關于鄉級政府行政模式創新途徑的思考

□ 宋杉岐

（石家莊學院，河北 石家莊 050061）

關于鄉級政府行政模式創新途徑的思考

□ 宋杉岐

（石家莊學院，河北 石家莊 050061）

目前，我國鄉級政府行政模式受多種因素的影響，行政服務意識欠缺，行政職能越位、缺位和錯位等現象比較嚴重，行政目標忽視社會效益、行政方式單一、監督體制不健全等問題比較突出，這必然會影響到我國農村社會的和諧發展。因此，鄉級政府必須轉變行政理念，創新財政來源、評價機制、行政方式和協調機制，完善監督機制，以期實現農村社會的和諧發展。

行政模式；創新；和諧發展

行政模式是行政理念、行政職能、行政方式、行政目標、行政運行機制等的總稱。受計劃經濟時期行政模式的影響，我國鄉級政府的行政模式在行政服務意識、行政職能、行政目標、行政方式、監督體制等方面存在的問題比較突出。這些問題必然會影響到我國農村社會的和諧發展。農村社會中的諸多矛盾與基層政府的行政模式有關，因此，鄉級政府必須轉變行政理念，創新鄉級政府行政模式，在后農業稅時代及時找準自己的位置，解決好農民與基層政府之間的矛盾，切實為農民服務。

一、轉變行政理念，變“管制行政”為“服務行政”

在我國鄉級政府的傳統行政模式下，鄉級政府把完成上級的行政指標作為中心任務，農民在許多情況下是被動服從者。這種被動服從體現了鄉級政府的工作人員與農民之間的不平等關系：政府是高高在上的，農民在行政過程中參與度較低。黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會作出了全面部署，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。這是我們黨首次在黨的文件中明確提出建設服務型政府的要求。建設服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。鄉級政府行政模式的創新首先要創新行政理念，使政府官員由管理者變為服務者，然后以農民為導向，提供回應性服務，滿足農民對公共服務的需求，營造和諧發展的農村社會環境。

創新鄉級政府服務理念是行政模式創新的基礎，真正實現行政理念的創新要求鄉級政府官員必須深入基層，了解農民的所思所想，關心他們的生活狀況，掌握為農民服務的第一手材料。在這個過程中，鄉級政府與農民的關系也會越來越密切。創新鄉級政府服務理念是一個實踐的過程，需要對相關人員進行多層面的培訓。比如：執行政策前的培訓，在方案設計上要特別考慮如何執行才能保證對農民的尊重；在執行過程中要關注農民反饋的意見，政策執行結束后應及時總結政策執行的社會效益，等等。

二、創新鄉級政府財政來源，實現行政職能的歸位

在鄉級政府行政模式創新過程中，必須重視其職能的歸位。即明確政府該管什么，不該管什么。鄉級政府的主要職能應當是為農村居民提供各類公共服務和公共設施，切實為農民辦實事，解決農民身邊的問題，幫助農民發展經濟，使鄉級政府由催糧要款的政府變成服務農民的政府。

在建立社會主義市場經濟體制過程中，政府職能轉變有許多阻力，真正做到既不缺位也不越位就必須轉變政府行政模式，這將是一個充滿挑戰的過程。政府到底該管什么，這是行政權力的享有和運用的過程。簡言之，鄉級政府行政要做到政企分開、有效地監管市場、對社會實施高效管理、對居民提供優質的公共服務。對于鄉級政府來說，行政權力的運用是國家意志的體現，是政府與公民之間權威和服從關系建立的過程。在社會主義新農村建設的大背景下，鄉級政府的職能應著重于市場監管和公共服務職能，努力為農村經濟發展創建良好的環境，加強對市場的監管，抓好農村基礎設施建設，提高農村自治組織的自治能力。

在新型行政模式構建中，鄉級政府能否提供高效的服務，真正實現其職能的回歸，必須先解決財政問題，使其從財政困境中解脫出來。因為鄉級政府履行為農民提供最基本的公共產品和社會福利的職能需要相應的財力作支撐，以健全的財政體系為基礎。所需的財力可以通過以下渠道加以充實：第一，調整分稅制結構，財政向地方讓利，保證鄉級政府有一定的稅源；第二，鄉級政府充分發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的經濟環境和公平競爭的市場環境，形成地區經濟的良性循環；第三，增大體制性、制度性的轉移支付力度，將事權與財權一起下放，使轉移支付做到制度化、規范化、法制化。在事權與財權統一的原則下，對屬于上級政府的事權交由鄉級政府承擔的，由下派任務的政府提供相應的財政支持。

