要建立公眾對行政行為的監督機制。通過民主行政，建立一個責任政府，在發展、公平、共享的基本理念上，充分發揮公眾對政府權力的監督作用，防止公共權力的私化、腐化，防止政府的部門分割化、利益主體化和職責的泛化。只有公眾認為他們服從政府是出于自覺而非害怕受到懲罰時，政府的行政行為才取得了真正的合法性。

政府的運行離不開行政人員的各種行政行為，制度層面的民主只是使民主行政獲得了一種形式上的支持，而只有當民主成為行政人員的自覺操守，民主才能實現形式與內容的真正統一。［6］要實現這一點，對一個身處民主環境之中的公共管理者而言，其行為至少要與以下兩項基本要求相符合。一方面要滿足回應性的要求。民主的主要性格是政府對公民的偏好不斷地做出響應，人民與政府之間良好的“偏好——響應”的互動關系是民主政治的正當性基礎。就回應性而言，行政人員必須及時實現公民的需求，以此展現政府對民意的重視。行政人員應當意識到，政府的存在是為了服務人民，人民的存在不是為了服務政府，在民主社會中，只要是握有公共權力的人，就有義務對人民的集體感受做出響應。在傳統的政治學那里，這種互動關系是在多數決定原則下進行的，但事實上這種互動關系往往取決于與多數決定無關的行政機關的運作。這既說明行政機關對于民眾需求反應的時效與質量，會對這種關系的優劣產生決定性影響，也說明民眾對于行政機關存在著依賴的事實。另一方面要滿足責任性的要求。行政機關負有維持一個自由、公正、開放的公共政策決策環境的責任。究其原因：首先，人民要求的無限性與政府所掌握資源的有限性的矛盾，要求公共管理者有義務從專業角度出發表達意見并陳述事實，而不是單純地投公眾所好。其次，人民的要求常常是互相沖突的，公共管理者的最佳選擇是維持一個公平、公開的決策過程，并對爭議、矛盾予以仲裁和協調。再次，自由是民主的前提條件和極終目標，而民主的真正價值不只是尊重多數人的偏好，而是在實質上提升每一個人在集體意志之下的自然權利。因此，政府對于民眾的要求有“義務”響應是民主的真諦，但是，若是要求的內容會影響到他人的自由或是權利，政府就有責任拒絕這樣的要求。［7］政府制度創新的過程充分體現民主的原則，就會獲得社會價值觀的普遍認同，這樣，不僅可以減少制度變遷的阻力，而且可以節省制度變遷的成本。

三、是否彰顯法治精神

人類社會的治理方式歷經暴力統治、封建專制、權治向法治轉化。盡管法治作為一種理論學說自它產生的那一天起就具有各種不同的表達方式且頗受人們的爭議，但通常認為，現代法治具有或應當具有以下幾個方面的社會內涵：⑴法治意指一種治國方略或社會調控方式，在這一點上，它是與人治和德治相對應的；⑵法治意指依法辦事的原則，人人平等地依法辦事是法治的精髓；⑶無論作為治國方略還是作為依法辦事的原則，法治最終都要表現為一種良好的法律秩序；⑷法治代表某種具有價值規定的社會生活方式；⑸法治是民主、自由、平等、人權、理性、文明、效益等的完善結合，是一個融會多重意義的綜合概念和社會理想。［8］（p332－334）

在制度已定的條件下，制度運作對制度功能的發揮和制度精神的實現具有決定性的意義。制度運作的主體是人，而人如何運作制度在很大程度上取決于治國方略。在人治的條件下，人不受制度的限制，人的意志決定制度的運作；在法治條件下，人依法運作制度，人的意志和行為受到法律和制度的規范。只有在法治的條件下，制度的運作才能按照制度的內在要求進行，從而充分體現制度的功能和制度的精神。政府制度創新需要將法治作為價值目標，與現實中普遍存在的法治工具主義之間形成矛盾。法治化的政府制度創新是法治作為價值目標與工具目標的有機統一，既包括依法進行政府制度創新，更主要的是指政府制度創新的狀態，即法治化。誠然，法治化的政府制度創新并不排斥法治作為法治工具，進而達到政府制度創新的法治狀態，法治化的政府制度創新追求的應當是將法治作為價值目標來衡量政府制度創新的狀態和設定政府制度安排的運行模式。

政府制度創新要彰顯法治精神，有兩方面的基本要求。一方面，政府制度創新的出發點應符合法治精神。法律是人民意志與利益的根本體現，法治天然地具有人民利益的屬性。政府制度創新的出發點是維護人民群眾的利益，這就要求政府制度創新應符合法治精神。但目前由于一些制度存有缺陷，一些政府部門在進行制度設計時，往往從部門角度出發而不是從全局考慮，以部門利益甚至個人利益來支配制度設計，將部門權力擴大化、利益化，而將服務公眾的責任泛化和縮小，這實際上與政府制度創新的初衷背道而馳。因此，政府制度創新必須克服部門主導的弊端，改革和創新制度制定的“制度”，在“原制度”設計上出把權力和利益分離開來的機制。另一方面，政府制度創新的過程應符合法治要求。政府在制度創新的過程中，如果沒有一定的程序和規則，不僅會敗壞政府的形象和人們對制度的信仰，而且會孳生對制度的輕蔑。程序的價值在于保障過程和結果的公正，而公正的實現又在于過程的公開和利益相關者的參與?？茖W合理地設定制度創新的程序，既賦予了利益相關方監督制度創新行為、審視制度創新依據的機會，同時，通過這種陽光透明的程序形式，又能使人們產生對制度的信任和信心，這是任何一種權威都不能替代的保持社會穩定的心理基礎。因此，在政府制度創新過程中，要對制度設計的程序進行必要的調整，擴大社會力量參與制度設計的范圍和途徑，以保證制度設計和制定的公平正義性。通過充分發揚民主，完善程序，增強透明度，保證公眾的知情權、參與權，讓不同階層、不同群體都有充分表達自己訴求的機會和渠道，使每一項制度的推出都能經過廣泛的討論，使制度創新的過程也成為發揚民主、推進法治的過程。