三、創新鄉級政府績效評價機制，增進農村發展的社會效益

創新鄉級政府的績效評價機制，就是要以科學發展觀為指導，按照可持續發展的要求建構鄉級政府績效評價體系，把單純重經濟增長的評價標準切實轉變到關注社會長遠發展的新標準上來。為了提高政府的管理水平，我國一些地方政府和部門在十幾年前就開始嘗試進行績效管理的實踐?！叭?994年山東省煙臺市建委試行的 ‘社會服務承諾制度’，1995年河北省政府開展的‘干部實績考核制度’以及近兩年許多城市開展的‘萬人評議政府活動’?！保?］這種績效評價活動在城市開展相對容易，但在具體評價實踐中卻遇到了許多阻力。相對于農村基層而言，誰來評價、如何評價、評價什么就顯得更不容易。因此，我們必須結合我國農村發展的實際，創新鄉級政府績效評價機制，使激勵機制與有效的考核評價相結合。

農村基層工作的復雜性、瑣碎性、長久性使行政工作出政績不容易，一些急于進城或升遷的干部致力于發展與上級的關系，有時會以損害農村經濟發展為代價換取政績工程，換來升遷的機會。這種現象反映出鄉級干部的任免缺乏制度化的民意表達機制，缺乏有效的激勵機制，缺乏正確的績效管理制度。為此，筆者認為，鄉級干部的任免權需下放到基層，尊重鄉級人大的選舉結果，上級部門對基層干部行使監督權。在此基礎上，對鄉級干部的工作績效實行科學的考核評價，既要在本單位內部考核目標完成情況，也要在農民中間考核行政滿意度。通過考核，讓那些真正有能力、有責任感、得到農民認可的干部得到一定的獎勵。比如：給予一定的物質獎勵或精神獎勵；及時給予升遷的機會，讓媒體參與報道等，以此激勵其更好地為農民服務。

農民是行政的客體，是行政系統中的重要因素；沒有農民的參與，行政是無效的，政策相當于一紙空文。因此，完善績效評估機制是培育農民公民意識的實踐過程，也是社會效益實現的過程。在行政實踐中，要調動農民的積極性，鄉級政府必須廣開信息渠道，虛心聽取來自農民的聲音，尊重他們的首創精神。鄉級政府及其執行人員對行政實踐中出現的問題要有比較清醒的認識，要把農民的意見和建議及時地反饋到上級政府那里，使行政系統保持一定的開放性，這樣，不僅有利于進一步開展工作，也能夠為新政策的順利執行奠定基礎?！肮芾碚咭蟾嗟男畔⒁源龠M政策質量，這通常需要依賴更多的公民的參與，而不是更少的參與?！麄兙蛻撧D向公民，把他們作為信息的來源?！保?］（p38）因此，鄉級政府行政績效的評價體系中必須有農民的聲音，要形成一個廣泛參與的社會環境，這樣，將會帶來更大的社會效益。

四、創新鄉級政府行政方式，實現行政方式多樣化

鄉級政府行政必須考慮環境因素和社會因素，符合國情，適應社會生產力的發展。比如：在行政方式上要考慮不同地區人們的行為習慣和傳統觀念，杜絕一刀切現象。我國傳統行政模式中行政方式的強制性已不適用于當今社會農村的發展，必須轉變行政方式的單一性。如果繼續以往的行政模式，傳達命令——農民必須服從，對違反者采取一定的強制手段，比如停電、罰款甚至剝奪人身自由等，這與依法行政是背道而馳的。在新農村建設中，國家出臺的有關農民的政策更多地體現了一種權利，但當權利擺在面前時，農民卻往往懷疑其真實性。例如：在新型農村合作醫療試行過程中，有些地方干部工作方法簡單，只向農戶收錢，對新型合作醫療的內容、作用、運行過程及參與者的權利和義務宣傳不夠，以致有些農民認為又是干部們在 “圈錢”，不知道合作醫療到底能給個人帶來多大的實惠。因此，鄉級政府在行政方式的選擇上必須充分尊重農民，要善于做農民的思想工作，創造性地執行上級政策，采取行政指導、行政獎勵等措施，使行政方式由單一性向行政方式的多元化發展。通過創新行政模式，樹立起鄉級政府的政治權威，真正把為農民服務放在第一位，把促進農村社會發展放在第一位。

五、創新鄉級政府協調機制，促進農村社會和諧發展

從鄉級政府的行政組織特征來看，鄉級政府行政主體需要的是一個依法行政、高效、負責、協調的政府。鄉級政府在行政中不單純是一個上傳下達的角色，更重要的是發揮協調的作用。由于權責分配、資源分配等可能會導致不同地區鄉村內部的沖突，比如：上有政策，下有對策，執行政策時的走形變調等。而強調組織特征就是體現一種協調，以實現政府行政的目標。在新農村建設實踐中，不僅涉及的地域廣泛，而且涉及諸多的政府職能部門。鄉級政府在執行上級政策的過程中，只有因地、因時制宜，及時與上級溝通，才能及時了解政策的執行終端——農民的反應。因此，對于鄉級政府行政來說，做好組織協調工作尤顯重要。