就制度的最終形式而言，越來越多的制度都是以法律的形式出現并發揮作用。隨著我國法律體系的逐漸完備和政府制度創新的不斷深入，應把尋找和運用法律的手段作為推進政府制度創新和強化政府制度實施機制的根本保障，將那些經實踐證明是成熟的、穩定的、行之有效的正式制度和非正式制度盡快地上升到法律層面，以強化制度的限制和約束功能，保證制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。

四、是否實現“以人為本”的理念

“以人為本”最初是作為管理學上的一個新的管理學概念而出現的。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出“以人為本”，并把“以人為本”放到科學發展觀的核心和執政理念的重要位置，使之成為中國特色社會主義理論體系的一個關鍵范疇。

“以人為本”本身并不是馬克思主義理論的命題，但馬克思、恩格斯對整個人類懷有強烈的道德使命感，深切體恤被剝削、被壓迫階級的苦痛，時刻關注著人類社會的發展前途。馬克思、恩格斯指出：“任何人的職責、使命、任務就是全面地發展自己的一切能力?！保?］（p330）作為馬克思主義的繼承者，中國共產黨提出的“以人為本”，是以馬克思主義為指導，立足當代現實，總結黨領導人民革命和建設實踐的經驗，賦予這個概念以嶄新的含義。對此，胡錦濤同志講得非常清楚：“以人為本，體現了馬克思主義歷史唯物論的基本原理，體現了我們黨全心全意為人民服務的根本宗旨和我們推動經濟社會發展的根本目的?！薄疤岢觥耙匀藶楸尽钡母竞x，就是堅持全心全意為人民服務，立黨為公，執政為民”。因此，中國共產黨提出的“以人為本”，明確把人作為發展的最高價值取向，突出社會發展中人的地位和作用，強調社會發展要尊重人、理解人、關心人，把不斷滿足人的全面需求、促進人的全面發展，作為社會發展的根本出發點，是對馬克思主義關于人的全面發展理論的重大貢獻，標志著我們黨對社會主義建設規律和人類社會發展規律認識達到了一個新的高度。

貫徹落實“以人為本”的理念，制度創新、體制創新是關鍵。制度的主要功能直接表現為確立秩序，保障反映社會整體利益的公共理性得到張揚，減少經濟社會發展的不確定性和不穩定性，降低經濟社會發展的成本。但是，只有體現“以人為本”的制度才有上述功能，那種違背“以人為本”理念的制度會完全產生相反的功效?！耙匀藶楸尽钡睦砟顩Q定了政府制度創新的人性化特征。政府制度創新要“以人為本”，體現人的目的、需要和本質，以維護人的基本權利為價值導向，這主要體現在政府是為人服務的，為人的自由和全面的發展創造條件。過去，我們僅僅是從政府對社會實施管理與控制的角度來進行一系列關于政府的制度設計與安排的，是“管制型政府”，“管制型政府”對貫徹落實“以人為本”是有一定阻力的，因為政府的職能是管制而不是服務。因此，貫徹落實“以人為本”的理念，首先在于政府管理體制的轉變，即由“管制型政府”轉向“服務型政府”，通過服務型政府來實現政府職能與政府管理體制的轉變。政府主要為民眾發揮自己的能力提供平等的機會與平臺、政策與規則、管理與服務。有了這樣一個轉變，“以人為本”的理念就比較容易貫徹落實了。

［1］（美）羅爾斯.正義論［M］.中國社會科學出版社，1998.

［2］高兆明.制度公正論：變革時期道德失范研究［M］.上海文藝出版社，2001.

［3］李昂.政治與行政、民主與官僚及回應與效率之辯證［J］.行政試訓，2003，（7）.

［4］胡寧生.中國政府形象戰略［M］.中央黨校出版社，1998.

［5］豬口孝，愛德華·紐曼，約翰·基恩.變動中的民主［M］.吉林人民出版社，1999.

［6］張康之.論作為行政倫理原則的民主范疇［J］.天津社會科學，1998，（6）.

［7］Levine，Charles H.B.Guy Peters and Frank J.Thompson.Public Administration：Challenges，Choices，Consequences.Glenview，IL：Scott，Foresman/Little Brown Higher Education.1990.189.

［8］張文顯.法理學（第2版）［M］.高等教育出版社，2003.

［9］馬克思恩格斯全集（第3卷）［M］.人民出版社，1960.

（責任編輯：高 靜）

Standard of Value on Government Institutional Innovation Effect

Zhu Mengcai

Government institutional innovation effect is the standard of government system designing success or not.How to judge the effect government institutional innovation，what the standard that the person judge is，is the problem that an academic circle always Pay close attention to.The standard of value is one of important standard，and impartial，democracy，rule by law and people oriented become the mainest standard of value.

government institutional innovation；standard；impartial；democracy；rule by law；people－oriented

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0016－03

2009－12－12

朱孟才 （1972—），男，遼寧本溪人，吉林省委黨校 （吉林省行政學院）行政科學研究所副所長，副教授，吉林大學行政學院博士生，研究方向為公共管理與行政改革。