從鄉級政府行政的過程來看，鄉級政府行政是一個系統的行動過程，因此，充分把握執行過程中的各種因素間的關系將是有效行政的關鍵。如：環境因素和政策輸出之間、政府和農民之間、不同層級的政府之間、政府與農村自治組織之間等，他們互相作用，而最終體現在行政是否為農民服務上。在這樣一個互動的系統中，鄉級政府扮演了重要角色，這就是協調者、服務者的角色。協調過程是一個充分發揮人的主觀能動性的過程，只有從農民的利益出發，才能實現為農民、農村服務的目標。

協調機制的完善與否與協調方式的選擇是否得當有著密切的關系，直接決定著協調的效果。毛澤東曾經形象地比喻過：“我們的任務是過河，但是沒有橋或沒有船就不能過。不解決橋或船的問題，過河就是一句空話。不解決方法問題，任務也只是瞎說一頓。”［3］（p139）協調的具體方式很多，比如：與縣級政府之間的溝通協調，多通過會議的方式來進行或者鄉級政府干部通過正當渠道向上級反映問題；與派出機構之間的信息溝通，多通過建立臨時性的、具有權威的協調組織來實現組織協調；面對廣大農民的行政公開，要讓農民通過正常的渠道來表達意見；對廣大鄉級政府行政工作人員的協調多涉及到內部矛盾，應從公正的角度出發，運用矛盾中和法，或者在緊急情況下采取直接命令的方式來解決。

六、完善行政監督機制，培育農民的社會監督主體意識

權力有其運行特性，運用不當則容易造成權力的異化。如果權力執行者將自身利益從社會利益中分離出來，就會導致權力的腐敗。行政權力是國家權力的組成部分，是人民賦予的；行政權力具有社會管理和服務的職能，是為公共利益服務的。但是，如果權力配置不當或者缺乏對權力行使者的制約，很有可能偏離公共利益的目標?！耙淖冞@種狀況，唯一的途徑就是在政治體制中安排權力制約的結構，從而以組織起來的力量和制度化的通道形成制約關系”。［4］（p225）“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］（p184）因此，要保持權力的服務性，防止腐敗，克服權力運行的失范，必須按照憲政的要求，實現權力運行的法治化。

監督體制的健全重在監督主體的強大、監督行為的日?；捅O督的有效性。對于監督主體的監督行為、反映的問題及可靠的結論要及時予以承認；在調動監督主體積極性的同時，要進一步完善監督機制，以保證行政運行的高效。農民群眾是鄉級政府行政的監督主體之一。為此，必須通過多種形式宣傳黨的方針、政策以及法律法規，培育農民的監督意識，調動農民參與新農村建設的積極性，只有讓農民了解了政策和法律法規，他們才能更好地監督政府行政。

總之，在建設和諧社會的語境下，鄉級政府行政模式的創新是農村社會和諧發展的需要。鄉級政府行政模式創新的終極目標是要實現農村社會的和諧發展，包括環境的和諧、人際關系的和諧，最終實現每個人的充分和諧的發展。因此，鄉級政府行政模式的創新途徑要立足于培育新型農民，鄉級政府的行政過程應該成為服務農民的過程。換言之，農村社會的和諧發展將會進一步增強農民的參與意識，有利于監督鄉級政府依法行政。鄉級政府行政模式的創新也必將會使農村社會發展進入一種良性的循環。

［1］劉旭濤.政府績效管理：制度、戰略與方法［M］.機械工業出版社，2005.

［2］（美）約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略［M］.孫柏瑛等譯.中國人民大學出版社，2005.

［3］毛澤東選集（第1卷）［M］.人民出版社，1991.

［4］程竹汝等.政治文明——歷史緯度與發展邏輯［M］.上海人民出版社，2004.

［5］孟德斯鳩.論法的精神（上冊）［M］.商務印書館，2004.

（責任編輯：高 靜）

Research on the Innovative Approaches of the Rural Government Administration Model

Song Shanqi

The government administration model is restricted by many kinds of factors.The main problems consists of the lack of service consciousness，the serious dislocation and vacancy of administrative function，the ignorance of social efficiency，the unitary of administration and the imperfect coordination mechanism.It cannot denied that the existing problems of the administrative model has affected harmonious development of rural community.Necessary requirement for a harmonious rural communities transform the administrative concept of township government，innovative sources of finance，evaluation mechanisms，administrative forms，coordination mechanisms，improve the supervision mechanism to realize the harmonious development of rural communities.

administration model；innovative approaches；harmonious

D630.1

A

1007－8207（2010）03－0019－03

2009－06－26

宋杉岐 （1972—），女，河北遵化人，石家莊學院政法系副教授，法學碩士，研究方向為政治社會學。